苗 軍 李 康

[摘 要]2009年春,全國十幾個(gè)省份遭遇了一場(chǎng)數(shù)十年不遇的旱災(zāi),由此,農(nóng)田水利建設(shè)的狀況引起了人們普遍的關(guān)注。本文試就目前農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問題進(jìn)行了概述和分析,同時(shí)也對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的路徑進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政視角;農(nóng)田水利;投資機(jī)制;激勵(lì)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F812.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432(2009)35-0048-02

2008年11月份以來,中國北方冬麥區(qū)無有效降水致旱情持續(xù)發(fā)展,此次干旱持續(xù)時(shí)間之長、受旱范圍之廣、受旱程度之重均為歷史罕見。由此,國家防汛抗旱總指揮部2009年2月5日召開全國冬麥主產(chǎn)區(qū)八省抗旱異地會(huì)商會(huì)議,并宣布啟動(dòng)一級(jí)抗旱應(yīng)急響應(yīng),從中央到地方都調(diào)動(dòng)一切力量投入抗旱救災(zāi)工作。其中,對(duì)抗旱救災(zāi)工作能否順利進(jìn)行起著關(guān)鍵作用的是農(nóng)田水利建設(shè)的狀況。但是,在前一階段的抗旱救災(zāi)過程中,充分暴露了我國農(nóng)田水利現(xiàn)狀堪憂的局面。具體表現(xiàn)在:農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目不配套,相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏、陳舊失修、效能低下,新的建設(shè)項(xiàng)目資金來源渠道單一,建設(shè)的激勵(lì)動(dòng)員機(jī)制乏力。這種情況對(duì)抗旱救災(zāi)工作起著巨大的掣肘作用,以至于一些地方出現(xiàn)守著河流水庫卻不能滿足灌溉需求,抗旱救災(zāi)動(dòng)員工作難度較大,等等。長此以往,必定會(huì)對(duì)我國的糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)成巨大的威脅。

當(dāng)然,造成這一狀況的原因是多層面的,既有政治體制的原因,也有經(jīng)濟(jì)體制的因素,現(xiàn)僅就經(jīng)濟(jì)因素中、財(cái)政角度下的一些成因進(jìn)行分析。

1 農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀及財(cái)政視角下的原因探析

1.1 農(nóng)田水利建設(shè)缺乏有效的投資機(jī)制

“‘九五后特別是1998年以來,國家把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在一個(gè)較為重要的位置,水利建設(shè)投入較前些年有了較大幅度的增加,‘十五期間完成的固定資產(chǎn)投資總量就相當(dāng)于1949—2000年全國水利建設(shè)投資的總和。2003年以來,每年中央水利建設(shè)投資規(guī)?；痉€(wěn)定在300億元左右。同時(shí),在投入結(jié)構(gòu)上,水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模和比重也在逐步上升?！钡?從現(xiàn)實(shí)需要來看,水利建設(shè)投資無論從規(guī)模上、增速上還是結(jié)構(gòu)上都還存在較大不足。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,近年來水利投資力度明顯相對(duì)不足,其占國家財(cái)政支出、社會(huì)總投資的比重偏低,投資的增長速度緩慢。“十五”時(shí)期水利建設(shè)投資平均增速和中央水利建設(shè)投資增速都不到5%,遠(yuǎn)低于國家財(cái)政支出和全社會(huì)固定資產(chǎn)兩位數(shù)的增速。同時(shí)水利建設(shè)投資還存在區(qū)域分配不平衡的問題,中西部農(nóng)村地區(qū)的水利投資規(guī)模明顯不足。對(duì)于作為水利建設(shè)重要組成部分的農(nóng)田水利來說,以上因素必然會(huì)導(dǎo)致其建設(shè)狀況堪憂,不能滿足確保糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

從財(cái)政的角度來看,農(nóng)田水利建設(shè)投入不足的原因主要有以下三點(diǎn):①缺乏長效的公共財(cái)政投入機(jī)制。財(cái)政內(nèi)預(yù)算農(nóng)田水利投資沒有同財(cái)政收入同步增長,也沒有其他對(duì)該項(xiàng)基建的投資支持。②缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政扶持政策。農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)基金目前每年的征收規(guī)模較小,兼之受取消“兩工”政策的影響,投入和需求缺口較大。同時(shí),由于農(nóng)田水利設(shè)施的基建成本較高,也降低了該專項(xiàng)基金的實(shí)際效果。③中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。地方政府,尤其是中西部地區(qū)地方政府,可用于水利建設(shè)的資金太少,不能滿足配套設(shè)施的資金投入需求。

1.2 農(nóng)田水利建設(shè)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

可以從農(nóng)田水利設(shè)施的供給主體和使用主體來看。

當(dāng)前,農(nóng)田水利設(shè)施的供給主體主要是政府和農(nóng)民組織。就政府而言,又分為縣級(jí)以上政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。大型農(nóng)田水利建設(shè)的資金主要來源是中央政府財(cái)政撥款,根據(jù)當(dāng)前中央財(cái)政支出的現(xiàn)行模式,大型跨區(qū)域的農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施自然會(huì)成為國家財(cái)政的支出重點(diǎn),中央政府的資金劃撥往往比較到位。但一般情況下,水利設(shè)施還要包括許多小型配套設(shè)施,這些配套設(shè)施主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)民組織提供。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府而言:一是普遍存在債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況,據(jù)此前地方兩會(huì)透露的信息,有的地方政府債務(wù)僅一年的利息就達(dá)到了當(dāng)年政府財(cái)政收入的三分之一,這種情況下,本應(yīng)由地方政府提供的配套資金就很難到位。二是由于考核政績的主要指標(biāo)并不在于水利設(shè)施建設(shè)狀況,地方政府也就缺乏籌資的動(dòng)力,更不會(huì)把有限的上級(jí)財(cái)政撥款用于農(nóng)田水利建設(shè)。對(duì)于農(nóng)民組織而言:隨著農(nóng)業(yè)稅的取消,其收費(fèi)權(quán)也隨之被取消,制度外籌資的途徑便中斷了。采用“一事一議”的辦法后,由于農(nóng)民利益的多元化,籌資的交易成本大大增加,農(nóng)民組織也就很少愿意去做這些工作。同時(shí),由于農(nóng)業(yè)本身的比較收益較低,農(nóng)民也就更缺乏動(dòng)力去支持農(nóng)田水利的發(fā)展。

農(nóng)田水利設(shè)施的使用主體主要是農(nóng)戶,但普遍存在的一種現(xiàn)象是農(nóng)戶使用農(nóng)田水利設(shè)施的效率偏低。從根源上來看,主要是由于近年來農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工現(xiàn)象日益增多,農(nóng)業(yè)收成在其總收入中所占的比重也越來越小。由此導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保收的動(dòng)力不足,在抗旱救災(zāi)時(shí)就會(huì)著重考慮人力和其他要素的機(jī)會(huì)成本,使用和維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施的積極性大大降低,最終影響了國家財(cái)政撥款修建和維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施的實(shí)際效果。

2 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的路徑探析

對(duì)于農(nóng)業(yè)而言,其本身是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè),面臨著市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn),再由于務(wù)農(nóng)目前的可替代性工作較以前大幅增加,農(nóng)民致力于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性大為降低。此時(shí),政府應(yīng)該采取相關(guān)的措施來減少農(nóng)業(yè)的雙重風(fēng)險(xiǎn),增加農(nóng)業(yè)的比較收益,這樣才能盡量保護(hù)農(nóng)民種田積極性,確保糧食安全,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。而農(nóng)田水利建設(shè)在很大程度上決定著農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn),所以,進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)是政府的必然選擇。

2.1 跨區(qū)域的大型農(nóng)田水利設(shè)施作為一種事關(guān)農(nóng)業(yè)安危的公共產(chǎn)品,中央財(cái)政應(yīng)加大預(yù)算內(nèi)投資力度,水利建設(shè)基金的支出方向應(yīng)向其傾斜

目前,中央水利投資主要由中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、長期國債資金和水利建設(shè)基金三部分組成,國債資金占三分之二。在當(dāng)前建設(shè)性國債減少的情況下,水利尤其是農(nóng)田水利,中央政府應(yīng)加大對(duì)其預(yù)算內(nèi)投資力度,保證中央財(cái)政用于該項(xiàng)的支出應(yīng)該與整個(gè)財(cái)政支出保持同比增長,并逐步實(shí)現(xiàn)國家中央預(yù)算內(nèi)對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投資維持在一個(gè)合適規(guī)模水平上。同時(shí),合理地調(diào)整水利建設(shè)基金的支出結(jié)構(gòu),提高對(duì)農(nóng)田水利支出的比重。

2.2 加大國家財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)投入

“在財(cái)政收入逐年增長的基礎(chǔ)上,每年應(yīng)從財(cái)政收入的增量中拿出相應(yīng)比例的資金,按照‘統(tǒng)一規(guī)劃、部門指導(dǎo)、中央補(bǔ)助、地方負(fù)責(zé)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原則,專項(xiàng)支持小型農(nóng)田水利設(shè)施的基建、維護(hù)等。同時(shí),彌補(bǔ)現(xiàn)已取消的‘兩工政策的影響,加大對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度,逐步擴(kuò)大中央和省級(jí)小型農(nóng)田水利補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模,建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制,積極探索‘民辦公助的小型水利設(shè)施建設(shè)的投入機(jī)制?！?/p>

2.3 拓寬農(nóng)田水利建設(shè)的資金來源,嘗試建立以政府投入為引導(dǎo)、農(nóng)民積極籌資投勞、社會(huì)力量廣泛參與的多元化的投入方案

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)該盡可能發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)田水利建設(shè)只有引入不同的投資主體,完善使用農(nóng)田水利設(shè)施的補(bǔ)償機(jī)制,才能接受市場(chǎng)調(diào)節(jié),真正建立起有效的投資機(jī)制。政府可在投資、稅收等方面實(shí)行扶持政策,對(duì)于小型農(nóng)田水利設(shè)施以承包、租賃、拍賣等形式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn),鼓勵(lì)一些企業(yè)、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶參與農(nóng)田水利的投資和建設(shè)。

2.4 促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,重視對(duì)維護(hù)的投入

農(nóng)田水利設(shè)施狀況堪憂的原因還在于投資結(jié)構(gòu)不夠合理。長期以來,我國的農(nóng)田水利設(shè)施重建設(shè)輕維護(hù),投入在維護(hù)上的人力物力財(cái)力都相對(duì)較少,進(jìn)而導(dǎo)致原有的設(shè)施由于年久失修而失去使用功能。因此,從長遠(yuǎn)的角度來看,應(yīng)該分配適當(dāng)比例的資金投入到維護(hù)上來。這樣既保持和提高農(nóng)田水利設(shè)施的使用效率,又減少了該種設(shè)施的建設(shè)壓力。

2.5 積極建立有效的激勵(lì)機(jī)制以促進(jìn)農(nóng)田水利發(fā)展

首先,國家繼續(xù)對(duì)符合中央財(cái)政貼息規(guī)定的水利貸款給予財(cái)政貼息,國內(nèi)外貸款向農(nóng)田水利建設(shè)傾斜,以鼓勵(lì)地方投入和彌補(bǔ)地方配套建設(shè)資金不足。其次,明晰各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。體現(xiàn)在水利建設(shè)上,不同層級(jí)政府所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)該劃分清晰,使其做到責(zé)無旁貸。同時(shí),深化行政體制改革,改革政府考核機(jī)制,可嘗試將農(nóng)田水利建設(shè)狀況作為考核行政一把手政績的組成指標(biāo),由此提升基層政府參與該項(xiàng)事業(yè)的主動(dòng)性。再次,農(nóng)戶作為農(nóng)田水利設(shè)施使用者和建設(shè)者的雙重身份決定了調(diào)動(dòng)其積極性具有更大的意義。國家可以進(jìn)一步調(diào)高糧食收購保護(hù)價(jià),加大對(duì)種糧的補(bǔ)貼力度,增加農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益,這樣才能促使農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。最后,可用直接的財(cái)政撥款補(bǔ)貼農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)品的生產(chǎn)廠商,或者降低該種產(chǎn)品的應(yīng)納稅率,進(jìn)而降低其市場(chǎng)價(jià)格,由此,一方面減少了基層政府和農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的支出成本,增加其投資積極性,另一方面也變相放大了有限的農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金的實(shí)際效應(yīng)。

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[收稿日期]2009-08-08