□李 德

(中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204)

論民主科學(xué)決策與公民參與的互動(dòng)

□李 德

(中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204)

民主、科學(xué)是公共決策的生命線。公共決策的民主化、科學(xué)化有利于促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)公民共同體意識(shí)，維護(hù)公共政策合法性，營造良好的外部環(huán)境。但在實(shí)際工作中，公共決策權(quán)過于集中黨委一把手，制度化缺失，公民參與公共決策程度有限，缺乏普遍性，因此需要健全黨內(nèi)民主決策機(jī)制，提高黨的執(zhí)政能力，同時(shí)積極促進(jìn)公民參與公共政策，提高公共政策決策水平，形成黨內(nèi)民主、科學(xué)決策與公民參與的良性互動(dòng)，進(jìn)而優(yōu)化我國公共決策機(jī)制。

公共決策;黨內(nèi)民主;公民參與

一、民主科學(xué)決策的價(jià)值

(一)維護(hù)公共政策合法性，營造良好的外部環(huán)境

現(xiàn)代政府存在的合法性基礎(chǔ)是維護(hù)公共利益，公共政策的正當(dāng)性來自于它的公共性。但是政府在制定公共政策時(shí)，往往會(huì)借社會(huì)利益之名謀取自身利益，最終必然導(dǎo)致政府行為非理性化、尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響政府的合法性基礎(chǔ)。而公民參與可以有效改善這種失靈，公眾通過一定途徑表達(dá)自己的意愿和利益要求，通過兩者之間的協(xié)商、合作，形成一個(gè)政民互動(dòng)的工作網(wǎng)絡(luò)，從而改善公共政策的質(zhì)量，保證公共政策的公共利益取向，增強(qiáng)政策的合法性。

決策的民主化、科學(xué)化能使政府的公共管理活動(dòng)獲得強(qiáng)大的合法性支撐，為政府的公共管理活動(dòng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境條件，增強(qiáng)政府組織的凝聚力和號(hào)召力，有利于政府職能的履行和公共產(chǎn)品的提供。政府組織在履行職能和提供公共產(chǎn)品時(shí)，必須進(jìn)行民主科學(xué)決策，使公民對(duì)公共決策權(quán)力實(shí)施有效制約，合理綜合社會(huì)公民利益，優(yōu)化社會(huì)公共資源配置的同時(shí)，有利于政府部門職能的轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)政府組織的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，糾正官僚行政的缺陷，盡可能好的服務(wù)于民眾，服務(wù)于社會(huì)。決策的民主化將會(huì)形成強(qiáng)大的民主監(jiān)督機(jī)制，并產(chǎn)生強(qiáng)大的非法律效應(yīng)，是有效防止、抑制官僚的自利行為與尋租行為的重要途徑。決策的民主化意味著在公共決策中建立和實(shí)施公告制度、聽政制度、專家咨詢制度、追究制度等民主決策機(jī)制，以更多的民主機(jī)制彌補(bǔ)和糾正行政和法律約束存在的缺陷。［1］

(二)有利于促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)公民共同體意識(shí)

構(gòu)建和諧社會(huì)，必須維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，穩(wěn)定是和諧社會(huì)順利推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。公民參與決策的民主化、科學(xué)化是社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要政治保障。這就要求各群體利益之間達(dá)到均衡，要實(shí)現(xiàn)這種均衡就必然要擴(kuò)大公民參與，暢通各階層、各群體公民參與的途徑和渠道，促進(jìn)各種有序參與，使得公民利益得以表達(dá)，推動(dòng)民主政治體系的良性發(fā)展。同時(shí)，公民積極參與公共決策提升了公民對(duì)民主政治和國家權(quán)威的認(rèn)同及對(duì)社會(huì)的信任感，最終形成構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大推動(dòng)力。

公民參與能使公民在政策實(shí)踐過程中更好地維護(hù)、運(yùn)用和行使公民權(quán)，使政策體系更容易獲得廣大人民群眾的政治認(rèn)同。公民參與公共政策的過程，也是公民自身能力不斷提高和公民自我教育、自我發(fā)展的過程。公民參與公共政策，促進(jìn)了公民主體地位的確立，這有助于激發(fā)公民對(duì)于公共政策的認(rèn)同感和接受的主動(dòng)性。通過全面的公民參與，可以培養(yǎng)共同體意識(shí)，在整個(gè)社會(huì)形成一個(gè)良好的公民參與的文化氛圍。

(三)民主、科學(xué)是公共決策的生命線

民主、科學(xué)是公共決策的生命線，從根本上講，所謂人民當(dāng)家作主，是指重大的公共決策，應(yīng)該由民眾廣泛參與，由民意決定何去何從。人民的(政權(quán))、由人民(決策)、為人民(謀利益)三位一體，是民主政治的真諦，也是公共決策的根本要求。公民參與是公共政策決策民主化、科學(xué)化的基本要求。

決策的民主化既是科學(xué)決策、正確決策的前提，也是社會(huì)主義民主的重要組成部分。決策的民主化是指具有參與國家公共事務(wù)權(quán)利的社會(huì)公民，平等地享有憲法、法律、制度規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利，為了公共利益需要，發(fā)揮主人翁作用，以合法的渠道，通過公眾或集體代表參與到政府的公共決策及實(shí)施過程中，體現(xiàn)社會(huì)主義民主和民主治理精神，本質(zhì)上要求政府組織的公共決策和實(shí)施行為處于公眾的參與和監(jiān)督中，公民對(duì)政府組織的公共決策權(quán)力的運(yùn)用與發(fā)揮施加影響，以防止決策中可能存在的片面、主觀獨(dú)斷及暗箱操作帶來的消極作用，為科學(xué)合理的決策奠定基礎(chǔ)。社會(huì)民眾的政治參與和政治需要是社會(huì)主義民主發(fā)展的根本動(dòng)力，公共決策的民主化，實(shí)現(xiàn)了公民有序的政治參與，滿足了社會(huì)公眾政治參與需要，從而防止民眾的政治需要在體制外泛濫。

二、我國公共決策民主化、科學(xué)化面臨的困境

決策失誤是最大的失誤，決策成本是最大的成本，決策腐敗是最大的腐敗。造成這些問題的原因很多，關(guān)鍵是政府決策缺乏科學(xué)化、民主化的剛性約束機(jī)制，表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)公共決策權(quán)過于集中黨委一把手，制度化缺失

早在1980年，鄧小平就指出“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?］P328－329在這里，鄧小平精辟地分析了一把手(第一書記)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行中的特殊地位和影響力，但直到今天，這種現(xiàn)象仍未從政治生活中消失。

黨委制是中國共產(chǎn)黨基于中國實(shí)際國情，在民主集中制原則上而建立的一種基本決策制度，是體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的重要載體和表現(xiàn)形式。在寬泛的意義上，黨委制屬于委員會(huì)制。從理論上講，這是一種合理、便利的民主決策形式和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。因?yàn)?，委員會(huì)制的決策模式通常表現(xiàn)出兩個(gè)顯性特點(diǎn):其一，委員會(huì)的規(guī)模是固定的、制度化的。在這種制度模式下，每一個(gè)決策主體都可以充分發(fā)表意見，交流信息，作出判斷，并可以對(duì)他人施加影響，從而便于自己或他人在充分說服的條件下轉(zhuǎn)換價(jià)值偏好。其二，委員會(huì)的決策是連續(xù)的。也就是說，由于委員會(huì)的存續(xù)和任期是制度化的，從而使得每一個(gè)決策主體的決策權(quán)可以連續(xù)使用。這兩個(gè)顯性特點(diǎn)是健全的民主制所必須的。

然而，委員會(huì)制還有兩個(gè)不容忽視的隱性特點(diǎn):其一，盡管委員會(huì)的規(guī)模和人數(shù)是固定的，但通常情況下，每一個(gè)決策主體的知識(shí)、教育背景、所擁有的社會(huì)資源、掌控的信息、人格魅力等是不同的，由此導(dǎo)致在一個(gè)決策群體中很容易形成個(gè)人優(yōu)勢(shì)效應(yīng)。進(jìn)一步講，在重大問題的決策上，由于決策主體的選擇強(qiáng)度是不同的，所以在理論上存在著導(dǎo)致決策分歧和組織分裂的可能性。其二，由于委員會(huì)可以連續(xù)進(jìn)行決策，即便在出現(xiàn)決策分歧和組織分裂的情況下，基于決策主體的理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，委員會(huì)內(nèi)部可能出現(xiàn)隱性的交易行為，而相互延期補(bǔ)償?shù)膱?bào)酬遞增機(jī)制則激活了這種交易行為，由此導(dǎo)致的一種現(xiàn)象是:本應(yīng)以具有零合博弈特征的“多數(shù)決”形式出現(xiàn)的決策結(jié)果，在事實(shí)上往往會(huì)以具有正和博弈特征的“全體一致通過”的形式而發(fā)生。從純粹的理論意義上說，正和博弈是集體決策所追求的最優(yōu)結(jié)果。但問題在于，當(dāng)一個(gè)決策集體中存在著十分明顯的個(gè)人優(yōu)勢(shì)效應(yīng)的情況下，決策取向和結(jié)果就可能朝著選擇強(qiáng)度大的決策主體(通常是一把手)發(fā)生不適當(dāng)偏移。

就黨內(nèi)而言，在目前尚未建立黨內(nèi)決策失誤追究機(jī)制的情況下，就容易造成鄧小平指出的“以集體決策之名行個(gè)人專斷之實(shí)”的現(xiàn)象，從而為重大決策失誤埋下隱患。特別是我國現(xiàn)行的民主決策機(jī)制中的目標(biāo)責(zé)任制度和追究制度存在極大缺陷，在實(shí)際運(yùn)行中難以確認(rèn)決策者的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，這種制度常常會(huì)失靈。因?yàn)楝F(xiàn)行的行政干部任職制度具有短期特征，在行政官員任職的動(dòng)態(tài)過程中，責(zé)、權(quán)、利就分離了。常見的情況是在決策失誤而造成的問題凸現(xiàn)時(shí)，主要決策者可能已調(diào)離，無法再追究責(zé)任;即使主要決策者沒有調(diào)離，因?yàn)樨?zé)任追究機(jī)制不健全，被繩之以法的概率很低，根據(jù)胡鞍鋼研究，該概率還不到6%。過去我們吃夠了“長官意志、家長意識(shí)”瞎指揮的虧，迄今有資料表明“三拍”(長官拍腦袋出點(diǎn)子、亂拍板定調(diào)子、出了問題拍屁股走人)決策失誤造成的損失是貪污腐敗造成損失的數(shù)倍。［3］P4因此，彰顯中國共產(chǎn)黨決策制度優(yōu)勢(shì)的民主集中制及其原則指導(dǎo)下的黨委制，在實(shí)踐中卻往往會(huì)出現(xiàn)制度偏移甚至扭曲變形的現(xiàn)象。［4］P20－23

(二)公民參與公共決策程度有限，缺乏普遍性

公民參與公共決策的參與率和影響力是體現(xiàn)民主決策機(jī)制的關(guān)鍵，而現(xiàn)行的公告制度、聽政制度、專家咨詢制度、追究制度等民主決策機(jī)制中，參與到公共決策過程的只是公民代表，廣大公民參與公共決策的參與率很低，公民的意愿和訴求僅僅發(fā)揮參考咨詢作用，對(duì)公共決策的影響非常有限，主要原因有:

首先，公共決策權(quán)力的使用權(quán)具有政府壟斷性特征，直接導(dǎo)致政府組織在公共決策中處于主動(dòng)地位。社會(huì)公民參與公共決策對(duì)政府部門的公共決策是一種制約，影響政府部門決策權(quán)充分和自由的發(fā)揮，決策的速度和決策利益的體現(xiàn)也會(huì)受到制約。所以，政府組織是不愿意讓公民享有充分參與公共決策的權(quán)力的，僅僅提供適度的、形式化的讓公民表達(dá)自身利益要求和影響決策的渠道和方式。從意識(shí)上講，決策者并不積極推動(dòng)公民參與公共決策?！罢歉鶕?jù)社會(huì)意志而建立的政權(quán)，用以調(diào)節(jié)全體社會(huì)成員的行動(dòng)并責(zé)成他們促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)意志所提出的目的。這個(gè)目的就是謀求整個(gè)社會(huì)以及它的一切部分的安全、幸福和完整?！保?］P45

其次，政府組織是供應(yīng)公共產(chǎn)品法定組織，并具有壟斷特性;而且公共產(chǎn)品既是社會(huì)公民的必需品，也是社會(huì)公民的“國民待遇”，需求彈性小。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，對(duì)于廣大的社會(huì)公民而言，討價(jià)還價(jià)的能力非常有限。況且政府組織和社會(huì)公民在組織性、擁有的信息、社會(huì)政治地位都具有嚴(yán)重的不對(duì)稱性。所以，社會(huì)公民對(duì)公共決策的影響力很有限也是當(dāng)然。

第三，只有公民有了很高的表達(dá)意志的愿望和能力，有了很高的政治覺悟和社會(huì)道德水平，能夠進(jìn)行正確的價(jià)值判斷，能夠超越自身個(gè)別利益去關(guān)注全社會(huì)公共利益，能更積極地參與公共決策過程，并且具有全局的、長遠(yuǎn)的觀念，才有可能高度參與公共決策。受公民素質(zhì)和能力的制約，公民參與公共決策的能力是有限的，決定了民主參與公共決策的方式只能由政府部門吸收具有代表性的社會(huì)精英參與決策。［6］P12－15

第四，公民參與渠道不完善。盡管現(xiàn)代公民參與渠道多樣，但最主要有兩個(gè)渠道:其一，人民通過選舉人民代表方式參與政策規(guī)程，這是主要渠道，但對(duì)于普通公民來說，能夠直接參與的機(jī)會(huì)太少;其二，黨和政府部門開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等等，只是輔助渠道，很大程度上是黨和政府聯(lián)系群眾、克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的官僚主義作風(fēng)而開設(shè)的。［7］P24

第五，公民參與組織化程度不高。多年來，我國已經(jīng)有了許多群眾組織，如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等等。但總體說來，公民的組織化程度還很低。突出表現(xiàn)在:擁有近9億人口的農(nóng)民群體組織化程度過低，農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的組織還不存在，由于農(nóng)民工具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，其政治參與具有極大的被動(dòng)性和零散性，影響力十分微弱。

三、民主科學(xué)決策與公民參與互動(dòng)的基本路徑

(一)健全黨內(nèi)民主決策機(jī)制，提高黨的執(zhí)政能力

從某種意義上講，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工作的過程，就是民主、科學(xué)制定和實(shí)施決策的過程。因此，健全和完善科學(xué)民主決策機(jī)制，用制度來保證決策的科學(xué)性和正確性，是提高黨的執(zhí)政能力的一條有效途徑。

1.明確領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)限

第一，明確決策權(quán)限范圍。錯(cuò)誤的決策往往是“長官意識(shí)”、“頭腦發(fā)熱”、盲目攀比、違規(guī)越權(quán)造成的。一些地方為了突出政績，大搞“形象工程”，“面子工程”，爭先上“大項(xiàng)目”、搞“大手筆”，如阜陽的“白宮事件”，江蘇“鐵本投資”等，不僅導(dǎo)致了投資增長過猛，還給國家造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。造成決策失誤的原因是多方面的，但不堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，決策權(quán)限不明確，無疑是最主要的原因。因此，要保證決策的科學(xué)化、民主化，就必須明確決策權(quán)限，用制度保證決策者不專權(quán)、不越權(quán)、不缺位。

在我國現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)決策體制下，黨委、人大、政府都有各自不同的決策權(quán)。黨委在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，因此應(yīng)當(dāng)集中精力管大事、謀全局、把方向、出思路、抓關(guān)鍵，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)及人民團(tuán)體的關(guān)系，明確各自的決策權(quán)限范圍，真正做到各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、協(xié)調(diào)一致。只有這樣，才能科學(xué)高效地進(jìn)行決策。

第二，完善重大決策規(guī)則。一方面完善集體決策規(guī)則。按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則，凡涉及方針政策性大事、全局性問題、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重要干部任免，都應(yīng)由集體決定，并且要加強(qiáng)對(duì)集體決策的方案實(shí)施的監(jiān)督，防止“一把手”或少數(shù)人從私利出發(fā)進(jìn)行“權(quán)錢交易”。有的決策者缺乏黨性修養(yǎng)和民主作風(fēng)，在班子內(nèi)部唯我獨(dú)尊，個(gè)人說了算，經(jīng)他拍板的事，不管正確與否誰也不能推翻。民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的理念淡簿，對(duì)“科學(xué)發(fā)展觀”的貫徹、落實(shí)不夠自覺與徹底。另一方面健全議事規(guī)則。討論、決策重大問題，必須召開相應(yīng)會(huì)議。黨委不能以書記辦公會(huì)代替常委會(huì)，也不能用常委會(huì)代替全委會(huì)。政府也不能搞行政“一把手”說了算，或者用省長(市長)辦公會(huì)代替公眾參與和專家論證。三是建立決策公示規(guī)則。對(duì)行政審批、工程招標(biāo)、財(cái)務(wù)管理、土地批租、政府采購和干部任免等與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)建立和完善公示制度和社會(huì)聽證制度，防止濫用職權(quán)、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗行為的發(fā)生。

2.完善中樞決策機(jī)制

確保重大決策的科學(xué)性、民主性，是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化民主化的首要任務(wù)。在一個(gè)行政部門和單位，黨委會(huì)、常委會(huì)、辦公會(huì)等通常都處于決策中樞位置，其職責(zé)是在公眾參與和專家論證的基礎(chǔ)上，確定決策目標(biāo)，組織有關(guān)部門和人員擬定備選方案，對(duì)方案進(jìn)行選優(yōu)和決斷，對(duì)整個(gè)決策過程進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，而決斷是其最重要的職責(zé)。要保證決策中樞決斷的科學(xué)性，凡是涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大決策，對(duì)中央政府而言，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算、宏觀調(diào)控和改革開放的政策措施、國家和社會(huì)管理事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)、有關(guān)國家投資建設(shè)等重大決策，都要完善聽取意見和論證制度，確立重大決策方案必須附有社會(huì)公眾意見書、專家咨詢意見書、合法性審查意見書、不可行性論證與成本、效益分析論證書的制度。［9］P9－11一方面要注意決策目標(biāo)明確、合理、符合客觀實(shí)際，正確處理集體決策和個(gè)人負(fù)責(zé)的關(guān)系，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制，對(duì)重大問題要堅(jiān)持集體決策，防止“一言堂”或少數(shù)人說了算，同時(shí)又要避免以集體負(fù)責(zé)為由，推卸個(gè)人決策失誤的責(zé)任;另一方面要不斷提高決策中樞人員的素質(zhì)和智能結(jié)構(gòu)。

3.建立責(zé)任追究制度

英明的領(lǐng)導(dǎo)，不在于不犯錯(cuò)誤，而在于能及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并改正錯(cuò)誤，并盡量少犯錯(cuò)誤。而建立決策失誤責(zé)任追究制度，對(duì)那些習(xí)慣于“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追究懲處，無疑會(huì)大大增強(qiáng)決策者的責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促使其科學(xué)決策，民主決策。因此，目前亟待建立健全兩項(xiàng)制度:

第一，事中糾錯(cuò)改正機(jī)制。目的是為了減少?zèng)Q策失誤，避免損失。分析一些決策的失誤可以發(fā)現(xiàn)，有些決策在當(dāng)時(shí)是正確的，但在執(zhí)行過程中，由于形勢(shì)和環(huán)境條件的變化，需要進(jìn)行糾正或者“糾偏”，以免造成“投產(chǎn)即虧損”的無可挽回的損失。為此，需要建立決策執(zhí)行過程中的跟蹤反饋系統(tǒng)。可以由一定的監(jiān)控主體(立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨系統(tǒng)、利益團(tuán)體、人民群眾等)按照規(guī)范的要求和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方法和手段，對(duì)決策方案的目標(biāo)內(nèi)容和任務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行檢查、督促，對(duì)執(zhí)行中的各種信息進(jìn)行收集、分析、加工，將其中對(duì)決策執(zhí)行效果有影響的信息及時(shí)反饋給決策者。一旦發(fā)現(xiàn)決策方案在實(shí)施過程中出現(xiàn)了偏差，就要依據(jù)一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾三結(jié)合，定性分析與定量分析相結(jié)合，確保決策結(jié)果的科學(xué)性和民主性。當(dāng)發(fā)現(xiàn)決策與實(shí)際相脫節(jié)時(shí)，要及時(shí)對(duì)原決策方案進(jìn)行調(diào)整和糾正。

第二，決策失誤責(zé)任追究制度。目的是為了有效降低決策失誤率。這是一種事后追究制，其好處是既能達(dá)到對(duì)決策失誤者進(jìn)行追究處理，做到賞罰分明，又能對(duì)其他決策者給予警示，從而有效降低決策失誤率。實(shí)施這一制度的要求是:一要明確決策責(zé)任，實(shí)行決策法制化;二要抓緊建立和完善與決策失誤責(zé)任追究制相關(guān)的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的制度。當(dāng)出現(xiàn)決策失誤時(shí)，要視具體情況依法追究責(zé)任和進(jìn)行懲處;屬于工作水平問題造成的決策失誤，應(yīng)進(jìn)行行政處理;有違法行為的，要依法處理;造成重大經(jīng)濟(jì)損失，或有以權(quán)謀私、腐敗現(xiàn)象的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。以此來促使決策者謹(jǐn)慎決策、科學(xué)決策，避免隨意性決策。同時(shí)，對(duì)作出正確并取得良好效益的決策的相關(guān)人員，應(yīng)該大張旗鼓地進(jìn)行表彰，激勵(lì)他們努力提高科學(xué)決策和民主決策的水平。［9］P1－4

(二)促進(jìn)公民參與公共政策，提高公共政策決策水平

1.完善公眾參與機(jī)制

公民參與政策制定是現(xiàn)代公共政策的基石，從轉(zhuǎn)變觀念入手，提倡民主精神，破除各種落后的決策觀念，樹立重視民眾參與的決策思想，提升公民的參與意識(shí)，擴(kuò)大公民參與公共政策的范圍，促進(jìn)政府制定政策質(zhì)量的提高。同時(shí)也培養(yǎng)公民對(duì)政治體制的歸屬感和認(rèn)同感，營造一種民主、平等、協(xié)商的公共政策環(huán)境，形成一種人人能暢所欲言，充分表達(dá)自己觀點(diǎn)，并積極提出政策建議的局面，促進(jìn)多種公共政策方案的優(yōu)化與選擇。［10］P96－98毛澤東曾經(jīng)指出，在我們黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須注重調(diào)查研究，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，這是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。決策的公眾參與機(jī)制，從本質(zhì)上講，就是堅(jiān)持群眾路線。“從群眾中來”是決策的制定階段;“到群眾中去”是決策的反饋調(diào)控階段，這是保證決策科學(xué)性的重要機(jī)制。我們的許多重要決策就是這樣作出的，許多方針政策也是這樣制定的。鄧小平強(qiáng)調(diào)不斷擴(kuò)大人民實(shí)際參與決策的機(jī)會(huì)和條件，要充分發(fā)揚(yáng)民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企事業(yè)的權(quán)力，享有各項(xiàng)公民權(quán)。［2］P282

黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步明確提出要“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”。由此，公共決策中的公民參與己經(jīng)成為引人注目的社會(huì)政治現(xiàn)象，這不僅僅是政府公共決策體制變革的客觀要求，同時(shí)也反映了行政民主化發(fā)展的歷史趨勢(shì)，構(gòu)成了當(dāng)代中國民主政治建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。

從某種意義上來說，決策過程就是信息搜集、整理和加工的過程。不傾聽群眾意見，不了解決策對(duì)象的具體情況和意愿，不掌握有關(guān)資料、數(shù)據(jù)以及歷史和現(xiàn)狀，就無法決策。黨的十六屆三中全會(huì)也提出，要完善政府重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策程序，充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強(qiáng)透明度和公眾參與度。因此，在決策方案形成、執(zhí)行過程中，聽取和吸收各種利益群體的意見，有利于保證決策方案的科學(xué)性，有利于決策方案的執(zhí)行，有利于發(fā)揮公共政策的積極影響，同時(shí)也把問題解決在“決策”狀態(tài)和過程中，避免出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的決策失靈情況以及決策失誤造成的巨大損失。

2.拓寬公民的參與渠道

從目前的參與渠道來看，主要體現(xiàn)為一種非強(qiáng)制性即制度化參與。公民參與政策制定的方式和程序有多種多樣。除人大選舉制度外，公開聽證會(huì)制度、信息披露制度、民意調(diào)查制度、“賽博”和博客都是實(shí)現(xiàn)政策制定的民主化與科學(xué)化的渠道。

第一，建立完善聽證制度。聽證屬于政策制定程序的一個(gè)重要組成部分。聽證具有信息、咨詢、參與、控制、監(jiān)督、反饋等多種功能，對(duì)于優(yōu)化公共政策的公民參與，確保公共政策效用具有重要作用，是實(shí)現(xiàn)公共政策制定科學(xué)化、民主化、法制化最為切實(shí)有效的制度安排之一。

聽證是權(quán)力機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)基于公平、公開、公正原則，在作出涉及公民、法人或其他組織利益的重大事項(xiàng)或重大決定之前，充分聽取公民、法人或其他組織的意見的活動(dòng)。作為一項(xiàng)制度安排，聽證制度是現(xiàn)代民主政治和現(xiàn)代行政程序的重要支柱，是現(xiàn)代制度所追求的公正性與民主性的集中表現(xiàn)。在西方國家，聽證在國家決策和社會(huì)生活中發(fā)揮著重要作用，大到國家制定一些涉及全社會(huì)公共利益的法律，小到退休金、福利補(bǔ)貼的發(fā)放和交通違章處罰等，都可以依法申請(qǐng)召開聽證會(huì)。決策聽證既可為公民提供參與的機(jī)會(huì)，又能有效防止行政專制。

目前中國在不斷推進(jìn)政治民主化、法治化，倡導(dǎo)法治政府、服務(wù)政府、有限政府、透明政府等理念，因而實(shí)實(shí)在在地向行政領(lǐng)域的變革提出了更高的要求，像行政決策、行政執(zhí)法等活動(dòng)，必將更多地體現(xiàn)和促進(jìn)政治民主的進(jìn)步。因而，完善聽證制度設(shè)計(jì)中的組織和技術(shù)，既是必要的，也越來越體現(xiàn)出可行性。我們所要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)該超越技術(shù)和組織本身來認(rèn)識(shí)聽證制度設(shè)計(jì)所需要運(yùn)用的技術(shù)和組織，應(yīng)該把它們本身看作是民主的組成部分，或者它們至少應(yīng)該體現(xiàn)民主的要求。不存在一種可以脫離民主原則但又能體現(xiàn)民主的組織技術(shù)。［11］P40－48

第二，積極推行電子政務(wù)。大力推行電子政務(wù)，為科學(xué)民主的決策機(jī)制建立信息平臺(tái)，提高公共決策的透明度和公眾參與度。目前，我國利用信息技術(shù)協(xié)助政府與民眾間的互動(dòng)，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)框架已經(jīng)形成，為政府組織公共決策的民主化建立了最為有效最為便捷的渠道。政府組織可以利用信息網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員公眾參與公共決策，公眾可以通過信息網(wǎng)絡(luò)對(duì)重大問題的公共決策發(fā)表意見、建議和要求，可以最大限度獲得公共決策有關(guān)的知情權(quán)，使公共決策過程置于全社會(huì)監(jiān)督之下。比如，借助信息網(wǎng)絡(luò)，政府組織公布所有的政府招標(biāo)項(xiàng)目、招標(biāo)商答復(fù)招標(biāo)所需的文件、在線招標(biāo)的過程與結(jié)果，重大案件立案及處理過程，政府采購等有關(guān)事宜，極大的提高了公共管理與公共決策的社會(huì)透明度，有利于公共管理組織革除官僚作風(fēng)，提高管理效率和降低管理成本。［6］P12－15同時(shí)積極建立公民網(wǎng)絡(luò)參與制度，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)是架起政府與公民之間相互溝通和對(duì)話的電子橋梁，可以推動(dòng)公民與政府直接對(duì)話。一方面，借助于網(wǎng)絡(luò)，公民可即時(shí)表達(dá)意見，增強(qiáng)對(duì)政府決策的影響力;另一方面，政府能更廣泛地了解公民的意見，有利于集思廣益，做到?jīng)Q策的民主化、科學(xué)化。目前，世界各國都在積極倡導(dǎo)信息高速公路建設(shè)，構(gòu)建“電子政府”，建立更加開放型的民主。

第三，公開公共決策制度。公共決策公開是指公共決策主體主動(dòng)或通過申請(qǐng)，用法定的形式向社會(huì)或利益相關(guān)者公開(除涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私之外的)公共決策過程、結(jié)果及其相關(guān)信息的活動(dòng)過程。公共決策公開主要包含政務(wù)公開與決策公示兩個(gè)方面。

公共決策公開對(duì)于互動(dòng)式民主決策最基本的意義表現(xiàn)為公共決策公開是公民參與的前提，而只有公民能夠真正參與公共決策中才有可能實(shí)現(xiàn)政府與公民的合作與互動(dòng)。因?yàn)楣裰挥性谥獣韵嚓P(guān)信息的情況下才能夠有效地參政，否則公民縱使有豐富多樣的參與形式以助其參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也不過是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的形式而已。而公共決策過程及其結(jié)果只有向社會(huì)公開，才能為公眾了解并參與公共決策提供渠道。這是提供公民政策參與路徑的最基本方式，也是現(xiàn)代公共決策民主化科學(xué)化的一種制度規(guī)定，是現(xiàn)代公共決策程序中不能缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨所說，政府信息不公開，保守秘密，會(huì)削弱公民參與民主過程的能力。因?yàn)榫兔總€(gè)人而言，依然存在一個(gè)閾值，他們?cè)敢饣诠怖娴哪康亩度氲臅r(shí)間和精力是有限度的，保密增加了信息成本，這使得許多公民在自身沒有什么特殊利益的情況下，不再積極參與民主過程。［12］可以說，公共決策公開是公民知情權(quán)的保障，是拓展公民政策參與范圍和深度的一個(gè)重要條件，是行使公民對(duì)政府監(jiān)督制約權(quán)的有效途徑。

［1］龔培興，陳洪生.社會(huì)討論決策制度在中國的可行性［J］.新華文摘，2002(03).

［2］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1983.

［3］鄢烈山.民主是公共決策的生命線［J］.同舟共進(jìn)，2007(07).

［4］裴澤慶.黨內(nèi)民主:人格化權(quán)力結(jié)構(gòu)視角下的決策功能釋放［J］.中共成都市委黨校學(xué)報(bào)，2008(6).

［5］〔法〕霍爾巴赫.自然政治論［M］.陳太先等譯.北京:商務(wù)印書館，1994.

［6］趙愛英，孫宏.我國民主決策機(jī)制存在的缺陷及對(duì)策研究［J］.理論探討，2007(01).

［7］胡連生.政治參與:現(xiàn)代民主政治的基石［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2007(04).

［8］李軍鵬.關(guān)于建立具有約束機(jī)制的政府科學(xué)民主決策體系的思考［J］.決策咨詢通訊，2008(03).

［9］何新明.健全科學(xué)民主決策機(jī)制 提高黨的執(zhí)政能力［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2007(09).

［10］彭正波.地方公共產(chǎn)品供給中的民主決策［J］.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(11).

［11］唐賢興.公共決策聽證:行政民主的價(jià)值和局限性［J］.社會(huì)科學(xué)，2008(06).

［12］〔美〕約瑟夫·斯蒂格利茨.自由、知情權(quán)和公共話語—透明化在公共生活中的作用［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2002(秋).

On the Interaction between Democratic Scientific Decision and Citizen Participation

LI De
(Department of Teaching and Research，China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204，China)

Democracy and science is the life line of public decisions.Democratic and scientific public decisions are favorable for promoting social harmony，strengthening the citizens’sense of community，maintaining the legitimacy of public policies，and building a good external environment.But actually，there are some problems in the field of public decisions:excessive concentration of decision power on the principals of the CPC committees，lack of institutionalized decision procedure，limited citizen participation in public decision，etc.Therefore，we need to complete the intra－Party democratic decision mechanism，enhance the Party’s ruling ability，actively promote the citizen participation in public decisions，improve the decision level of public policies，and form the positive interaction among intra－Party democracy，scientific decision and citizen participation，thus optimizing the public decision mechanism of our country.

public decision;intra－Party democracy;citizen participation

C93

A

1674－0599(2010)03－0072－07

(責(zé)任編輯:王 舴)

2010－04－10

李德(1977—)，男，河南平輿人，中國浦東干部學(xué)院教研部教師、博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)學(xué)。