■曹任何 王曉燕

嘉定“大聯(lián)勤”城管新模式

■曹任何 王曉燕

上海嘉定區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)推廣城市綜合管理“大聯(lián)勤”新模式，把轄區(qū)內(nèi)公安、城管、工商、食藥監(jiān)等相關(guān)職能部門(mén)的“條線”執(zhí)法力量，在“塊”上進(jìn)行實(shí)體化整合，將多部門(mén)執(zhí)法力量重新混編，織成一張“互聯(lián)網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化、長(zhǎng)效化。

“條塊結(jié)合、以塊為主”

在迎辦世博的過(guò)程中，上海在嘉定區(qū)真新街道這樣只有15年歷史的“速成型”城市社區(qū)，創(chuàng)新一種“大聯(lián)勤”社會(huì)管理模式，為維護(hù)世博期間的穩(wěn)定取得了顯著成效?！按舐?lián)勤”模式之所以走在全國(guó)前列，引發(fā)廣泛關(guān)注，是因?yàn)檫@種模式具有城市綜合管理創(chuàng)新的示范性意義。

管理模式創(chuàng)新的第一步，是在街道層面成立實(shí)體化機(jī)構(gòu)，有效整合資源。這個(gè)名為“城市綜合管理委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、調(diào)度區(qū)域內(nèi)綜治維穩(wěn)、城市管理的各路人馬和社會(huì)力量，由街道黨工委書(shū)記、辦事處主任領(lǐng)銜，區(qū)里相關(guān)條線單位分管領(lǐng)導(dǎo)都是機(jī)構(gòu)成員，下設(shè)辦公室、聯(lián)勤指揮中心和督察考核隊(duì)等。其關(guān)鍵措施，是賦予“綜管委”監(jiān)督權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)，其下設(shè)的督察考核隊(duì)由街道紀(jì)工委書(shū)記擔(dān)任隊(duì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)勤指揮中心、聯(lián)勤分隊(duì)以及參與城市綜合管理的各個(gè)職能部門(mén)作月度考核，考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲的主要依據(jù)。

此舉使“條塊結(jié)合、以塊為主”的城市管理工作思路得以落實(shí)。街道是“塊”，但以往要調(diào)用分屬不同條線的資源，未必“叫得動(dòng)”，常常要憑“人情面子”。而今，當(dāng)條線資源在塊上有效整合，情況就不同了。比如居民看到有人在馬路上亂張貼，想舉報(bào)卻搞不清該打哪個(gè)投訴電話，現(xiàn)在不管打哪個(gè)，都能通過(guò)“大聯(lián)勤”一張網(wǎng)得到迅速處置。

真新街道的具體做法，是將公安巡警、城管隊(duì)員、社區(qū)保安隊(duì)員和城管協(xié)管員等共160人重新混編，成立真新地區(qū)城市綜合管理聯(lián)勤大隊(duì)；聯(lián)勤大隊(duì)將轄區(qū)一分為四，組建4支聯(lián)勤分隊(duì)，以三班運(yùn)轉(zhuǎn)模式24小時(shí)流動(dòng)巡查。

與此同時(shí)，工商所、食藥監(jiān)分所、市容保潔公司、車(chē)輛停放管理公司、小廣告整治公司、綠化養(yǎng)護(hù)公司等相關(guān)職能部門(mén)和社會(huì)化服務(wù)企業(yè)，也成立了各自的聯(lián)勤應(yīng)急分隊(duì)，根據(jù)需要隨時(shí)派隊(duì)員參與聯(lián)勤大隊(duì)的巡邏處置。白天，聯(lián)勤大隊(duì)以市容城管為主，兼顧治安；夜間，則以治安巡管為主，兼顧防范制止趁夜亂倒垃圾、偷倒建筑渣土、貼黑廣告等。

聯(lián)勤大隊(duì)的成立，實(shí)現(xiàn)了多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化、長(zhǎng)效化。在高頻率、廣范圍的聯(lián)合整治下，諸如夜市等市容環(huán)境管理的老大難區(qū)域先后消失。

縱深化城市管理，要善用先進(jìn)科技手段。真新街道研發(fā)的城市綜合管理數(shù)字信息系統(tǒng)，包含GIS電子地圖、集成多個(gè)顯示器的大型監(jiān)控幕墻等，與覆蓋整個(gè)地區(qū)的數(shù)百個(gè)監(jiān)控?cái)z像頭聯(lián)網(wǎng)，既是指揮調(diào)度平臺(tái)，也是條塊之間、條條之間城市管理信息的傳遞與共享平臺(tái)。對(duì)于聯(lián)勤大隊(duì)上報(bào)的無(wú)法現(xiàn)場(chǎng)處理的問(wèn)題，聯(lián)勤指揮中心可快速梳理事件性質(zhì)和處置部門(mén)。

縱深化城市管理，技術(shù)手段是標(biāo)，群眾參與是根本?？v深化城市管理推動(dòng)區(qū)域社會(huì)管理的社會(huì)化參與，完善群防群治網(wǎng)絡(luò)，綜管委大力發(fā)動(dòng)社區(qū)居民和企業(yè)，將“大聯(lián)勤”模式進(jìn)一步向社區(qū)、企業(yè)延伸。他們組織成立了由平安志愿者和城市綜合管理市場(chǎng)志愿者組成的250人的社區(qū)管理隊(duì)，這些普通市民接受統(tǒng)一培訓(xùn)后，配備“城管通”等先進(jìn)設(shè)備，在48個(gè)小區(qū)上崗執(zhí)勤。小區(qū)執(zhí)勤分為白班和晚班，歸口聯(lián)勤指揮中心統(tǒng)一管理。

這樣，區(qū)域社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)了“點(diǎn)、線、面”全天候全覆蓋：“面”上，110接處警車(chē)和巡邏車(chē)機(jī)動(dòng)巡邏；“線”上，4支聯(lián)勤分隊(duì)24小時(shí)動(dòng)態(tài)管控；“點(diǎn)”上，社區(qū)民警、社區(qū)管理隊(duì)時(shí)刻巡查?！包c(diǎn)、線、面”各司其職，互為支援，社會(huì)面治安聯(lián)防的有效性得以提高。

重心下移，綜合執(zhí)法

“大聯(lián)勤”城市綜合管理模式的成功探索，是真新街道聯(lián)系實(shí)際闖新路的結(jié)果，更是上海市多年來(lái)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市綜合管理的必然結(jié)果。

自2000年至今，上海城市管理綜合執(zhí)法已有10年的歷史。上海城市管理綜合執(zhí)法有效地改變了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法缺位等現(xiàn)象，大大提高了執(zhí)法活動(dòng)的覆蓋范圍以及對(duì)違法行為的處置力度，其成功實(shí)踐，奠定了“大聯(lián)勤”城市綜合管理新模式的基礎(chǔ)。

上海市城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)順利推進(jìn)的一條成功經(jīng)驗(yàn)是，緊密結(jié)合城區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制的改革，使執(zhí)法重心向街道層面轉(zhuǎn)移。區(qū)級(jí)綜合執(zhí)法體制是在原來(lái)街道監(jiān)察隊(duì)基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，它克服了原先做法的弊端，但保留了其中的合理成分。即注意發(fā)揮街道在城市管理上的基礎(chǔ)性作用，既體現(xiàn)了集中統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，又發(fā)揮了街道的積極性。

城市管理綜合執(zhí)法具有較為完整的執(zhí)法體系，追求的是長(zhǎng)效管理而不是短期效應(yīng)。長(zhǎng)效管理不是靠突擊、靠人海戰(zhàn)術(shù)、靠固守可以實(shí)現(xiàn)的，長(zhǎng)效管理需要疏與堵的結(jié)合，是專項(xiàng)整治日常巡察的結(jié)合，是打擊違法現(xiàn)象嚴(yán)重的點(diǎn)與普查區(qū)域面上違法行為的結(jié)合。只有將兩者統(tǒng)一起來(lái)，綜合執(zhí)法的實(shí)踐才有意義。

近年來(lái)上海一些試點(diǎn)區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)實(shí)施綜合執(zhí)法，一方面集中力量打殲滅戰(zhàn)，解決不少多年來(lái)未能解決的市容環(huán)境痼疾；另一方面依靠街道、專業(yè)管理部門(mén)和社會(huì)力量，合理、合法地解決市容環(huán)境管理中的難點(diǎn)，初步形成了堵疏結(jié)合，齊抓共管的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

城市管理綜合執(zhí)法中涉及到大量的在一定區(qū)域內(nèi)存在、情節(jié)較輕、查處難度不大的違法行為，但往往是一種違法行為涉及多個(gè)專業(yè)執(zhí)法部門(mén)。過(guò)去，處罰這類違法行為因?yàn)樯婕暗奶幜P部門(mén)多，往往是“七八頂大蓋帽、管不住一頂破草帽”，執(zhí)法程序比較復(fù)雜。綜合執(zhí)法較好地解決了這個(gè)問(wèn)題。大都可采用一般程序或簡(jiǎn)易程序較為迅速地處理違法行為，從而降低了執(zhí)法成本。

“新公共管理”

“大聯(lián)勤”模式是上海十年來(lái)力推綜合管理模式創(chuàng)新的結(jié)果，為探索城市綜合管理新模式提供了很好的借鑒。

城管的社會(huì)化是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的“新公共管理”的核心概念。

政府應(yīng)通過(guò)一定的途徑和相應(yīng)的措施，將城市管理的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給居民群眾，廣泛吸引和發(fā)動(dòng)市民參與現(xiàn)代城市管理，使得城市管理活動(dòng)在“公平、公開(kāi)、公正”原則下，透明開(kāi)放地進(jìn)行，真正使城市管理工作管理到位、服務(wù)到位、監(jiān)督到位。

在公眾參與的基礎(chǔ)上實(shí)施行政執(zhí)法，有助于完善城市管理決策機(jī)制，打通公眾參政議政的渠道，擴(kuò)大立法和決策的民主參與面，增強(qiáng)決策的透明度和科學(xué)性，提高政策的認(rèn)同度和正當(dāng)性。

從當(dāng)下現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在推進(jìn)城管社會(huì)化的同時(shí)，還要維護(hù)行政執(zhí)法的權(quán)威性。加強(qiáng)地方立法工作，用法律和配套法規(guī)的形式，給城管機(jī)構(gòu)和城管執(zhí)法體制以足夠支持，使它能夠獨(dú)立前行。同時(shí)，集中行使行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員必須是國(guó)家公務(wù)員，要杜絕將機(jī)構(gòu)改革中的分流人員，安排到新成立的城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍的做法。

另外，要提供完備的保障。其一是公安保障。為確保城管執(zhí)法工作正常進(jìn)行，維護(hù)城市管理行政執(zhí)法秩序，有效預(yù)防和打擊阻撓執(zhí)法和暴力抗法等違法行為，保障城管執(zhí)法人員的人身安全，應(yīng)當(dāng)建立城管執(zhí)法公安保障機(jī)制，成立城管公安分局或支隊(duì)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以市公安局管理為主，業(yè)務(wù)上接受城市管理執(zhí)法局的領(lǐng)導(dǎo)。

其二是財(cái)政保障。加大對(duì)城管執(zhí)法隊(duì)伍的資金投入，深化城管執(zhí)法隊(duì)伍收支兩條線改革工作，實(shí)行收支徹底脫鉤，統(tǒng)一并提高行政執(zhí)法人員待遇，從根本上規(guī)范隊(duì)伍的執(zhí)法行為，增強(qiáng)城管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的快速反應(yīng)能力和執(zhí)法效能。

其三是科技保障。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和城市事務(wù)的不斷增加，相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，在很大程度上必須依靠電子政務(wù)的制度建設(shè)，加強(qiáng)城市管理執(zhí)法手段的現(xiàn)代化、科技化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法部門(mén)辦公自動(dòng)化、決策科學(xué)化、信息網(wǎng)絡(luò)化、資源共享化。

（曹任何，中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部副教授；王曉燕，上海政法學(xué)院國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)系副教授）