張 燕

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系,北京 100048)

地方政府債務(wù)隱憂*

張 燕

(中國勞動關(guān)系學(xué)院 公共管理系,北京 100048)

2009年國家審計報告再一次正式提到了地方政府債務(wù)問題,需要對我國地方政府債務(wù)總體規(guī)模的合理性、使用用途的科學(xué)性及其所帶來的風(fēng)險問題進(jìn)行深思。

地方政府債務(wù);規(guī)模;風(fēng)險

2010年 6月 23日,國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會作了 2009年國家審計報告。在這次審計報告中再一次提到“地方政府債務(wù)”問題,并且其中多項數(shù)據(jù)讓人觸目驚心。

劉家義審計長在審計報告中指出,審計調(diào)查的 18個省、16個市和 36個縣本級截至 2009年底,政府性債務(wù)余額合計 2.79萬億元,其中,部分地方政府償債壓力較大,存在一定的債務(wù)風(fēng)險。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看,省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中,有 7個省、10個市和 14個縣本級超過 100%,最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看,2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息 2745.46億元,占其全部還本付息額的 47.97%,財政資金償債能力不足。

其實,從上世紀(jì) 90年代中國開始實行分稅制以來,地方政府債務(wù)一直是為相關(guān)學(xué)者所熱衷的研究課題,它經(jīng)常是在各種層次的研討會的熱點話題中,也多次出現(xiàn)在國家審計報告之中。但是唯有這次引起了社會各界的高度關(guān)注,其中部分原因是由于希臘等歐洲國家所爆發(fā)的債務(wù)危機(jī)使得政府債務(wù)問題變得極為敏感,從另一個側(cè)面也反映出我國地方債務(wù)問題的嚴(yán)重性。不過,審計報告雖然直指地方政府債務(wù)的不堪,但是這次披露并沒有反映出地方政府債務(wù)的全貌,相關(guān)狀況仍然疑團(tuán)重重。

一、全國地方政府債務(wù)規(guī)模估算

我國實行五級政權(quán)管理體制,即中央、省、市、縣、鄉(xiāng),一級政權(quán)一級財權(quán)。因此地方政府債務(wù)指的是包括省、市、縣、鄉(xiāng)在內(nèi)的四級地方政府債務(wù)總額。

根據(jù)《2008年統(tǒng)計年鑒》中所公布的行政區(qū)域,如果不包括香港、澳門、臺灣,我國共有 31個省、自治區(qū)、直轄市,有 333個地級區(qū)、市,2859個縣,40813個鄉(xiāng)。也就是說,我國不同等級的地方政府總共有 44036個。這些省、市、縣、鄉(xiāng)都有獨(dú)立的財權(quán) (注:由于很多區(qū)域在試點“鄉(xiāng)財縣管”,即鄉(xiāng)政府的財政由縣一級代為管理,鄉(xiāng)只是縣的派出機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)一級的財權(quán)大大削減),都存在舉債的可能。審計報告所提到的 2.79萬億債務(wù)只涉及到所審計的 18個省、16個市和 36個縣,而它們只是所有地方政府中很小的一部分。

國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)組在 2004年進(jìn)行過粗略估計,認(rèn)為全國地方政府債務(wù)在當(dāng)時為 1萬億元左右,很顯然該數(shù)據(jù)對于當(dāng)下而言沒有了任何意義。以財政部財政科學(xué)研究所所長賈康為第一執(zhí)筆人的一份研究報告中指出,2007年全國性地方政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)該在 4萬億元左右,約占當(dāng)時 GDP的 16.5%。如果以 4萬億元為基數(shù),從 2007年至今,地方政府債務(wù)又會擴(kuò)大到多大的規(guī)模?

劉家義審計長的審計報告中為我們提供了一些數(shù)據(jù)支持。審計報告中指出,所審計調(diào)查的 18個省、16個市和 36個縣 2.79萬億元政府性債務(wù)余額中,2009年以前形成的債務(wù)余額為 1.75萬億元,占 62.72%;2009年新增 1.04萬億元,占 37.28%。即 2009年前的地方政府債務(wù)只占總額的 6成。如果按照該比例進(jìn)行估算,其規(guī)模在6萬億元之上。

但有些媒體所引用的一份來自銀監(jiān)會的資料顯示,到 2009年 6月末,全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設(shè)立的平臺公司合計達(dá) 8221家,銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達(dá) 8.8萬億元,貸款余額由2008年年初的 1.7萬億元驟增為 5.56萬億元,寬松的銀行信貸等經(jīng)濟(jì)刺激政策一定程度上助長了 2009年地方政府債務(wù)的井噴。依此數(shù)據(jù)來計算,地方政府債務(wù)的總體規(guī)模遠(yuǎn)超過 7萬億元,有接近 10萬億元的可能。

如果是 6萬億,那么剛好與中央政府截至到 2009年底內(nèi)外債總額保持在同一水平,后者的準(zhǔn)確數(shù)字為 60237萬億元。細(xì)想起來,這其中多少有些諷刺的味道。

在我國,目前法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條明文規(guī)定,地方各級政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字;第二十八條規(guī)定,除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。就好像一個大家族,家規(guī)很嚴(yán),只有中央政府這位一家之長有名正言順的舉債權(quán),但是地方政府這些兒孫們通過其他各種明目所借的錢一點也不比家長所借的錢少。出現(xiàn)這種情況,不知是該罰這一家之長,還是該罰家中的兒孫們。

二、地方政府債務(wù)的用途

不可否認(rèn),在龐大的地方政府債務(wù)中有一部分是由于財政體制的缺陷所造成的。1994年開始實行的分稅制使得財權(quán)財力一定程度上向中央政府集中,而地方政府在財力下降的情況下,事權(quán)不減反增,財權(quán)和事權(quán)不匹配的情況造成了財政缺口。轉(zhuǎn)移支付制度本來是分稅制中主要的組成內(nèi)容,是指上級政府通過向下級政府轉(zhuǎn)移一定的財力來提高下級政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力,一定程度上能緩解下級政府的財政壓力。但 1994年以來,轉(zhuǎn)移支付制度雖然經(jīng)過多次調(diào)整,但一直不完善不健全,尤其是省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度,可以說并未真正執(zhí)行,這就造成地方政府尤其是基層政府的財政狀況惡化,漸漸債臺高筑。有數(shù)據(jù)顯示,在 2003年全國2872個縣級單位中,有 974個縣實際人均財力低于基本支出需求,約占縣級總數(shù)的 1/3。其中,人均財力低于工資性支出的縣有 291個,約占 10%;人均財力低于工資性支出和公共經(jīng)費(fèi)支出的縣有 362個,占 12.6%。現(xiàn)在,我們可以看到,仍有一部分地方政府債務(wù)是用于職工工資支出、農(nóng)村義務(wù)教育支出等基本公共支出方面。

但是,在現(xiàn)在的地方政府債務(wù)中,這部分支出只占較小的比例,大部分是由于大規(guī)模、超常規(guī)的市政建設(shè)項目所造成的。劉家義審計長的審計報告指出,所審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有 96%用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等項目。

在許多地方只能維持“吃飯”財政的背景下,超常規(guī)、大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必然導(dǎo)致地方政府背負(fù)巨額債務(wù)。這其中有“政績考核”方面的驅(qū)使,但更重要的原因是城市建設(shè)和開發(fā)可以帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)利益。在崇尚 GDP的時代,政績考核看重的是 GDP和財政收入的增長,而輕視地方經(jīng)濟(jì)的整體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等項目本可以對 GDP的增長有直接快速的拉動作用,緩解就業(yè),改善投資環(huán)境,帶動地方經(jīng)濟(jì)。更重要的是,這一個個大型項目不僅使城市“變美了”,長官有臉面了,而且腰包更鼓了,高升更有指望了。在這樣巨大的利益驅(qū)使下,城市發(fā)展規(guī)劃一擴(kuò)再擴(kuò),城市規(guī)劃定位一高再高,城市規(guī)?？焖倥蛎?城市投資也快速增長。雖然財政性資金對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入不斷增加,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其龐大的用資需求。

這樣如同打了雞血般的瘋狂擴(kuò)建,與當(dāng)年大躍進(jìn)又有何區(qū)別。這符合科學(xué)發(fā)展觀嗎?我們的政府官員有多少細(xì)細(xì)地思量過,這樣的城市化對得起歷史嗎?對得起我們的家園嗎?有學(xué)者指出,英國完成城市化用來近百年,日韓用了六、七十年,美國用了四、五十年,而我們只用了二十多年。不符合科學(xué)規(guī)律、不注重整體規(guī)劃的瘋狂的城市建設(shè)所帶來的只能是表面上的繁榮和深層次的摩擦、糾結(jié)和不和諧。城市化使得地價上漲,但這些增加的財富有多少真正造福了百姓,提升了民眾的福祉?但其所留下的巨額債務(wù)卻是真實不虛的。

三、巨額債務(wù)的償還及其風(fēng)險

不論是按較低水平的 6萬億元還是按較高水平的 10萬億元來看,地方政府債務(wù)的規(guī)模都是龐大的,因此如何償還龐大債務(wù)也是非常大的現(xiàn)實問題。

作為地方政府債務(wù),其償還主要有以下幾種方式:用項目的收益償還;用增加的稅收來償還;轉(zhuǎn)嫁給中央,由中央代替其履行償還義務(wù);發(fā)行新債還舊債,將債務(wù)往后拖延。

由于地方政府債務(wù)所投資的項目大部分直接收益很小,甚至沒有直接收益,所以第一種償還方式不能成為主導(dǎo)。從第二種方式來看,還是存在一定可能性。我國現(xiàn)在處在稅收體系調(diào)整的時期,有些稅種稅率會有所下調(diào),但有些稅種比如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等其開征或上調(diào)都很有必要,這樣會在一定程度上會增加地方政府的財政稅收收入。不過,考慮到我國的地方政府的公共產(chǎn)品提供離實踐需求還有很大的差距,比如城鄉(xiāng)社會保障體系的建設(shè)完善、公共衛(wèi)生支出的增加,這些需求都會使得財政支出不斷提高,增加的財政收入能有多大比例用來償還債務(wù),答案是不太樂觀的。所以,靠地方政府自身來償還債務(wù),從目前來看并不樂觀。

那么,如果轉(zhuǎn)嫁給了中央,會不會形成財政危機(jī)呢?會不會像希臘等歐洲國家一樣,轉(zhuǎn)化成主權(quán)債務(wù)危機(jī)呢?單純從數(shù)字上來看,這種可能性是不大的。

首先,我國政府的整體債務(wù)水平占 GDP的比例約在50%左右,比歐洲許多國家超過 100%的水平要低很多。按照各國通常界定的 60%為警戒線,我國還處在相對安全的區(qū)間。還有,我國有較高的居民儲蓄率,政府如果真的出現(xiàn)了債務(wù)償還壓力的時候,完全可以在國內(nèi)完成舉債,沒必要將求助之手伸向他國。另外,我國還有大量的外匯儲備和大量的國有資產(chǎn),這些都是現(xiàn)實的償債保證。所以,從數(shù)字上來看,地方債務(wù)演變成債務(wù)危機(jī)的可能性是不大的。

問題的關(guān)鍵不在數(shù)字上,而在數(shù)字之外。我們不能覺得我國的債務(wù)水平占 GDP的比例 50%比別人的 100%低,而沒有任何的緊迫感甚至還有幾分自我欣賞。不要忘了,人家的 100%是在有上百年的發(fā)債史、在建立了優(yōu)良完善的社會保障體系、在完成了工業(yè)化、完成了生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型之后才有的 100%;而我國的國債發(fā)行只有三十年的時間、社會保障體系才剛剛建立雛形、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式才剛開始轉(zhuǎn)型,就已經(jīng)有了 50%的債務(wù)水平,而且,這其中大量的地方政府債務(wù)有多少是用在了生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型上,用在了社會保障體系的完善上?它們能對社會的真正健康發(fā)展起到好的作用嗎?如此看來,我們的 50%比別人的 100%的問題可能還嚴(yán)重。希臘等歐洲國家的債務(wù)是政府干了該干的事,是數(shù)量和結(jié)構(gòu)的問題,而我們的地方政府債務(wù)是政府干了許多不該干的事,是方向和性質(zhì)的問題。

更重要的是,我國大量的地方政府債務(wù)并不是通過規(guī)范的債券市場完成舉債的,而是通過各種融資平臺向銀行機(jī)構(gòu)貸款取得的。2009年銀行新增貸款為 9.59萬億元,有超過三分之一以上的貸款流向了大大小小的各種地方政府融資平臺。一個要建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,地方政府是否應(yīng)該成為大規(guī)模舉債和投資的主體,這是市場經(jīng)濟(jì)改革的深化還是倒退,這些問題也許值得我們?nèi)シ此肌?/p>

從銀行業(yè)來看,為了完成股份化改制,中央曾多次對四家國有大型商業(yè)銀行進(jìn)行了壞賬剝離,要求銀行進(jìn)行規(guī)范化管理,嚴(yán)格控制信貸風(fēng)險,但向銀行進(jìn)行高額舉債的很多地方融資平臺,其資產(chǎn)負(fù)債率等財務(wù)狀況極差,這實際上是信貸資源的極大浪費(fèi),同時也給銀行業(yè)乃至金融業(yè)的安全留下了巨大的隱患。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府舉債有一定的必然性和積極意義,但是,如果不規(guī)范的、非理性地巨額舉債,必然會帶來極大的負(fù)面影響,因此,對于地方政府債務(wù)要有規(guī)范的程序,合理科學(xué)的用途,這樣的舉債才有意義,才能真正造福于民。

[1]財政部財政科學(xué)研究所課題組 .我國地方政府債務(wù)風(fēng)險和對策 [J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2010年,(14).

[2]金大衛(wèi).我國地方政府負(fù)債:制度根源、風(fēng)險控制、法律規(guī)范 [J].財政研究,2010,(1).

[3]賈康 .設(shè)定債務(wù)雙警戒線 [J].財經(jīng),2010,(14).

[4]李燕 .地方政府性債務(wù)期待規(guī)范化、透明化管理 [J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2009,(12).

An Analysis of Debt of Local Government and its Insidious Threats

Zhang Yan
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

The NationalAudit Report(2009)mentioned officially the debt issue of local government.We should paymore attention to the rationality of general scale of local government debt,the rationality of using debt and its risks.

debt of local government;scale;risk

F812.7

A

1673-2375(2010)05-0110-03

2010-08-10

張燕 (1974—),女,江西余干人,研究生,中國勞動關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授。

[課題項目]本文為中國勞動關(guān)系學(xué)院 2010年院級科研項目《當(dāng)前復(fù)合經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下的財政政策選擇》的階段性成果,項目編號為10YYB009。

[責(zé)任編輯:劉 晴]