王向工

（福建省水利管理中心，350001，福州）

一、水管體制改革前概況

1.水管單位基本情況

福建省水管體制改革的對(duì)象有287個(gè)，分布在全省74個(gè)縣（市、區(qū)）。這些單位管理的工程大部分為綜合利用的水利工程，既有公益性、又有經(jīng)營(yíng)性功能，承擔(dān)著所在地的防洪、擋潮、排澇、灌溉、生態(tài)等社會(huì)公益性任務(wù)，同時(shí)兼有供水、發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)任務(wù)，為福建省社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了重要的保障。

2.水管單位存在的主要問題

（1）體制不順，公益無償

由于管理體制不順，大部分純公益性、準(zhǔn)公益性水管單位被定為自收自支事業(yè)單位。75%的單位得不到財(cái)政補(bǔ)償，致使大部分水管單位財(cái)政困難，設(shè)施無法及時(shí)維修養(yǎng)護(hù)，職工工資、社保得不到保證。

（2）人員過剩，結(jié)構(gòu)失衡

屬于自收自支的水管單位因?qū)嵭衅髽I(yè)化管理，人員多少不受編制限制。收入好的單位，人員不斷膨脹，經(jīng)營(yíng)收入主要用在不斷增加的人數(shù)上，入不敷出，財(cái)政困難。因經(jīng)濟(jì)效益差，需要的專業(yè)人員不想來，一般人員又出不去。

（3）灌溉水費(fèi)收取難，水管單位難以為繼

福建省絕大多數(shù)水庫和灌區(qū)建設(shè)的初衷都是以農(nóng)業(yè)灌溉為目的，靠收取農(nóng)業(yè)水費(fèi)來維持水管單位的運(yùn)營(yíng)和工程維修。農(nóng)業(yè)稅取消后，水費(fèi)收取難度加大。以農(nóng)業(yè)灌溉為主，實(shí)行自收自支的水管單位成為最困難的單位，有的單位長(zhǎng)期發(fā)不出工資或發(fā)不全工資，導(dǎo)致人心渙散，工程管理粗放。

（4）資金缺乏，工程欠修

由于公益性部分的維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)未得到有效的補(bǔ)償，工程靠吃老本運(yùn)行，工程欠修防災(zāi)減災(zāi)能力降低。

二、水管體制改革取得的成效

1.改革完成基本情況

全省287個(gè)涉改的水管單位全部完成了定崗定編測(cè)算和分類定性工作。所有單位的改革方案全部通過地方政府或有關(guān)部門的批準(zhǔn)或認(rèn)可并得到實(shí)施。改革后，287個(gè)水管單位整合為255個(gè)，撤并、下放、轉(zhuǎn)讓了32個(gè)。重新批準(zhǔn)純公益、準(zhǔn)公益性人員編制5 952人。

通過改革，水管單位的性質(zhì)得到明確。全省255個(gè)水管單位中，純公益性財(cái)政撥款單位117個(gè)，準(zhǔn)公益性財(cái)政補(bǔ)助單位71個(gè)，自收自支型準(zhǔn)公益性單位59個(gè)，企業(yè)8個(gè)。

2.人員經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況

①人員經(jīng)費(fèi)：247個(gè)公益性、準(zhǔn)公益性單位中，人員基本支出應(yīng)落實(shí)18 192萬元，已落實(shí)16934萬元，占93%。其中財(cái)政撥款4621萬元，收入抵頂11 943萬元，其他來源370萬元。全省財(cái)政對(duì)公益性水管單位投入面達(dá)75.7%。其中省直、廈門、龍巖達(dá)100%，漳州94.4%，福州 88.3%，寧德74.2%，其他地區(qū)都在52%以上。

②維修經(jīng)費(fèi)：工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)落實(shí)8 759萬元，已落實(shí)6 512萬元，占74%。其中財(cái)政撥款3 795萬元，收入抵頂2 349萬元，其他來源368萬元。廈門、龍巖、福州市區(qū)對(duì)純公益性單位工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政全額支付。其他地區(qū)對(duì)公益性部分日常維修養(yǎng)護(hù)和歲修經(jīng)費(fèi)也明確了從地方財(cái)政、水利建設(shè)基金等方面籌集的渠道。

通過改革，明確了地方政府的財(cái)政投入和資金來源，普遍解決了困擾水管單位的經(jīng)費(fèi)問題。職工的工資有了基本保障，各項(xiàng)社會(huì)保障有了著落。

3.人員分流情況

①管養(yǎng)分離情況：全省完全實(shí)行管養(yǎng)分離的單位有23個(gè)，內(nèi)部實(shí)行管養(yǎng)分離的55個(gè)，未實(shí)行管養(yǎng)分離的169個(gè)。九龍江北溪管理局管養(yǎng)分離實(shí)行得較好，養(yǎng)護(hù)工作從原單位中剝離為其下屬公司，多數(shù)單位管養(yǎng)分離主要在內(nèi)部進(jìn)行。

②人員分流情況：各地根據(jù)實(shí)際，采取多種辦法分流人員，為改革的順利開展?fàn)I造了一個(gè)良好的環(huán)境。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省應(yīng)分流人數(shù)1 118人，已分流781人，占70%。已安置人員516人。

總體上看，改革后全省255個(gè)水管單位內(nèi)部初步構(gòu)建起崗位明確、責(zé)權(quán)相符、結(jié)構(gòu)合理的管理架構(gòu)，人員素質(zhì)得到提高，管理水平有了明顯提升。

4.水價(jià)改革情況

水價(jià)改革包括工業(yè)和生活用水、農(nóng)業(yè)用水兩部分。工業(yè)和生活用水價(jià)格改革正在推進(jìn)中，目前廈門市原水水價(jià)已從改革前的0.23元/m3調(diào)整到0.32元/m3，莆田市東圳水庫原水水價(jià)也提高了0.03元/m3。但農(nóng)業(yè)水價(jià)改革尚有一定的困難。

三、改革的具體實(shí)踐

1.結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)政策

福建省的水管體改工作得到各級(jí)政府的重視和支持，省政府專門成立了由分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)、省政府副秘書長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、省直有關(guān)廳局領(lǐng)導(dǎo)為成員的福建省水利工程管理體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并在省水利廳設(shè)體改辦，由分管廳長(zhǎng)任體改辦主任。

體改辦結(jié)合國(guó)務(wù)院辦公廳 《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》精神和福建省的具體情況，經(jīng)多次調(diào)研和部門溝通協(xié)調(diào)，于2004年4月制定出符合福建特點(diǎn)的《福建省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》和操作性較強(qiáng)的《水利工程管理單位改革方案編制提綱》。由于準(zhǔn)備充分，政策切實(shí)，避免了實(shí)際操作中的反復(fù)和曲折。

2.組織培訓(xùn)，明確做法

水管體制改革涉及面廣，政策性強(qiáng)。為做好這項(xiàng)工作，省體改辦舉辦了7期共計(jì)近400人的水管體制改革培訓(xùn)班，對(duì)設(shè)區(qū)（市、縣）級(jí)水利局體改經(jīng)辦人員，以及涉改的水管單位領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容包括水利工程公益性資產(chǎn)的界定劃分，水管單位財(cái)務(wù)制度，定崗定編、公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護(hù)測(cè)算，水管單位改革方案的編制，改革案例分析等。通過培訓(xùn)，使基層單位明確了改革的路徑和操作方式。

3.樹立典型，示范引路

改革之初，漳州薌城區(qū)由于基礎(chǔ)工作做得早，改革啟動(dòng)快，2004年上半年即完成了改革任務(wù)。體改辦積極推介薌城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，為全省樹立了榜樣，為改革全面展開提供了示范和推力。同時(shí)根據(jù)基層單位具體情況因地制宜，不斷推出多樣性改革成果。如廈門按照改革要求，兩費(fèi)全面落實(shí)到位；九龍江管理局不僅各項(xiàng)改革到位，管養(yǎng)分離成為亮點(diǎn)，而且職能還擴(kuò)大到綜合管理的層面；福清市東張水庫定性為公益性水管單位，成功實(shí)施了管理層與作業(yè)層分離；泉州市根據(jù)涉改單位基礎(chǔ)較好的實(shí)際，以保留原有管理模式為主，改革重點(diǎn)放在落實(shí)工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)上等。

4.交流經(jīng)驗(yàn)，相互促進(jìn)

改革過程中，體改辦將信息掌握和交流作為了解情況、指導(dǎo)工作的主要方法。一是建立設(shè)區(qū)（市）改革月報(bào)制度。通過月報(bào)了解各地改革進(jìn)展情況和出現(xiàn)的問題，經(jīng)過分析歸納后，以簡(jiǎn)報(bào)形式不定期地進(jìn)行通報(bào)。二是召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。對(duì)縣、區(qū)一攬子整體出臺(tái)“改革方案”的，及時(shí)組織其所在設(shè)區(qū)（市）局長(zhǎng)會(huì)議，介紹其做法，交流經(jīng)驗(yàn)，互相促進(jìn)。三是組織各市水利局、改革試點(diǎn)單位、列入中央國(guó)債項(xiàng)目單位的領(lǐng)導(dǎo)分批赴兄弟省份學(xué)習(xí)取經(jīng)。四是在各類水利工作會(huì)議上通報(bào)全省改革進(jìn)展情況，總結(jié)成績(jī)，指出問題，提出下階段工作具體要求，促進(jìn)進(jìn)度。五是利用水利廳網(wǎng)站刊載體改先進(jìn)地方或單位的經(jīng)驗(yàn)。

5.突破瓶頸，整體推進(jìn)

隨著改革在全省范圍全面展開，財(cái)政支付“兩費(fèi)”成為阻滯改革的主要瓶頸。一些地方總認(rèn)為財(cái)政困難，改革信心不足，產(chǎn)生畏難情緒，進(jìn)展一度緩慢。對(duì)此，一方面根據(jù)基層改革已涌現(xiàn)出的典型個(gè)案，通過把握改革精神實(shí)質(zhì)，以落實(shí)“兩費(fèi)”作為水管體制改革的指導(dǎo)方針。將改革對(duì)象劃分為不同類型，分類實(shí)施。對(duì)純公益性單位，著重落實(shí)財(cái)政投入；將準(zhǔn)公益性單位作為改革重點(diǎn)，財(cái)務(wù)狀況較好的可維持原體制；收不抵支的，著力落實(shí)財(cái)政補(bǔ)助。另一方面，采取“先易后難、逐個(gè)突破，以縣為單位整體推進(jìn)”的做法，以縣為單元將所轄水管單位的改革方案一攬子提交報(bào)批，以求整體完成改革任務(wù)。

6.加強(qiáng)督導(dǎo)，及時(shí)驗(yàn)收

全省體改工作由點(diǎn)到面、由淺到深展開后，在取得進(jìn)展的同時(shí)也遇到不少困難。針對(duì)改革中出現(xiàn)的難點(diǎn)，由分管副廳長(zhǎng)帶隊(duì)，多次實(shí)地調(diào)研，督導(dǎo)工作，在工作方法上采取“捆綁、掛鉤、督導(dǎo)”的措施，即以設(shè)區(qū)（市）為單元，捆綁所轄縣（市）一并進(jìn)行省級(jí)驗(yàn)收——不留尾巴；改革進(jìn)度與除險(xiǎn)加固項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)或安排掛鉤——利益引導(dǎo)；用會(huì)議、簡(jiǎn)報(bào)、調(diào)研等方式對(duì)后進(jìn)地方加強(qiáng)督導(dǎo)——鞭策慢牛，這些舉措有效地加快了改革進(jìn)程。

7.多措并舉，安置人員

妥善安置富余人員成為營(yíng)造有利于穩(wěn)定的改革環(huán)境和推進(jìn)改革的前提。各地從實(shí)際出發(fā)，采取各種有效辦法，立足于水利系統(tǒng)內(nèi)安置分流人員，基本上沒有出現(xiàn)職工上訪的情況，主要包括：對(duì)長(zhǎng)期臨時(shí)工和亦工亦農(nóng)人員，按工齡給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對(duì)年齡偏大的在職職工實(shí)行內(nèi)退；對(duì)有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的水管單位，采取事企剝離的方式，將經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)為下屬的企業(yè)，整體轉(zhuǎn)移公益性編制外的人員。

四、有待加強(qiáng)的工作

1.繼續(xù)落實(shí)“兩費(fèi)”到位

改革中，人員經(jīng)費(fèi)落實(shí)較好，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)雖然明確了資金渠道，但具體落實(shí)數(shù)字偏低，各地應(yīng)繼續(xù)落實(shí)“兩費(fèi)”到位，以鞏固改革成果。個(gè)別地方財(cái)政一時(shí)有困難的，要有分年度施行的承諾，使財(cái)政的投入得以落實(shí)。

2.完善水管單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革措施

水管單位體制改革，基本完成了內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革工作，為科學(xué)規(guī)范的管理建立起基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，要通過切實(shí)工作，落實(shí)和完善勞動(dòng)、人事改革措施，全面提高水利工程管理水平。

3.探討水價(jià)改革的路徑

水價(jià)改革涉及面廣，難度較大，在水管體制改革中沒有較大進(jìn)展。鑒于農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的特性，農(nóng)業(yè)水價(jià)的提高無疑會(huì)提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，一定程度上會(huì)抵消取消農(nóng)業(yè)稅收益的效應(yīng)。省內(nèi)個(gè)別地方水價(jià)改革的成功，也為全省開展水價(jià)改革提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。要繼續(xù)在有條件的地方或領(lǐng)域進(jìn)行水價(jià)改革的實(shí)踐。

[1]國(guó)務(wù)院體改辦，水利部，發(fā)改委，財(cái)政部，等.水利工程管理體制改革實(shí)施意見[S].2002.

[2]福建省水利廳，省發(fā)改委，省財(cái)政廳，等.福建省水利工程管理體制改革實(shí)施方案[S].2004.

[3]福建省水利廳體改辦.福建省水利工程管理單位體制改革文件匯編[G].2009.

[4]福建省水利廳體改辦.福建省水利工程管理單位體制改革總結(jié)報(bào)告匯編[G].2009.

[5][美]曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店、北京大學(xué)出版社，1998.