張加雪，劉洪林，朱建偉

（江蘇省洪澤湖水利工程管理處，223100，洪澤）

一、洪澤湖管理體制沿革及管理現(xiàn)狀

1.歷史沿革

1956年以前，洪澤湖由安徽、江蘇兩省管理。1953年三河閘工程建成后，為了加強(qiáng)洪澤湖水庫(kù)管理，于1956年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將安徽省的泗洪、盱眙兩縣劃歸江蘇省的淮陰行署，同時(shí)設(shè)立洪澤縣統(tǒng)一管理洪澤湖。1986年江蘇省人民政府決定將洪澤湖分別劃歸淮陰市的洪澤、盱眙、泗洪、泗陽(yáng)、淮陰五縣。1996年，由于成立地級(jí)宿遷市，沿湖五縣又分屬淮陰（現(xiàn)更名為淮安）、宿遷兩市。2004年起，洪澤湖沿湖周邊分別有淮安市及所屬的淮陰區(qū)、洪澤縣、盱眙縣和宿遷市及所屬的宿城區(qū)、泗洪縣、泗陽(yáng)縣。

2.其他涉湖行業(yè)管理單位

洪澤湖其他涉湖行業(yè)管理的單位有：江蘇省洪澤湖漁業(yè)管理委員會(huì)辦公室、省洪澤湖漁政監(jiān)督支隊(duì)（隸屬省海洋漁業(yè)局），省三河農(nóng)場(chǎng)（隸屬省農(nóng)墾局），省洪澤農(nóng)場(chǎng)（隸屬省監(jiān)獄管理局），江蘇泗洪洪澤湖濕地自然保護(hù)區(qū)（隸屬泗洪縣）。

3.涉湖管理的政府部門(mén)

涉湖管理的部門(mén)有水利、交通、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、林業(yè)、環(huán)保等。由于無(wú)專(zhuān)門(mén)管理洪澤湖的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，又無(wú)總體規(guī)劃的指導(dǎo)，各部門(mén)在開(kāi)發(fā)利用和治理保護(hù)洪澤湖上各自為政，各行其是。水利部門(mén)管理洪澤湖的水量和相應(yīng)的水工程，主要負(fù)責(zé)防洪、蓄水、灌溉、排澇、供水、發(fā)電以及建設(shè)維修水工程；交通部門(mén)管理水運(yùn)和航道，負(fù)責(zé)航道的治理和監(jiān)督；漁業(yè)部門(mén)管理漁業(yè)捕撈、漁業(yè)開(kāi)發(fā)和水產(chǎn)養(yǎng)殖；農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)部門(mén)負(fù)責(zé)新技術(shù)、新項(xiàng)目在水面上的推廣應(yīng)用；林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理濕地資源和野生鳥(niǎo)類(lèi)、禽類(lèi)；環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)湖區(qū)水質(zhì)污染情況。沿湖周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和養(yǎng)殖戶(hù)，各自在本行政區(qū)劃范圍內(nèi)盲目圈圍、圍網(wǎng)大搞水產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

4.江蘇省湖泊管理的組織機(jī)構(gòu)

根據(jù) 《江蘇省湖泊保護(hù)條例》第五條規(guī)定，江蘇省水利廳是洪澤湖的主管機(jī)關(guān)。目前參與洪澤湖管理的省管機(jī)構(gòu)為省洪澤湖水利工程管理處，按照省水利廳有關(guān)文件要求，在處機(jī)關(guān)增設(shè)湖泊管理科，為科級(jí)建制，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)洪澤湖的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和管理工作。

淮安市根據(jù)市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于市入江水道管理處增掛市洪澤湖高郵湖管理處牌子的批復(fù)》和省政府及水利廳相關(guān)文件要求，市洪澤湖高郵湖管理處和市入江水道管理處實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，協(xié)助做好淮安市境內(nèi)洪澤湖、高郵湖的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和管理工作。該市涉及洪澤湖管理的洪澤、盱眙、淮陰三個(gè)縣（區(qū)）明確的湖泊管理職責(zé)分別由洪澤縣河湖管理處、盱眙縣河湖堤防管理處和淮安市淮陰區(qū)河湖管理處承擔(dān)。

宿遷市明確由市水務(wù)局工管處具體負(fù)責(zé)湖泊管理工作，并成立了湖泊管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。沿湖各縣（區(qū)）明確的湖泊管理工作分別由宿城區(qū)運(yùn)南灌區(qū)管理所、泗洪縣濉汴河管理所和泗陽(yáng)縣運(yùn)南灌區(qū)管理所代管。

二、洪澤湖管理中存在的問(wèn)題

1.湖泊管理范圍不清晰，職責(zé)不明

根據(jù) 《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定，水利工程管理單位是主管部門(mén)根據(jù)工程管理需要設(shè)置的水利工程管理機(jī)構(gòu)。湖泊條例第八條規(guī)定“湖泊保護(hù)范圍為湖泊設(shè)計(jì)洪水位以下的區(qū)域，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護(hù)堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設(shè)施?？h級(jí)以上水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照湖泊保護(hù)規(guī)劃劃定湖泊的具體保護(hù)范圍，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志?！边@就產(chǎn)生了水利工程管理單位越界管理，水利工程管理單位在管理?xiàng)l例規(guī)定的范圍以外從事水利工程管理活動(dòng)，沒(méi)有法律依據(jù)。因?yàn)楹幢Ｗo(hù)范圍大大超出了已經(jīng)確權(quán)劃界的水利工程管理范圍，這些范圍內(nèi)的湖泊，水利工程管理單位并沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)劃界。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第三款規(guī)定“單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)使用權(quán)……”，而省屬湖泊管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有取得應(yīng)有的行使管理權(quán)的權(quán)屬證明。

2.機(jī)構(gòu)尚不健全，職能落實(shí)還不到位

根據(jù) 《江蘇省洪澤湖保護(hù)規(guī)劃》第三十八條“洪澤湖實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制?！被窗彩胁扇≡谠撌腥虢拦芾硖幵鰭旌闈珊⒏哙]湖湖泊管理處牌子，人員編制、經(jīng)費(fèi)渠道等保持不變。涉湖縣（區(qū)）將河道管理所更名為河湖管理處，增加湖泊管理職能。宿遷市采取將湖泊管理職能交由縣（區(qū)）管理所代管的形式。兩市的湖泊管理機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上均為兼職機(jī)構(gòu)，人員編制、經(jīng)費(fèi)都沒(méi)有增加，人員也未真正落實(shí)到位。

3.經(jīng)費(fèi)不足，裝備缺乏，巡查工作不到位

根據(jù)省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于江蘇省三河閘管理處更名等問(wèn)題的批復(fù)》文件精神，更名后該單位的人員編制、經(jīng)費(fèi)渠道等保持不變。作為一項(xiàng)涉及多領(lǐng)域多學(xué)科的重要的湖泊管理工作，湖泊管理單位明顯力不從心。洪澤湖面積大、范圍廣、交通不便，巡查費(fèi)用高，管理人員少。縣（區(qū)）湖泊管理機(jī)構(gòu)辦公條件差，缺乏必要的管理設(shè)施和管理經(jīng)費(fèi)，無(wú)巡查車(chē)輛和必要的技術(shù)裝備，致使目前的湖泊巡查工作在時(shí)間、空間上的密度不夠，湖泊巡查浮于形式，沒(méi)有真正落到實(shí)處，對(duì)毀壞水利工程的行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止。

4.水事違法案件查處不力

目前，涉湖水事違法案件均以市、縣級(jí)水行政主管部門(mén)管轄，省管湖泊管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行湖泊巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題向省廳匯報(bào)或者經(jīng)群眾舉報(bào)省廳后，由省管湖泊管理機(jī)構(gòu)復(fù)查，縣級(jí)水行政執(zhí)法機(jī)關(guān)立案查處。舍棄了根據(jù)案情需要和符合法律規(guī)定應(yīng)有的級(jí)別管轄等規(guī)定，不僅不符合湖泊管理工作實(shí)際，也不符合有關(guān)行政執(zhí)法管轄的法律規(guī)定。

洪澤湖沉積了為數(shù)可觀的可用于建筑的黃砂。近年，沿湖地區(qū)社會(huì)發(fā)展迅速，建筑業(yè)市場(chǎng)火暴，砂石需求劇增。隨著洪澤湖黃砂的發(fā)現(xiàn)，采砂船不斷涌入洪澤湖，洪澤湖面臨黃砂的開(kāi)采與禁采、限采的矛盾。禁采既缺乏執(zhí)法裝備，也缺乏法律支撐，沒(méi)有形成水政、公安、海事等執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合力量，非法采砂活動(dòng)制止力度不夠。

5.涉湖其他行業(yè)無(wú)視水法規(guī)

由于無(wú)專(zhuān)門(mén)管理洪澤湖的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，又無(wú)總體規(guī)劃的指導(dǎo)，各部門(mén)在開(kāi)發(fā)利用和治理保護(hù)洪澤湖上各自為政各行其是，各行業(yè)之間、各地區(qū)之間都缺乏協(xié)商溝通的渠道。

三、洪澤湖管理工作的對(duì)策研究

1.完善湖泊管理組織

（1）成立洪澤湖管理委員會(huì)

洪澤湖雖為省管湖泊，但是按照統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的原則，不僅涉及周邊淮安、宿遷兩個(gè)市的六個(gè)縣（區(qū)），而且涉及建設(shè)、環(huán)保、交通、規(guī)劃、國(guó)土資源、漁業(yè)等多個(gè)行業(yè)部門(mén)，管理職能上既有分工又有交叉，迫切需要一個(gè)多方合作協(xié)調(diào)機(jī)制，在管理、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、科研、執(zhí)法等方面加強(qiáng)交流、相互協(xié)作、形成合力。

（2）完善湖泊管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的考核機(jī)制

建立健全各級(jí)專(zhuān)業(yè)湖泊管理機(jī)構(gòu)組織，落實(shí)人員編制，建立符合湖泊管理實(shí)際的經(jīng)費(fèi)保證渠道，完善必須的辦公設(shè)施。明確省、市、縣各層次湖泊管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)和目標(biāo)要求，制定相應(yīng)的湖泊管理工作考核辦法，建立湖泊管理目標(biāo)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，定期對(duì)各級(jí)湖泊管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行目標(biāo)考核。

2.開(kāi)展湖泊管理科學(xué)研究

按照湖泊管理規(guī)范化的要求，組織人力對(duì)洪澤湖開(kāi)展全面調(diào)查研究，摸清家底。在湖泊勘界設(shè)樁，劃定湖泊管理范圍和水域確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，編制洪澤湖歷史圖集，繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，建立洪澤湖地理信息系統(tǒng)。根據(jù)湖泊現(xiàn)狀，修正庫(kù)容曲線和防洪預(yù)案。規(guī)范洪澤湖周邊圩區(qū)、蓄滯洪區(qū)建設(shè)，制定擋浪堤與設(shè)計(jì)洪水位之間湖泊管理政策。密切與水利、環(huán)保、漁業(yè)管理等科研部門(mén)的聯(lián)系與協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)湖泊水環(huán)境容量、藍(lán)藻監(jiān)測(cè)等湖泊管理要素的科學(xué)研究；做好對(duì)洪澤湖礦藏儲(chǔ)量分布的勘探、可行性研究和開(kāi)采規(guī)劃工作，積極應(yīng)用遙感技術(shù)（RS）、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)等先進(jìn)的技術(shù)手段，努力實(shí)現(xiàn)洪澤湖管理技術(shù)的現(xiàn)代化。

3.加大湖泊管理經(jīng)費(fèi)的投入

一是在湖泊的機(jī)構(gòu)上要增加專(zhuān)門(mén)編制，增添專(zhuān)業(yè)人員。二是在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)上針對(duì)洪澤湖管理的工作內(nèi)容，科學(xué)編制預(yù)算，并保證足額到位。三是在管理設(shè)施上，在沿湖縣（區(qū)）建立洪澤湖管理工作基地。四是在管理裝備上，有計(jì)劃地逐步配齊巡查車(chē)船以及湖泊管理的各項(xiàng)技術(shù)設(shè)備。

4.加強(qiáng)政策法規(guī)研究

在做好當(dāng)前湖泊管理基礎(chǔ)工作的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政策法規(guī)研究，探索湖泊管理新機(jī)制、新模式，適時(shí)修改湖泊條例。理順省、市、縣湖泊管理機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，借鑒其他地區(qū)、其他行業(yè)湖泊管理工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，制定符合洪澤湖管理實(shí)際的湖泊管理辦法和可操作舉措，使洪澤湖管理逐步走向規(guī)范化。

5.加大涉湖違法行為的打擊力度

對(duì)湖泊采砂問(wèn)題，應(yīng)盡早制訂采砂規(guī)劃，并研究對(duì)策。對(duì)違法采砂行為，必要時(shí)借助水上公安、海事等執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，堅(jiān)決給予打擊。對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目、圈圩等違法行為，加大巡查力度，努力做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起。通過(guò)執(zhí)法，維護(hù)水行政執(zhí)法的權(quán)威，樹(shù)立湖泊管理的形象，增強(qiáng)人們的湖泊保護(hù)意識(shí)。