楊建國，康喜梅

（1．甘肅省水利廳，730000，蘭州；2.甘肅省水利水電學(xué)校,730000,蘭州）

一、甘肅省農(nóng)村水電建設(shè)資源條件

甘肅省水能資源豐富，據(jù)2007年水能資源調(diào)查評價(jià)，全省水能理論蘊(yùn)藏量1 813萬kW，可開發(fā)量1 205萬kW，其中，中型水電可開發(fā)量399.4萬kW，小型水電可開發(fā)量396.04萬kW。省境內(nèi)黃河流域水能資源理論蘊(yùn)藏量982萬kW，可開發(fā)量742萬kW；長江流域水能資源理論蘊(yùn)藏量498萬kW，可開發(fā)量258萬kW；內(nèi)陸河流域水能資源理論蘊(yùn)藏量333萬kW，可開發(fā)量205萬kW。尤其是黃河一級支流洮河和內(nèi)陸河流域的黑河、疏勒河干流是甘肅農(nóng)村水能資源最為豐富、開發(fā)條件較優(yōu)的3條河流。洮河干流三甲水電站以上河段規(guī)劃水電站39座，總裝機(jī)容量100.3萬kW。黑河干流規(guī)劃水電站14座，總裝機(jī)容量52萬kW。疏勒河干流昌馬水庫以上河段規(guī)劃水電站7座，總裝機(jī)容量17.6萬kW，渠道電站15座，總裝機(jī)容量8.42萬kW。此外，大夏河、黨河、白龍江、白水江、大通河等河流也有十分豐富的水能資源。

二、制定農(nóng)村水電建設(shè)與管理辦法的緊迫性和必要性

水能資源是甘肅省最具比較優(yōu)勢的資源，特別是“十五”以來，全省中小水電建設(shè)迅猛發(fā)展，水電已成為有水能資源地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，市（州）、縣（市、區(qū)）財(cái)源建設(shè)的新來源和農(nóng)牧民增收的新途徑。同時(shí)，水電在保障能源供給，保障供電安全，提高供電質(zhì)量，減少污染物排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，以及防洪、供水、灌溉等方面具有不可替代的、顯著的綜合效益。

甘肅省水能資源開發(fā)及農(nóng)村水電建設(shè)在快速發(fā)展的同時(shí)，仍存在諸多問題：一是與水電建設(shè)相關(guān)的水問題依然嚴(yán)重，如防洪標(biāo)準(zhǔn)不高、河道斷流、地下水水位下降、土地鹽堿化等。二是流域綜合開發(fā)規(guī)劃滯后或水能開發(fā)規(guī)劃深度不夠，導(dǎo)致部分地區(qū)和河流只重視水力發(fā)電工程建設(shè)，而忽視工程實(shí)施后運(yùn)行期內(nèi)河流生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的變化、退化及相應(yīng)的恢復(fù)措施等，造成河流其他功能減弱或喪失。三是水能資源未能實(shí)現(xiàn)合理流動和有效配置。水能資源的投資者和開發(fā)商，通過無償占用公共資源并轉(zhuǎn)嫁社會成本于社會公眾，獲取了很大一部分不該由他們占有的經(jīng)濟(jì)收益。四是水電建設(shè)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了一定影響，威脅河流原生態(tài)系統(tǒng)的安全及河勢改變、泥沙淤積、壩下脫水、河段減水、河槽裸露、河床干涸、水體水質(zhì)變化、次生地質(zhì)災(zāi)害等問題都有不同程度的體現(xiàn)。五是水能資源破壞、浪費(fèi)嚴(yán)重，綜合利用效率不高。不按規(guī)劃進(jìn)行防洪、灌溉、供水、生態(tài)等綜合開發(fā)，不遵循梯級規(guī)劃，任意選點(diǎn)建設(shè)，依據(jù)財(cái)力擴(kuò)大或縮小裝機(jī)規(guī)模等問題都有不同程度的存在。六是水能資源開發(fā)利用管理體制不順，項(xiàng)目審批管理不嚴(yán)，出現(xiàn)了無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無驗(yàn)收、無管理的“四無”水電站。

為從根本上解決這些問題，根據(jù)貫徹實(shí)施《中華人民共和國水法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國可再生能源法》和《甘肅省實(shí)施<水法>辦法》的要求，結(jié)合甘肅省實(shí)際，制定和頒布 《甘肅省農(nóng)村水電建設(shè)與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）是十分必要和非常緊迫的。

三、制定《辦法》的作用及目的

發(fā)展農(nóng)村水電是甘肅省“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需要。實(shí)現(xiàn)水能資源統(tǒng)一管理，科學(xué)合理開發(fā)利用水能資源，建立規(guī)范有序的農(nóng)村水電建設(shè)環(huán)境，維護(hù)國家、集體、個人的合法權(quán)益，必須有權(quán)威、完整的單行法規(guī)來支撐。其主要作用體現(xiàn)在：一是通過地方性法規(guī)的制定，直接授權(quán)職能部門各項(xiàng)職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮職能部門的作用，消除人為因素的干擾和政出多門的弊端；二是明確行政主管部門的職權(quán)劃分，建立統(tǒng)一高效的水能資源管理機(jī)制；三是強(qiáng)化行政主管部門的責(zé)任，最終建立以地方性法規(guī)為根、政策性文件為干的水能資源及農(nóng)村水電建設(shè)與管理體制；四是規(guī)范水能資源開發(fā)利用行為，遏制濫占、浪費(fèi)水能資源和破壞生態(tài)環(huán)境的行徑；五是嚴(yán)格基本建設(shè)程序，杜絕“四無”水電站；六是確保農(nóng)村水電站運(yùn)行安全，提高開發(fā)效益；七是加強(qiáng)農(nóng)村水電國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；八是把水電開發(fā)與水資源綜合利用、生態(tài)工程建設(shè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)流域水資源的綜合開發(fā)；九是加大環(huán)境保護(hù)力度，完善環(huán)境保護(hù)措施，最大限度地減輕水力發(fā)電工程在建設(shè)和運(yùn)行期間對環(huán)境的不利影響。

四、《辦法》的框架和內(nèi)容

按照水利部治水新思路，結(jié)合甘肅省農(nóng)村水電建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)，《辦法》重點(diǎn)是對水能資源規(guī)劃、水能資源管理、項(xiàng)目建設(shè)與管理、農(nóng)村水電安全監(jiān)管等方面進(jìn)行了規(guī)定。

1.《辦法》的適用范圍

按照國家發(fā)展和改革委員會、水利部對農(nóng)村水電的定義，農(nóng)村水電是指單位、企業(yè)和個人新建、改建、擴(kuò)建的裝機(jī)容量5萬kW以下（含5萬kW）小型水電站及其電網(wǎng)。水行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村水電建設(shè)項(xiàng)目的審核和運(yùn)行監(jiān)管工作。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水電建設(shè)面臨新的形勢和任務(wù)，水電建設(shè)市場亟待規(guī)范。為了強(qiáng)化對水力發(fā)電工程建設(shè)和運(yùn)行期間的監(jiān)管，《辦法》將中型水電站納入適用范圍，并規(guī)定了靈活的適用方式。

2.水能資源規(guī)劃

《中華人民共和國水法》規(guī)定，“專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃”，水能資源規(guī)劃屬專業(yè)規(guī)劃，因此必須符合區(qū)域和流域綜合規(guī)劃，《辦法》首先對這一原則進(jìn)行了規(guī)定。近年，農(nóng)村水電建設(shè)蓬勃發(fā)展，但是無序開發(fā)和監(jiān)管不力問題也十分突出，究其原因，水能資源開發(fā)利用規(guī)劃滯后是一個重要因素，《辦法》根據(jù)《甘肅省實(shí)施〈水法〉辦法》關(guān)于水資源規(guī)劃的規(guī)定，將水能資源規(guī)劃單設(shè)一章，對水能資源開發(fā)利用規(guī)劃的編制主體、報(bào)批程序、實(shí)施監(jiān)督、修改原則等方面進(jìn)行了規(guī)定，保證經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)布的水能資源規(guī)劃能夠成為審批水力發(fā)電工程建設(shè)項(xiàng)目的主要依據(jù)。

3.水能資源開發(fā)利用權(quán)

水能資源開發(fā)利用權(quán)是 《辦法》規(guī)范的一個重點(diǎn)?！掇k法》借鑒了土地、礦產(chǎn)等自然資源開發(fā)利用的現(xiàn)有成熟經(jīng)驗(yàn)，依照自然資源所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，設(shè)定了水能資源的開發(fā)利用權(quán)實(shí)行有償出讓的基本制度，并規(guī)定了水能資源開發(fā)利用權(quán)有償出讓的兩種方式：招標(biāo)和拍賣。水能資源開發(fā)利用權(quán)的有償出讓，對于農(nóng)村水電建設(shè)和運(yùn)行必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響：一是通過水能資源開發(fā)利用權(quán)的有償出讓，強(qiáng)化了農(nóng)村水電建設(shè)項(xiàng)目的前期監(jiān)管；二是探索水能資源的市場化配置方式，促進(jìn)水能資源的優(yōu)化利用；三是通過收取水能資源有償出讓費(fèi)，更好地開發(fā)、保護(hù)、管理水能資源及修復(fù)和改善水電站影響區(qū)的生態(tài)；四是將水能資源有償出讓費(fèi)按一定比例補(bǔ)助給影響區(qū)群眾，并允許受影響的群眾以補(bǔ)助的水能資源有償出讓費(fèi)入股投資農(nóng)村水電站，最大限度地保護(hù)群眾利益。

4.農(nóng)村水電國有資產(chǎn)監(jiān)管

國有資產(chǎn)管理部門是法定的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國家履行國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)。因此，投資于農(nóng)村水電的國有資產(chǎn)也應(yīng)由國有資產(chǎn)管理部門管理，但由于農(nóng)村水電具有扶貧性、生態(tài)性、基礎(chǔ)性和公益性的性質(zhì)以及行業(yè)屬性較為明顯的特征，由水行政主管部門管理，結(jié)合農(nóng)村電氣化和小水電代燃料生態(tài)工程的建設(shè)，能夠更好地發(fā)揮農(nóng)村水電在新農(nóng)村建設(shè)中的作用，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。因此，《辦法》規(guī)定了經(jīng)政府依法授權(quán)，水行政主管部門代表國家履行國有農(nóng)村水電資產(chǎn)出資人職責(zé)的內(nèi)容。

5.農(nóng)村水電建設(shè)與管理

水能資源使用權(quán)的取得是進(jìn)行農(nóng)村水電建設(shè)的先決條件，一旦取得水能資源使用權(quán)，就必須在規(guī)定的期限內(nèi)開工建設(shè)?！掇k法》對農(nóng)村水電工程從建設(shè)項(xiàng)目前期的審核主體、方式、內(nèi)容到建設(shè)過程中的質(zhì)量監(jiān)管，直到最后項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收，都作了詳細(xì)規(guī)定。尤其是在質(zhì)量管理方面，確立了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量管理體制，對于強(qiáng)化農(nóng)村水電建設(shè)和管理將起到重要作用。

6.農(nóng)村水電生產(chǎn)與運(yùn)行

針對水力發(fā)電工程的特殊性，《辦法》首先對農(nóng)村水電在防汛和水量統(tǒng)一調(diào)度方面作了特別規(guī)定，要求農(nóng)村水電經(jīng)營者要建立防汛安全責(zé)任制和水電站調(diào)度運(yùn)行制度。隨著農(nóng)村水電建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和市場化程度的提高以及農(nóng)村水電運(yùn)營體制的完善，在有條件地區(qū)，農(nóng)村水電并網(wǎng)運(yùn)行已是大勢所趨。因此，《辦法》規(guī)定凡符合國家要求并網(wǎng)條件的水電站都可以并網(wǎng)運(yùn)行，而且不同產(chǎn)權(quán)的水電站（廠）并網(wǎng)運(yùn)行時(shí)其各自的產(chǎn)權(quán)不變，并按并網(wǎng)協(xié)議進(jìn)行經(jīng)營管理，實(shí)行全額上網(wǎng)，同網(wǎng)同價(jià)。農(nóng)村水電的發(fā)供一體企業(yè)、供電企業(yè)有權(quán)取得供電營業(yè)許可證。

7.農(nóng)村水電安全監(jiān)管

農(nóng)村水電建設(shè)的迅猛發(fā)展對安全生產(chǎn)提出了更高要求?！掇k法》根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《甘肅省安全生產(chǎn)條例》規(guī)定，對農(nóng)村水電安全監(jiān)管制定了實(shí)施規(guī)范：一是明確了農(nóng)村水電建設(shè)經(jīng)營單位為安全生產(chǎn)責(zé)任制的主體，避免水力發(fā)電工程建設(shè)過程中不同主體敷衍塞責(zé)；二是對農(nóng)村水電建設(shè)經(jīng)營單位關(guān)于安全生產(chǎn)的內(nèi)部管理和運(yùn)行制度等方面作了詳細(xì)規(guī)定，尤其是對于安全生產(chǎn)資金投入保證制度的規(guī)定，使安全生產(chǎn)的各項(xiàng)措施能夠真正落到實(shí)處；三是規(guī)定了安全生產(chǎn)的“三同時(shí)”制度；四是確立了水行政主管部門和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的聯(lián)合監(jiān)督檢查制度。

[1]姜仁，楊建國.甘肅省水能資源及農(nóng)村水電管理改革與實(shí)踐[J].中國農(nóng)村水電及電氣化，2005(9).