樓豫紅

（1.四川省農(nóng)田水利局，610015，成都；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，100083，北京）

一、參與式理論與方法

“參與”一詞在漢語中的解釋是參加事物的計劃、討論、處理等?！皡⑴c”作為一種現(xiàn)代的發(fā)展理念和思想體系，其內(nèi)涵比我們通常所理解的“參加”要更為廣泛、深刻，它包含有“賦權(quán)”“民主”“自治”等含義。 在民主與法制逐步完善成熟的現(xiàn)代社會，參與是實現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段、工具和方法，它貫穿于整個事物的運行過程。公眾參與也是實施可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

參與式方法是事物主體積極地、全面地介入事物中有關(guān)決策、實施、管理和利益分享等過程的一種方式方法。參與式方法產(chǎn)生于人們對于傳統(tǒng)理念和實踐的反思。傳統(tǒng)理念主要是以政府為主體，政府以自上而下的指令推動事物的發(fā)展，沒有把與事物相關(guān)的大眾和社會作為發(fā)展的目標(biāo)，出現(xiàn)了本末倒置、事倍功半的現(xiàn)象。目前，大眾自下而上的參與正在形成一種新的發(fā)展模式，實踐證明，支撐事物發(fā)展的最重要、最微妙也是最關(guān)鍵的就是自上而下與自下而上力量的平衡。參與式方法可應(yīng)用于各發(fā)展領(lǐng)域，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。在這些領(lǐng)域中使用參與式方法，可使相關(guān)人員能快速了解所需信息，并及時調(diào)整計劃。

參與式方法應(yīng)用的基本要素主要包括：①決策及選擇過程中的介入，②在全部事物周期各階段的介入，③能力建設(shè)、自我組織及自立，④利益分享，⑤權(quán)利及民主的再分配，⑥機制促進。

參與式方法得以讓事物相關(guān)者分析他們所處的真實狀況，使目標(biāo)群體分享、更新并分析其生產(chǎn)知識和條件，進行計劃并采取行動；還能夠使所從事的事物公開和透明，將發(fā)展和機會賦權(quán)給目標(biāo)群體。另外，這種方法使人們能夠自主地組織起來，分擔(dān)不同的責(zé)任，朝著一致的發(fā)展目標(biāo)努力；在事物的制定者、計劃者以及執(zhí)行者之間形成一種有效的平等的合作關(guān)系。

20世紀(jì)80年代中后期開始，“參與式方法”開始在我國的一些國際合作項目中應(yīng)用。目前，以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的參與式灌溉管理的理念和方法在中國已逐步被人們了解、接受和推廣應(yīng)用。

二、參與式灌溉管理的主要內(nèi)容

參與式灌溉管理是用水戶全面參與灌區(qū)各類管理，包括灌區(qū)田間工程的規(guī)劃、設(shè)計、施工建設(shè)監(jiān)理、融資、運行維護、監(jiān)測評價等，不僅參與決定工程建設(shè)，還要參與決定體制設(shè)計(組織形式和功能)等管理。用水戶參與灌溉管理的前提是成立“用水戶協(xié)會”。與以往群眾管水組織的區(qū)別在于，用水戶協(xié)會具有法人地位，其合法權(quán)益受法律保護，不是灌區(qū)專管機構(gòu)的下級或附屬組織，與灌區(qū)的關(guān)系是水的買賣關(guān)系，接受灌區(qū)專管機構(gòu)的指導(dǎo)和服務(wù)。用水戶協(xié)會的組建是灌區(qū)管理體制改革的一個關(guān)鍵步驟，其組建和運作將直接影響灌區(qū)管理和灌溉管理體制改革的成敗。

用水戶協(xié)會是用水戶參與灌溉管理的主要方式，是某一灌溉區(qū)域內(nèi)，由農(nóng)民自愿組織起來的實行自我服務(wù)、民主管理的灌溉用水合作組織，它是經(jīng)過民主協(xié)商、經(jīng)大多數(shù)用水戶同意并組建的不以營利為目的的社會團體，是具有法人資格，實行自主經(jīng)營、獨立核算、非營利性的群眾性社團組織。農(nóng)民用水戶協(xié)會的宗旨是互助合作、自主管理、自我服務(wù)。

通過多年的實踐，用水戶參與灌溉管理可有效提高灌溉水利用率,灌區(qū)田間工程建設(shè)和維護可得到有效加強，有利于水費計收，減少了用水戶水費支出和水事糾紛，減輕了當(dāng)?shù)卣退姓鞴懿块T的壓力，對促進灌區(qū)良性發(fā)展具有積極意義。同時還增強了群眾參與意識、責(zé)任感和主人翁意識。

三、四川省用水戶參與灌溉管理的發(fā)展情況

我國于20世紀(jì)90年代開始在灌區(qū)推行參與式的灌溉管理模式，1996年水利部在四川都江堰召開了“國有大中型灌溉用水戶參與管理及轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制研討會”，從此參與式灌溉管理在四川進入了試點階段。特別是2005年水利部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》之后，四川省用水戶參與灌溉管理工作由最初的試點進入到發(fā)展推廣階段，農(nóng)民用水戶協(xié)會這種灌區(qū)群眾管理模式在四川省迅速發(fā)展起來。

2006年四川省召開了全省各市（州）和大型灌區(qū)管理單位負責(zé)人參加的農(nóng)民用水戶協(xié)會工作現(xiàn)場會，安排部署全省用水戶參與灌溉管理、建立農(nóng)民用水戶協(xié)會工作，提出充分依托大中型灌區(qū)末級渠系建設(shè)、小型灌區(qū)建設(shè)等農(nóng)田水利項目，在條件成熟的灌區(qū)，依據(jù)渠、堰、庫等水文邊界，兼顧行政區(qū)域管理的要求來組建并規(guī)范協(xié)會，先易后難，整體推進。要求各種小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項目優(yōu)先以用水戶協(xié)會為申請單位，建后產(chǎn)權(quán)明確給用水戶協(xié)會，建后管護責(zé)任落實給用水戶協(xié)會，并將用水戶協(xié)會的建立作為四川省年度農(nóng)田水利基本建設(shè)“李冰杯”的一項重要考核指標(biāo)，加速推進四川省用水戶協(xié)會建設(shè)步伐。

截至2009年年底，四川全省組建以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織3 035個 （其中已有531個用水戶協(xié)會在民政部門注冊登記），管理灌溉面積61.67萬hm2，占全省有效灌溉面積的1/4，參與人口1088萬人。2006年年初全省組建各種形式的農(nóng)民用水戶協(xié)會1 487個，管理灌溉面積18.6萬hm2，參與人口353萬人，由此可見其發(fā)展速度是非常快的。但是，農(nóng)民用水合作組織在近年的發(fā)展歷程中，雖然保持了較快的增長速度，但存在實力薄弱、自身能力建設(shè)差、影響帶動力有限、運行不規(guī)范和穩(wěn)定性較差等問題。

四、參與式灌溉管理發(fā)展中存在的問題及對策

1.用水戶協(xié)會的建立主要以政府推動為主導(dǎo)

四川是勞務(wù)輸出大省，具有一定管理才能、文化素質(zhì)較高的人員絕大部分外出務(wù)工，在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民綜合素質(zhì)普遍較低。目前在推動用水戶參與灌溉管理中，政府部門起了絕對的主導(dǎo)作用，有的行政機構(gòu)甚至越俎代庖，采取強迫命令，生搬硬套搞“一刀切”或“先成立、再規(guī)范”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了申報工程建設(shè)項目，在沒有任何群眾基礎(chǔ)的情況下一夜之間就能新成立數(shù)個協(xié)會。

目前用水戶參與灌溉管理的支持和推動力是自上而下的，政府主導(dǎo)雖然促使協(xié)會發(fā)展數(shù)量增加較快，但是沒有很好地與農(nóng)村基層干部和農(nóng)民形成互動，沒有把農(nóng)村水利工程設(shè)施管理的部分或全部權(quán)利與責(zé)任移交給用水戶。由于缺乏自下而上的動力，使本來應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主興辦的事業(yè)，在農(nóng)民意識中卻變成了“上面要我干”，滋長了農(nóng)民對政府的依賴心理，動輒向政府要協(xié)會的運行費、管理費，甚至在協(xié)會管理的范圍內(nèi)實施水利工程建設(shè)還要支付高額的占地補償、青苗賠償費。同時，由于農(nóng)民自身認(rèn)識原因，本應(yīng)是農(nóng)民自己選擇用水戶代表，然后產(chǎn)生用水戶協(xié)會執(zhí)行委員會，在全體會員或代表大會的監(jiān)督下執(zhí)行協(xié)會的規(guī)定，但在實際中主要是由行政部門來操作，運行的行政化趨向很明顯，增加了政府和水利部門的行政成本和工作量，不能完全實現(xiàn)協(xié)會民主管理和自主管理。

參與式的思想核心在于：強調(diào)發(fā)展過程的主體是積極、主動的人，只有主體在整個過程中得到強化，這種發(fā)展才是可持續(xù)的、有效益的發(fā)展。用水戶協(xié)會組織的發(fā)展、壯大、推廣是一個制度問題，它不是單靠政府部門的一廂情愿或灌區(qū)管理機構(gòu)的意愿而能實現(xiàn)的，它的發(fā)展需要用水戶全過程的積極參與，需要灌區(qū)管理機構(gòu)給予業(yè)務(wù)、技術(shù)上的指導(dǎo)，提供便捷的服務(wù)，這甚至要成為一種制度、體制。

2.用水戶協(xié)會規(guī)模小、運行不夠規(guī)范

四川省用水戶協(xié)會規(guī)模較小。經(jīng)過不斷的規(guī)范、合并，2009年四川全省平均每個用水戶協(xié)會管理的灌溉面積只有200多hm2，個別協(xié)會管理的灌溉面積不足66.67 hm2。雖然每個農(nóng)民用水戶協(xié)會均制定有協(xié)會章程和管理制度，但有的管理規(guī)章制度流于形式，協(xié)會管理人員總體素質(zhì)低，缺乏科學(xué)用水、節(jié)約用水的觀念，主要管理人員多屬兼職，精力分散。協(xié)會的許多工作沒有納入正規(guī)渠道，協(xié)會內(nèi)管理沒有形成分工,許多協(xié)會只有會長一人代理全部事務(wù),灌區(qū)的工程改造和歲修工作還不能由協(xié)會自主管理。

農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行目標(biāo)是：滿足用水戶用水要求，優(yōu)化水資源配置，降低灌溉成本，提高用水效率；增強用水戶自主、自立的觀念，提高參與灌溉管理與工程維護的積極性，提高水費收取率；建立穩(wěn)定和諧的用水秩序，保障弱勢群體平等的用水權(quán)利；使灌區(qū)資產(chǎn)保值增值，確保工程持續(xù)高效運行。因此，農(nóng)民用水戶協(xié)會的運行，必須堅持規(guī)范化、制度化和公開化。

推行用水戶參與灌溉管理，將灌溉管理權(quán)向地方轉(zhuǎn)移是一項復(fù)雜工作，涉及國家政策法規(guī)和政府機構(gòu)的調(diào)整，新的地方組織機構(gòu)的建立，工程設(shè)施、設(shè)備所有權(quán)的轉(zhuǎn)移以及工程管理人員的調(diào)整。只有在制度的規(guī)范與約束下，明確各方的權(quán)、責(zé)、利、義，才能建立起適應(yīng)協(xié)會發(fā)展的長效機制，才能保證協(xié)會成為良性運行的社會團體。協(xié)會的正常運行離不開灌區(qū)專管機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，用水者業(yè)務(wù)技能的提高離不開業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)。只有提供經(jīng)常性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與技術(shù)培訓(xùn)，才能確保協(xié)會的運行與管理逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，確保灌區(qū)管理機構(gòu)與協(xié)會間的業(yè)務(wù)合作實現(xiàn)制度化、規(guī)范化，最終實現(xiàn)互利共贏。

3.用水戶協(xié)會自身能力建設(shè)嚴(yán)重不足

四川省用水戶協(xié)會的自身能力建設(shè)十分落后。一是運行經(jīng)費匱乏，運行能力不足。四川省大多數(shù)用水戶協(xié)會建立和運行缺乏穩(wěn)定經(jīng)費來源，僅靠在農(nóng)業(yè)水費中提取5%左右作為管理費，由于灌溉水費遠低于供水成本，協(xié)會管理的灌溉面積又較小，致使協(xié)會日常經(jīng)費嚴(yán)重不足。工作人員報酬很低，要負責(zé)田間工程管理維護和用水管理、水費收繳等大量工作，影響工作積極性和主動性。二是用水戶協(xié)會硬件建設(shè)普遍較差，大部分協(xié)會無固定辦公場地，工作開展必須依托所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會才能進行。三是灌區(qū)工程完好率低，全省灌區(qū)斗農(nóng)渠老化、損壞超過50%，管理和計量設(shè)施配套率不足10%。據(jù)調(diào)查90%以上的用水戶把工程設(shè)施改造放在對用水戶協(xié)會能力建設(shè)建議的首位。工程配套改造與維修資金，僅靠協(xié)會自身力量很難籌集，還需要各級政府部門加大投入。

2010年四川省委、省政府出臺了《關(guān)于進一步推進農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的意見》，要求“各級政府要安排一定數(shù)額的專項資金扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展”，“省財政每年安排一定資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織開展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場營銷和技術(shù)推廣等服務(wù)”。但是，目前全省用于經(jīng)濟合作組織建設(shè)的資金十分有限，每年僅有10余個用水戶協(xié)會能夠申請到省級和中央的協(xié)會自身能力建設(shè)資金，市縣兩級沒有設(shè)立協(xié)會自身能力建設(shè)資金專項。

能力建設(shè)的目的不僅僅是為完成灌溉管理任務(wù)而進行的技能訓(xùn)練,更重要的是要使用水戶協(xié)會形成全面的能力體系,并得到全面而充分的發(fā)展。能力建設(shè)是一個系統(tǒng)工程,既包含硬件設(shè)施又包含軟件設(shè)施。因此在實施產(chǎn)權(quán)過戶中，將支斗渠以下水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給協(xié)會，由協(xié)會進行資產(chǎn)管理的同時，政府要加強引導(dǎo)，以獎代補，實施大規(guī)模的末級渠道改造和配套，從硬件上支持協(xié)會的發(fā)展?？筛鶕?jù)協(xié)會自身特點，將集體所有的部分堰塘、經(jīng)濟林、?。?）型水庫等承包給協(xié)會進行經(jīng)營，以彌補協(xié)會日常經(jīng)費不足。各級水行政主管部門要籌集資金，加大技術(shù)和資金支持力度，對協(xié)會提供經(jīng)常性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高其工程管理、灌溉管理、財務(wù)管理、民主管理等水平。要做到協(xié)會建設(shè)一處，成功一處，發(fā)揮效益一處，由點到面，逐步推廣。

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