楊冬鈞

(浙江工業(yè)大學體育軍訓部,浙江杭州 310032)

全民共享體育公共服務(wù)的制度困境與優(yōu)化

楊冬鈞

(浙江工業(yè)大學體育軍訓部,浙江杭州 310032)

本文以制度依賴理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論為基礎(chǔ),對目前我國政府轉(zhuǎn)變行政職能,提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量和效率,保障和維護全民基本體育權(quán)益過程中遇到的成本困境、模式困境等相關(guān)問題進行了探討,并提出了解決途徑:一是制度保障,從制度層面創(chuàng)新公共體育服務(wù)的模式;二是主體協(xié)同,從網(wǎng)絡(luò)治理視角分析各服務(wù)主體間的關(guān)系。

體育公共服務(wù);制度困境;解決路徑

建立基本公共服務(wù)體系,推動基本公共服務(wù)均等化是服務(wù)型政府的重要職責,也是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一的體育事業(yè)肩負著增強人民體質(zhì),增進國民健康的重任,是社會主義事業(yè)的重要組成部分,也是全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。政府提供體育公共服務(wù),完善體育公共服務(wù)體系,旨在維護公民的基本體育權(quán)利,滿足大眾基本體育需求,使全體社會成員分享體育成果,參與體育活動,開展體育比賽,創(chuàng)造體育文化,這也是貫徹落實科學發(fā)展觀,為民辦實事的重要舉措。

一、全民共享體育服務(wù)的制度依賴困境

(一)路徑依賴問題

路徑依賴即制度慣性依賴,最初是由 W· Brain Arthur于 1994年提出的[1]。所謂路徑依賴,是指制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化機制。這種機制制度一旦走上了某一路徑,它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化,從而形成對制度變遷軌跡的依賴。體育公共服務(wù)體系,就是針對全民的體育根本利益和公共需求,由政府所做出的一種體育制度安排。這種制度安排包括了三個方面的內(nèi)容:(1)體育服務(wù)是一種社會公共產(chǎn)品,實現(xiàn)體育共享和平等獲取是保障公民體育權(quán)利的基礎(chǔ);(2)體育文化是自社會產(chǎn)生之始就形成的一系列社會道德、觀念、習俗等思想意識產(chǎn)物的總稱,是一種社會文明;(3)制度化的體育結(jié)構(gòu),包括一些類似體育館、體育場、健身房、體育閱覽室、體育器材等的體育基礎(chǔ)設(shè)施。

在體育公共服務(wù)體系發(fā)展過程中,群體的路徑依賴現(xiàn)象明顯,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.計劃經(jīng)濟體制下對政府一元中心治理形式的制度路徑依賴?！叭藗冞^去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。由政府主導公共體育服務(wù)符合我國的經(jīng)濟政治需求,但單一制的政府總攬限制了體育發(fā)展的靈活性和體育管理的全面性,基層群體的體育權(quán)利保障往往被邊緣化。盡管國家相關(guān)體育部門先后出臺了一些相關(guān)政策,如“雪中送炭工程”、“體育彩票工程”等,改進了落后地區(qū)和基層的一些體育設(shè)施,但是還不能滿足廣大人民群眾的健身需求。據(jù)調(diào)研報告顯示,中國西部地區(qū)和農(nóng)村群眾體育服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量在逐年減少,這在一定程度上表明中國基層體育陣地正在收縮。

2.市場經(jīng)濟體制下制度變遷的行為路徑依賴?！靶袨檎叩挠^念以及由此形成的主觀抉擇在制度變遷中起著更為關(guān)鍵的作用”。我國體制建設(shè)上的長期“二元結(jié)構(gòu)”導致城鄉(xiāng)之間的機會不均等,導致行為路徑依賴下的各種“發(fā)達”、“落后”效應(yīng)的自強化循環(huán),這樣的一種惡性循環(huán)導致城市和農(nóng)村、東部和西部的體育公共服務(wù)差距明顯。根據(jù)中國農(nóng)民體育協(xié)會的估算,擁有至少一塊標準運動場地和體育設(shè)施的行政村只占全國村落總數(shù)的不到五分之一,而且這些村莊大多集中在東部富裕地區(qū)?！掇r(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》(體群字 [2002]53號)指出,目前中國農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施落后,體育產(chǎn)品和體育服務(wù)供給不足,體育活動貧乏,城鄉(xiāng)體育發(fā)展水平差距較大。因此,農(nóng)村體育工作應(yīng)當堅持從實際出發(fā),以農(nóng)民為主要對象,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點,面向基層,服務(wù)農(nóng)民;以開展全民健身活動為基礎(chǔ),以加強體育設(shè)施建設(shè)、繁榮農(nóng)村體育為中心,深化體育改革,推動體育發(fā)展,不斷滿足廣大人民群眾日益增長的體育健身需求,提高農(nóng)民身體素質(zhì),豐富農(nóng)村文化生活,為農(nóng)村兩個文明建設(shè)服務(wù)。

(二)制度依賴困境的具體表現(xiàn)

分析我國公共體育服務(wù)方面的制度依賴困境,可以發(fā)現(xiàn),其本質(zhì)問題是體制機制不健全,制度上的職責不明造成了財政上支持的軟化,財政資助有限,尚未建立起多元社會參與機制和有效的監(jiān)管機制,體育服務(wù)模式功能欠佳。

1.成本困境。與公共需求相比,公共財政永遠是緊缺的。發(fā)達國家的地方政府對大眾體育管理得到強化的最明顯標志,是大幅度地增加了對大眾體育的經(jīng)費投入,遠遠超過了中央政府的投入力度。歐美許多國家體育公共服務(wù)經(jīng)費占GDP的 1%。而我國,從計劃經(jīng)濟至今,政府對體育公共服務(wù)體系總體投入規(guī)模增長一直遠小于對財政和基建投資規(guī)模的增長。在經(jīng)濟快速發(fā)展的近些年中,體育公共事業(yè)的投入比例卻不升反降。相關(guān)研究表明,能保障廣大市民享有基本體育服務(wù)的基本經(jīng)費嚴重短缺。據(jù)統(tǒng)計,公共財政支出的群眾體育事業(yè)經(jīng)費只占公共財政體育事業(yè)費的3.2%。這種體育公共服務(wù)經(jīng)費嚴重不足,且不能隨財政收入的增長而增加的情況,必須引起有關(guān)部門的關(guān)注[2]?；诖?2007年《關(guān)于深化體育體制改革的若干意見》要求進一步加大公益性體育事業(yè)投入,調(diào)整資源配置,進一步完善鼓勵捐贈和贊助等各項政策,拓寬渠道,引導社會資金以多種方式投入體育公益事業(yè),形成公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持制。

2.模式困境。公共服務(wù)模式的選擇一定程度上依賴于公共行政制度的選擇。20世紀 80年代以來,西方主要發(fā)達國家都在積極地進行政府的機構(gòu)改革,將競技體育推向社會和市場,強化政府(特別是地方政府)對大眾體育的管理。在美國聯(lián)邦政府中,盡管沒有管理競技體育的專門機構(gòu),然而對大眾體育的管理卻不斷地得到加強。美國總統(tǒng)體育與健康委員會的中心工作就是對大眾體育的管理。在“健康公民 2000”目標體系中,體育活動目標被排在第一位。日本于 1995年 5月制定了《地方分權(quán)推進法》,將政府對大眾體育的行政管理從嚴格的上下級行政隸屬關(guān)系向基層社區(qū)自主管理轉(zhuǎn)化,使得社區(qū)體育蓬勃發(fā)展。法國采用多元體育管理模式,推行“分散體育權(quán)力”的政策;對營利性的體育產(chǎn)業(yè)和體育單位,則交由市場調(diào)節(jié),采取國家壟斷與自由放任相結(jié)合的方式。英國的體育管理體制可以用三個字概括“專、寬、淺”。即所有體育事務(wù)均由一個專門獨立的政府體育主管部門管理,只要涉及到體育的事務(wù)都由政府體育主管部門管理,政府體育主管部門對體育建設(shè)、發(fā)展和管理只進行宏觀政策指導和財政撥款,而不直接插手具體的體育事務(wù)和體育經(jīng)費的分配。近年來,英國政府通過橫向上集權(quán)、縱向上分權(quán)的體育管理改革,探尋政府在“不能不管”和“不能多管”之間的平衡,有力推動了體育公共服務(wù)體系的發(fā)展①英國體育管理“三字訣”:專、寬、淺,http://www.investland.cn/html/2007-8-8/20078899507.htm.2008-4-27.。

我國的體育公共服務(wù)模式基本上是沿著大政府—小政府的模式展開的。隨著政府職能轉(zhuǎn)變改革的深入,我國政府的職能由傳統(tǒng)管制型轉(zhuǎn)向“小政府、大社會”,進而向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型,截止目前,我國體育公共服務(wù)中依然存在著供給不足及效率低下的困境,相關(guān)配套措施還不完善,服務(wù)成效還不明顯。例如,如何使各級財政收人和支出能夠和體育公共服務(wù)的事權(quán)相對稱;如何有效平衡體育公共需求及供給的矛盾;如何引入競爭機制,協(xié)調(diào)公共體育服務(wù)各主體間的利益分配和合作問題;如何在制度路徑依賴中進行結(jié)構(gòu)自我優(yōu)化調(diào)整,形成有效多邊治理模式等。所有這些都對我們現(xiàn)階段的公共體育服務(wù)提出了挑戰(zhàn)。

二、全民共享體育服務(wù)的制度優(yōu)化

如何健全體制問題,優(yōu)化全民共享體育服務(wù)機制;如何克服路徑依賴的困境問題,實現(xiàn)全民共享體育服務(wù)模式的創(chuàng)新發(fā)展?筆者認為,主要的解決途徑有兩條:一是制度保障,從制度層面創(chuàng)新公共體育服務(wù)的模式;二是主體協(xié)同,從網(wǎng)絡(luò)治理視角分析各服務(wù)主體間的關(guān)系。

(一)創(chuàng)新公共體育服務(wù)的模式

功能學派體育學者馬林諾夫斯基認為,制度和文化是分不開的,制度就是一種文化,“社會制度是構(gòu)成文化的真正要素”[3]。體育作為文化的一個子系統(tǒng),體育公共服務(wù)的路徑依賴受到公民的體育意識和體育制度的相互影響,互為路徑依賴。意識性體育的存在會制約我們對制度性體育的選擇,制度性體育的存在又能進一步改造意識性體育的結(jié)構(gòu)。因此,全民共享體育服務(wù)的制度保障研究應(yīng)兼顧正規(guī)制度保障和非正規(guī)制度保障。正規(guī)的體育制度保障是指為民眾提供和建設(shè)各種體育機構(gòu)設(shè)施,如圖書館、檔案館、體育館、群藝館等。非正規(guī)的體育制度保障是指為民眾提供所有一切與體育相關(guān)的習俗、道德等意識形態(tài)的體育內(nèi)在制度,以及像體育書籍、音響用品等載體化了的體育表達制度。隨著政府體育職能轉(zhuǎn)型以及全國體育事業(yè)發(fā)展的有力推進,我國的體育制度保障工作得到了較大的發(fā)展,正規(guī)的體育制度由最初的面向傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)所締結(jié)的正規(guī)組織及其關(guān)系,逐漸轉(zhuǎn)為向提高服務(wù)效率和民眾響應(yīng)性改革的扁平化組織及其關(guān)系。非正式的體育制度則日益受到重視并滲透到社會組織、社會群體中。尤其是現(xiàn)階段,我國政府加大了體育服務(wù)主體改革力度和體育服務(wù)路徑探索。公共體育服務(wù)主體已由單一制過渡至由政府主導的,以企業(yè)、非政府組織、社區(qū)等社會各方共同參與的治理共同體,一個以政府為主導、動員社會參與、群眾共建共享的體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。公共體育服務(wù)路徑探索則通過一系列體育設(shè)施工程,體育“創(chuàng)強”工程等得到了較好的拓展。為了實現(xiàn)相關(guān)目標,《體育事業(yè)十一五規(guī)劃》明確了一系列事關(guān)體育發(fā)展全局的重要工程和舉措。比如群眾體育方面,除繼續(xù)實施“全民健身路徑工程”、“雪炭工程”外,實施農(nóng)民體育健身工程,即在“十一五”時期,通過在農(nóng)村興建公共體育場地設(shè)施,推動包括體育組織、體育活動在內(nèi)的農(nóng)村體育事業(yè)全面發(fā)展。每年將在全國有條件的行政村扶持建設(shè)公共體育場地設(shè)施,把體育服務(wù)體系覆蓋到農(nóng)村。這項工程是國家的一件大事,是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分。同時,鼓勵各地區(qū)自由創(chuàng)新公共體育服務(wù)模式,總結(jié)典型進行推廣。如北京市深入開展群眾體育活動,構(gòu)建以基層為重點的公共體育服務(wù)體系;上海市完善“一軸、兩河、多圈、特色體育街區(qū)以及體育服務(wù)網(wǎng)點”的體育形態(tài)布局,構(gòu)建“十五分鐘體育圈”等等。此外,關(guān)于公共體育服務(wù)的供給模式,有學者提出了三種可資借鑒的類型①論我國公共文化服務(wù)及其模式選擇,http://www.china.com.cn.:一是權(quán)威型供給,即政府主要扮演政策制定者、資金的供應(yīng)者和生產(chǎn)安排者的角色;二是商業(yè)型供給,政府與市場供給之間是以公共利益為核心的合作伙伴關(guān)系,共同提高公共體育供給的效率和質(zhì)量;三是志愿型供給,充分發(fā)揮第三部門的專業(yè)性和志愿性,與政府合作共同解決諸多社會問題。

(二)運用網(wǎng)絡(luò)治理理論,促進各利益主體的協(xié)調(diào)發(fā)展

制度優(yōu)化不僅僅是一種簡單的制度保障,它還應(yīng)該包括制度維護和制度的有效運作。這就必然涉及上述兩種制度形式的復雜關(guān)系的處理。如正規(guī)制度內(nèi)的關(guān)系整合、非正規(guī)制度內(nèi)的關(guān)系獲得和兩種制度間的關(guān)系協(xié)調(diào)等。受制度路徑依賴影響,西方體育公共服務(wù)在發(fā)展過程中都曾不同程度地借鑒行政學和管理學相關(guān)理論來求得服務(wù)模式上的突破,如采用行政學上的公共選擇理論對政府與市場、政府與社會的關(guān)系重新界定,引入市場機制和社會力量,采用政府與非政府公共服務(wù)機構(gòu)分權(quán)的形式,來改善體育服務(wù)供給范圍并提高效率;關(guān)注新公共管理中有關(guān)政府公共部門內(nèi)部的論述,主張通過引進市場機制來完善政府公共組織;學習新公共服務(wù)理論,注重服務(wù)的高效率和服務(wù)對象的多元化需求與滿意度;在公共體育服務(wù)機構(gòu)管理評價標準的制訂和修訂過程中,引進管理學中的體育管理理論,強調(diào)組織間的體育共享和體育創(chuàng)新,建立基于體育交流合作的戰(zhàn)略伙伴和各種聯(lián)盟等等。但這些研究大多還是局限于本組織或職責范圍內(nèi),在如何協(xié)調(diào)多邊組織關(guān)系上成效不大。

20世紀 90年代,網(wǎng)絡(luò)治理理論的出現(xiàn)在很大程度上鼓舞了公共服務(wù)管理改革的繼續(xù)探索。這種基于多中心治理和多樣化管理、自由式互動的管理,能夠在地區(qū)、國家和國際層面上構(gòu)筑起一個較為完整的、具有某種獨立自治性的網(wǎng)絡(luò)體系,能夠提高制度安排的靈活性,是一種較為新穎而可行的國家—市場經(jīng)濟—公民社會三維結(jié)構(gòu)框架模式[4]。政府提供純體育公共產(chǎn)品,例如奧運爭光戰(zhàn)略、學校陽光體育等;市場提供那些具有市場價值,又具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的體育公共產(chǎn)品;非盈利組織提供政府和市場不能提供的那一部分體育公共產(chǎn)品,滿足少數(shù)市民的異質(zhì)性體育健身需求。一直以來,非營利體育組織都是政府提供體育公共服務(wù)的配角,其功能和作用沒有得到充分發(fā)揮。在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,非營利體育組織將配合政府,發(fā)揮自己的優(yōu)勢,向社會提供更多的體育公共服務(wù)。它以正式或非正式的體育組織及其所鑲嵌的組織關(guān)系和社會關(guān)系為治理對象,對于調(diào)動體育公共服務(wù)體系中多個利益主體協(xié)調(diào)發(fā)展、進而實現(xiàn)覆蓋全面及全民共享的服務(wù)效益具有鮮明的優(yōu)越性。從我國社會治理的現(xiàn)狀來看,多元體育主體參與管理體育事業(yè)不僅是可能的也是可行的。網(wǎng)絡(luò)治理視角下的全民共享體育服務(wù)制度優(yōu)化研究,其著眼點可以從體育設(shè)施、信息共享、多方服務(wù)主體共同治理角度來闡述分析,研究的重點內(nèi)容包括:了解公共體育的內(nèi)涵、內(nèi)容和研究范圍;了解公共體育服務(wù)的多元主體間如何進行有效的職責劃分和協(xié)調(diào)配合;了解以體育傳播和體育共享為核心的公共體育服務(wù)體系如何構(gòu)建并發(fā)揮作用等。尤其需要了解從復雜網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中探討體育傳播和共享共建的有效途徑。

[1]ArthurW J.Increasing Returns and Path Dependence in the E-conomy[M].Ann Arbor:The University of Michigan Press, 1994.3-4

[2]王興才.體育公共服務(wù)國際比較與啟示[J].體育科研,2009, (29):78-81.

[3]趙曉男,劉霄.制度路徑依賴理論的發(fā)展、邏輯基礎(chǔ)和分析框架[J].當代財經(jīng),2007,(7):118-119.

[4]任志安.企業(yè)知識共享網(wǎng)絡(luò)理論及其治理研究[M].北京:中國社會科學出版社.2007.105-106.

An Analysis of the System Predicament and Optim ization in Sports Service of theW hole Nation

YANGDong-jun
(PE Department,ZhejiangUniversity of Technology,Hangzhou 310032,China)

Based on the System Dependence Theory andNet workManagement Theory,thispaper analyses the transition of the administrative function of our government,the quality and efficiency enhancement in public sports service,the cost predicament and mode predicament in the process of maintaining and ensuring sports rights of the entire nation.Furthermore the paper suggests two approaches to copewith the problems:firstly,the system insurancewhich innovates themode of public sports service from the system perspective;secondly,the subject coordination,a thorough analysis of various sports service subjects and their relationship from the network management perspective.

public sports service;system predicament;solution to problems

book=3,ebook=72

G80-05

A

1006-4303(2010)03-0286-04

(責任編輯:金一超)

2009-10-30

楊冬鈞(1978-),男,河北邢臺人,講師,碩士,從事體育社會學研究。