□遲福林

(中國(海南)改革發(fā)展研究院，海南?？?70208)

以發(fā)展方式轉型為主線的第二次轉型與改革

□遲福林

(中國(海南)改革發(fā)展研究院，海南?？?70208)

從改革開放的進程與趨勢看，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷了兩次大的轉型與改革:第一次轉型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經(jīng)濟體制改革，其主線是體制轉軌，目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制和提高經(jīng)濟總量;第二次轉型與改革是從當前到未來的一個時期，其主線是發(fā)展方式轉型，目標是形成公平與可持續(xù)發(fā)展的體制機制和實現(xiàn)民富國強。目前，我國開始進入以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的第二次轉型與改革，而“十二五”是我國發(fā)展方式轉變的關鍵五年，在轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的同時必然伴隨政府發(fā)展理念的深刻變革。

發(fā)展方式轉型;第二次轉型與改革;“十二五”計劃;政府發(fā)展理念

我國正處于走向公平與可持續(xù)發(fā)展的歷史性轉折時期。從我國改革開放的進程與趨勢看，至少應當包括兩次大的轉型與改革:第一次轉型與改革是1978年中共十一屆三中全會開啟的經(jīng)濟體制改革，其主線是體制轉軌，目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制和提高經(jīng)濟總量;第二次轉型與改革是從當前到未來的一個時期，其主線是發(fā)展方式轉型，目標是形成公平與可持續(xù)發(fā)展的體制機制和實現(xiàn)民富國強。以發(fā)展方式轉型為主線的第二次轉型與改革，關系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局。

一、我國開始進入以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的第二次轉型與改革

在過去30年的第一次轉型與改革中，我國建立了市場經(jīng)濟體制，并成功地實現(xiàn)了經(jīng)濟起飛與經(jīng)濟總量的快速擴張，但發(fā)展方式轉型尚未破題。當前，我國正處于發(fā)展方式轉型的十字路口，處于一個歷史抉擇的關節(jié)點上。

(一)我國發(fā)展階段的歷史性變化與第二次轉型與改革的內在需求

1.改革開放30年，我國開始由生存型階段進入發(fā)展型新階段。生存型階段是我國改革發(fā)展的起步階段。在這個階段，人們發(fā)展追求的主要目標之一是解決基本生存問題，是以解決溫飽為主要目標的發(fā)展過程。總體來說，改革開放30年發(fā)展的主要目標就是解決廣大社會成員的溫飽問題。

發(fā)展型新階段是人類社會發(fā)展水平相對較高的階段，是以人的全面發(fā)展為目標的階段。在發(fā)展型新階段，保障并提升人的發(fā)展權成為發(fā)展的主要任務。進入發(fā)展型新階段，盡管經(jīng)濟發(fā)展水平還有待提高，但全社會大多數(shù)人的溫飽問題已得到初步解決，發(fā)展的目標逐步聚焦于人的全面發(fā)展。在社會發(fā)展的新階段，廣大社會成員要求加快經(jīng)濟、社會與政治體制的全面創(chuàng)新，使之與發(fā)展型階段的消費結構、經(jīng)濟結構和社會結構相適應。

30年的改革開放，我國在經(jīng)濟長期快速增長的同時，社會發(fā)展階段也經(jīng)歷了歷史性變化，開始由生存型階段跨入發(fā)展型新階段。根據(jù)生存型階段和發(fā)展型新階段的主要特征，結合判斷指標的代表性、指標的可測性以及指標數(shù)據(jù)的可獲得性等因素，把經(jīng)濟發(fā)展水平、消費結構、產(chǎn)業(yè)結構、就業(yè)結構、城鎮(zhèn)化率等五個指標作為判斷生存型階段向發(fā)展型新階段轉型的標準。按照這些指標，我國已開始由生存型階段進入發(fā)展型新階段的過渡。這與我國在本世紀初“實現(xiàn)了由解決溫飽到總體上達到小康的歷史性跨越”的判斷相一致。

2.發(fā)展型新階段社會需求結構轉型的戰(zhàn)略性升級。例如:第一，從生活必需品到耐用消費品的升級。我國進入發(fā)展型新階段，在食物支出比例大幅度降低的同時，耐用消費品的需求大幅度增加，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等消費品的需求更加普遍，大額消費支出持續(xù)攀升。第二，從私人產(chǎn)品到公共產(chǎn)品的升級。進入發(fā)展型新階段，從總體看，私人產(chǎn)品的嚴重短缺已成為歷史，而全社會公共產(chǎn)品的需求全面快速增長，公共產(chǎn)品短缺時代正向我們走來。由生存型階段進入發(fā)展型新階段，突出地反映在城鄉(xiāng)居民的發(fā)展型消費支出比例明顯超過生存型消費支出比例。第三，從追求物的發(fā)展到追求人的自身發(fā)展的升級。進入發(fā)展型新階段，在基本滿足物的需求后，追求人的自身發(fā)展，開始成為發(fā)展的基本主線。其中突出的是與人的自身發(fā)展直接相關的發(fā)展條件，比如說健康、受教育程度、勞動就業(yè)、基本社會保障，等等。

3.人的自身發(fā)展成為發(fā)展型新階段的核心目標。我國發(fā)展型新階段的突出矛盾，都與人的自身發(fā)展直接相關。而把人的自身發(fā)展放在突出位置，必然要求走向公平與可持續(xù)發(fā)展。首先，資源環(huán)境與人的自身發(fā)展。長期以來，我國經(jīng)濟的快速增長依賴于大規(guī)模的投資和資源環(huán)境的消耗，形成了“中高碳經(jīng)濟”的發(fā)展模式。從發(fā)展進程看，中高碳經(jīng)濟具有重要的歷史貢獻;從未來趨勢看，中高碳經(jīng)濟又是不可持續(xù)的;從人的發(fā)展角度看，中高碳經(jīng)濟更大的問題在于降低了人們的生活質量。其次，收入分配與人的自身發(fā)展。收入分配的問題實質是人們能否享受自己創(chuàng)造的財富的問題。收入分配差距過大，在兩方面制約著人的發(fā)展。一是普通居民收入水平過低，難以享受現(xiàn)代化帶來的成果。中低收入階層很難分享到工業(yè)化生產(chǎn)帶來的成果，例如汽車等;由收入水平差距造成的消費水平差距，使中低收入階層的生活質量受到嚴重影響，也直接制約了中低收入階層的發(fā)展空間。二是收入分配差距擴大使不同階層的發(fā)展機會受到制約。再次，公共產(chǎn)品與人的自身發(fā)展?；竟卜帐翘岣呷说哪芰?、過上豐富多彩生活至關重要的條件?；竟卜张c人類發(fā)展的直接關系，表現(xiàn)為基本公共服務的結果是人的可行能力的廣泛提高，這是人類發(fā)展的核心目標。

經(jīng)過30年的改革開放，我國已經(jīng)成功地從以解決私人產(chǎn)品短缺問題為目標的生存型階段開始步入以人的自身發(fā)展為目標的發(fā)展型新階段。在這個重大變化下，使以經(jīng)濟總量擴張為主要目標的“增長主義”的老路難以為繼，不能不改，不得不改。

(二)后危機時代外部需求變化與第二次轉型與改革的外部因素

1.后危機時代外部需求的萎縮是中長期的。盡管國際金融危機最恐慌的時期已經(jīng)過去，經(jīng)濟下滑的趨勢也得到控制，但危機對發(fā)達國家的沖擊遠未結束。首先，發(fā)達國家“去杠桿化”是一個中長期的趨勢。發(fā)達國家“去杠桿化”的趨勢將影響深遠，儲蓄率的提高、消費率的下降將使發(fā)達國家的需求萎縮很可能成為一個中長期趨勢。在這種情況下，全球將告別經(jīng)濟穩(wěn)定增長、世界貿(mào)易流量大幅增加的“黃金時期”。其次，發(fā)達國家清理“有毒資產(chǎn)”過程漫長。國際金融危機的誘因是大規(guī)模的“有毒資產(chǎn)”。因此，擺脫危機的過程，也就是清理“有毒資產(chǎn)”的過程。2009年3月，美國出臺了“有毒資產(chǎn)”回收計劃，主要包括兩項舉措，一是計劃擴大美聯(lián)儲的“定期資產(chǎn)抵押證券貸款機制”，支持投資者買入銀行的“有毒資產(chǎn)”。二是政府通過援助基金設立一個公共—私有基金，用于支持私人投資者購買“有毒資產(chǎn)”。再次，我國外部市場需求短期內很難恢復到原有水平。2010年我國仍將面臨外部需求惡化問題。與上年同期比，雖然2009年下半年以來我國外貿(mào)下降幅度有收窄，但是收窄趨勢并不十分穩(wěn)定，而且，國際環(huán)境還有許多不確定的因素。一些國家的經(jīng)濟雖然開始恢復，但還可能出現(xiàn)反復。外部需求持續(xù)減弱這個趨勢還是難以轉變的。

2.出口導向模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面，后危機時代的國際環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，出口導向模式已經(jīng)難以為繼。另一方面，我國繼續(xù)實施出口導向的戰(zhàn)略，其成本將越來越大。世界貿(mào)易保護主義的抬頭，我國外需面臨很大的不確定性。國際金融危機發(fā)生后，世界范圍內的貿(mào)易保護主義有所抬頭，并將延續(xù)相當一段時期。尤其是2009年下半年以來，美國針對我國的貿(mào)易保護措施逐步升級，范圍不斷擴大。同時，還要看到，即使全球市場需求能夠恢復，也不是原有規(guī)模和結構上的簡單恢復。受到國際金融危機重創(chuàng)的歐美發(fā)達國家，過去數(shù)年金融業(yè)發(fā)展嚴重泡沫化，嚴重脫離實體經(jīng)濟基礎，積累了大量風險，其發(fā)展回歸實體經(jīng)濟已成定局，進而會替代中國部分出口產(chǎn)品。由此可見，后危機時代從出口導向模式中能夠分享的全球化紅利越來越少。我國出口產(chǎn)品在全球產(chǎn)業(yè)分工中仍處于低端，對國內產(chǎn)業(yè)結構升級、國民福利的貢獻相對有限。

3.13億人口的大國經(jīng)濟不能長期建立在外需基礎上。作為一個13億人口的大國，經(jīng)濟增長長期建立在外需基礎之上，必然會帶來重大的系統(tǒng)性風險，使本國經(jīng)濟發(fā)展暴露在世界經(jīng)濟波動的沖擊之下。首先，外貿(mào)依存度過高，潛在的經(jīng)濟風險過大。我國外貿(mào)依存度持續(xù)上升。就出口占GDP比重而言，2006年出口占GDP達到39.9%，2007年出口占GDP的比重也達到35.6%，高出全球平均值的10個百分點，高出中等收入國家出口占GDP比重5%左右。過高的外貿(mào)依存度，將使我國經(jīng)濟發(fā)展主要受國際市場左右。其次，容易使我國陷入貿(mào)易摩擦。自2008年國際金融危機爆發(fā)導致世界經(jīng)濟滑坡以來，國際貿(mào)易保護主義日漸抬頭，我國已處于國際貿(mào)易摩擦的中心地帶。國外對華貿(mào)易救濟案件激增，案值越來越大，貿(mào)易救濟措施多樣化。再次，有可能因國際經(jīng)濟波動引發(fā)社會風險。目前我國外經(jīng)貿(mào)的就業(yè)人數(shù)接近1億，占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的三分之一還多一點。數(shù)量龐大的就業(yè)人口完全受國際市場影響，相應的社會風險也是巨大的。后危機時代經(jīng)濟全球化的基本走勢，使我國發(fā)展的外部環(huán)境更加嚴峻復雜。在這個特定背景下，我們長期堅持的出口導向模式應當終結。

(三)加快推進以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的第二次轉型與改革

1.發(fā)展方式轉變滯后的根源在于體制機制的結構性矛盾。例如:資源環(huán)境問題與某些市場化改革的滯后直接相關。過大的資源消耗和環(huán)境污染賴以存在的重要體制基礎，就是資源要素的行政控制和價格扭曲?！笆晃濉币?guī)劃明確提出積極穩(wěn)妥地推進資源性產(chǎn)品價格改革，但是水、電、石油、天然氣價格改革都遠不到位。資源性產(chǎn)品價格改革久拖不決，使得資源要素價格不能體現(xiàn)市場供求關系，環(huán)境成本難以轉化為企業(yè)內部成本，助長了企業(yè)浪費資源、破壞環(huán)境的行為，同時也抑制了對資源環(huán)境領域的投資;消費不足的問題既與收入分配體制改革滯后有關，也同公共服務體制不健全相關。國家、企業(yè)、居民三者之間的國民收入分配失衡，居民收入所占的份額過低，制約了居民的消費能力。近幾年，我國收入分配失衡加劇，企業(yè)在國民收入分配中的比例快速上升，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距均呈現(xiàn)拉大趨勢;地方政府追求GDP總量的增長與行政管理體制、財稅體制改革滯后相關。盡管著力推進行政管理體制改革被列為“十一五”規(guī)劃深化體制改革的首要任務，但政府職能轉變遠不到位。尤其是政府官員行為中的總量偏好、投資偏好、國有偏好、短期政績偏好都未有實質性改觀，使改變粗放型經(jīng)濟增長方式難上加難。這與干部選拔體制的改革滯后相關，也與現(xiàn)行財稅體制的不完善相關。未來幾年能否在發(fā)展方式轉型上取得實質性進展，關鍵在于能否扭轉改革不力的被動局面，著眼于解決深層次的體制性矛盾，實現(xiàn)改革在多方面的新突破。

2.努力實現(xiàn)結構性改革的新突破。首先，推進以經(jīng)濟增長方式轉變?yōu)橹骶€的經(jīng)濟體制改革。以擴大內需為總體要求，以調整經(jīng)濟結構為中心環(huán)節(jié)，以深化市場化改革為基本路徑，微觀基礎與宏觀體制改革并重，集中解決制約可持續(xù)增長能力深層次、關鍵性的體制性矛盾，實質性地擴展市場配置資源的范圍，營造公平競爭的市場秩序和市場環(huán)境，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，為2020年建立完善的社會主義市場經(jīng)濟體制奠定堅實基礎。其次，推進以適應社會公共需求轉型為主線的社會體制改革。構建適合我國特點的發(fā)展型階段的社會體制和社會政策體系，初步建立實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制機制，在形成發(fā)展型就業(yè)體制、建立重大利益協(xié)調機制上取得新突破，為促進就業(yè)、擴大國內消費創(chuàng)造良好的社會條件，形成實現(xiàn)公平正義、社會和諧的基礎制度，開創(chuàng)社會和諧穩(wěn)定、全面進步的新局面。再次，推進以政府轉型為主線的行政管理體制改革。按照中共十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》的要求，以政府轉型為主線，加快轉變政府職能，改革公共權力結構，優(yōu)化公共資源配置，建立公共服務體系，加強政府自身建設，實現(xiàn)公共服務型政府建設的重大突破，建立有效履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務職能的公共行政體制框架。

3.以改革形成發(fā)展方式轉型的活力、動力、合力?！笆濉笔堑诙无D型與改革的關鍵五年。在國際金融危機深刻影響和國內發(fā)展方式轉型的特定背景下，我國“十二五”經(jīng)濟社會發(fā)展的根本出路在于，以更大的魄力實現(xiàn)改革在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)上的重大突破。未來幾年，抓住改革的歷史機遇，全面推進“一攬子”改革，集中解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次體制性矛盾，形成發(fā)展方式轉型的活力、動力和合力，走出一條以擴大內需為主線的發(fā)展新路子，建立同公平與可持續(xù)發(fā)展相適應的體制機制。

二、“十二五”時期是我國發(fā)展方式轉變的關鍵五年

從現(xiàn)實和趨勢看，“十二五”時期是我國改革發(fā)展戰(zhàn)略選擇的關鍵五年。抓住機遇，選擇好了，十分有利于未來20～30年的公平與可持續(xù)發(fā)展。喪失機遇，選擇不好，中長期的發(fā)展有可能會出經(jīng)濟社會的嚴重問題?！笆濉睍r期也是我國改革發(fā)展實現(xiàn)轉折的關節(jié)點，是第二次轉型和改革的歷史起點。它是擴大居民消費、構建消費大國的關鍵五年;是打破行政壁壘、大力推進城鎮(zhèn)化的關鍵五年;是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的關鍵五年;是推廣低碳經(jīng)濟、實現(xiàn)綠色發(fā)展的關鍵五年。

(一)實現(xiàn)投資主導向消費主導的轉變，推進消費主導時代的轉型與變革

消費是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內生動力，消費主導的發(fā)展模式更具穩(wěn)定性和持久性。

1.投資—消費關系失衡成為我國經(jīng)濟發(fā)展方式的突出矛盾。首先，從投資和消費的關系看:投資對經(jīng)濟增長的貢獻率長期高于消費。改革開放以來，投資與消費關系失衡的狀況在經(jīng)濟周期性變動中繼續(xù)加重，其總趨勢是:經(jīng)濟擴張期投資率上升、消費率下降，經(jīng)濟收縮期投資率回落、消費率回升;但每一個經(jīng)濟周期與上一個周期相比，投資率都提高了一個臺階，消費率降低了一個臺階，使投資消費關系失衡成為長期困擾我國經(jīng)濟發(fā)展的突出問題。其次，從歷史上看，消費率逐年走低。其中主要是居民消費率的下降。1978年，我國的消費率為62.1%，2008年降至48.6%，為改革開放以來的最低水平。2000年以來消費率下降更為明顯，8年時間下降了13.7個百分點。再次，從國際上看，我國消費率不僅遠遠低于發(fā)達國家，而且落后于同等發(fā)展水平的國家。“金磚四國”的巴西、印度和俄羅斯聯(lián)邦2007年消費率分別達到75.7%、64.9%和67.0%。我國的消費率落后于他們15～20個百分點。

2.我國正處于提升消費率的歷史拐點?！笆濉睍r期有可能形成消費主導的初步格局。首先，從國際經(jīng)驗看，在人均國民收入達到3000美元后，投資出口對GDP的影響呈下降趨勢，消費成為經(jīng)濟增長的主要動力。因此，消費對GDP拉動的主導地位往往在人均國民收入達到3000～4000美元之間得到確立或加強。其次，從城市消費潛力來看，城市消費已進入以汽車和住房為主要的升級階段。2009年，我國汽車銷量達到1364.48萬輛，成為全球第一大汽車消費國。2010年我國汽車工業(yè)仍將呈現(xiàn)較好的發(fā)展態(tài)勢。預計全年汽車產(chǎn)量增速在10%左右，有望達到1500萬輛。城鎮(zhèn)住房消費需求包括保障性住房需求、改善性住房需求、投資性住房需求全面增長。再次，農(nóng)村消費潛力巨大，并正在逐步釋放。從現(xiàn)實情況看，我國7億多農(nóng)村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經(jīng)濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對新階段擴大內需戰(zhàn)略產(chǎn)生決定性影響。

3.構建消費主導格局的轉型與改革?！笆濉睍r期，最終消費率、居民消費率能否提高5～10個百分點，也就是說，最終消費率由49%提升到55%以上，居民消費率由35%提升到50%以上，初步形成由投資主導向消費主導轉變的格局。

要實現(xiàn)這一目標，關鍵在于消費政策的調整，加快調整國民收入分配格局。當前，我國收入分配結構存在“三個集中”的傾向:從社會和政府角度看，財富不斷向政府集中;從勞方和資方角度看，財富不斷向資方手中集中;從普通行業(yè)和壟斷行業(yè)角度看，財富不斷向壟斷行業(yè)集中。三者共同作用導致收入分配差距的不斷擴大，成為制約國內消費的重要因素。為此，“十二五”時期要努力實現(xiàn)勞動報酬占GDP的比重從2007年39.7%提高到50%以上，居民收入在國民收入中的比重從約60%提高到70%左右。例如:以緩解收入差距為目標，啟動新一輪財政稅收體制改革;控制政府財政收入增長速度，調整財政支出結構;以資源紅利的社會共享為目標實現(xiàn)國有資源的合理配置;推進壟斷行業(yè)收入分配制度改革;構建財產(chǎn)性收入的體制基礎，逐步緩解并縮小居民過大的財產(chǎn)性收入。

(二)實現(xiàn)工業(yè)主導向城市化主導的轉變，推進城市化時代的轉型與變革

1.要充分估計城市化進程對發(fā)展方式轉型的重大影響。當前，我國的城市化不僅滯后于國內經(jīng)濟發(fā)展水平、滯后于工業(yè)進程，也滯后于國外同等發(fā)展水平的國家或同樣發(fā)展階段國家的城市化水平。從國際經(jīng)驗看，當一個國家處在人均GDP 3000美元的時候，城市化率大概在55% ～60%左右。2008年我國人均GDP達到3266.8美元，進入工業(yè)化中后期，但即使包括“半城市化”的人口，我國的城市化水平仍然遠低于工業(yè)化中后期應該具有的均值(60%)，很大程度上抑制了國內消費需求的釋放與升級，加劇了社會供給能力與消費能力的鴻溝，導致嚴重的內需不足與產(chǎn)能過剩。工業(yè)化超前、城市化滯后是造成經(jīng)濟社會結構扭曲的重要因素之一。支撐經(jīng)濟可持續(xù)增長的內在因素和外部條件的變化決定我國需要實施以城市化為重點的擴大內需戰(zhàn)略。從我國的情況看，形成城市化主導對發(fā)展方式轉型有決定性意義。例如:它能使服務業(yè)比例大幅提高;能加快改變城鄉(xiāng)二元結構;能改善資源環(huán)境問題;能擴大勞動力就業(yè)。為此，我國經(jīng)濟發(fā)展方式要實現(xiàn)從工業(yè)化主導向城市化主導的轉型。

2.未來5～10年我國進入城市化發(fā)展時代。一般來說，城市化率達到50%，標志著城市化國家的初步形成。2009年我國城市化率達到46.6%，處于走向城市化國家的關鍵時期?！笆濉睍r期，我國的城市化將呈現(xiàn)加快發(fā)展趨勢。首先，將進入城市化快速發(fā)展時期。估計未來5～10年，我國的城市化率會提高10～15個百分點，由現(xiàn)在的46.6%提高到2020年的60%左右。其次，東部和中西部城市化全面推進，并且由東部向中西部轉移，中西部城市群將成為我國城市化時代的突出亮點。再次，在大中城市加快發(fā)展的同時將呈現(xiàn)大城市群、城鎮(zhèn)化、區(qū)域一體化等齊頭并進的新格局。

“十二五”期間我國城市化的快速發(fā)展將推動我國走向消費大國，并形成以消費為主導的發(fā)展新格局。城市化10～15%的增長率將拉動未來5～10年我國居民消費率15個百分點左右。同時，城市間的發(fā)展與競爭將成為我國經(jīng)濟持續(xù)增長的重要活力。進入城市化時代，城市化的快速發(fā)展對經(jīng)濟增長的貢獻率估計可以達到4～5個百分點。由城市化帶來的投資消費需求的增長，至少能夠維持我國10～20年的經(jīng)濟快速增長。

3.適應城市化時代需求的第二次轉型與改革。總的判斷是:以經(jīng)濟總量為目標、以工業(yè)化為重點的第一次轉型與改革取得重大成功。我國開始進入以發(fā)展方式轉型為主線、以城市化發(fā)展為重點、以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標的第二次轉型與改革的新階段。為此:第一，要加快推進城鄉(xiāng)一體化的改革進程。城市化發(fā)展趨勢與城鄉(xiāng)二元體制的矛盾日益突出，“十二五”是推進城鄉(xiāng)一體化的關鍵時期，應當盡快改變城鄉(xiāng)二元的制度安排，包括土地、戶籍、基本公共服務等。“十二五”時期，改變城鄉(xiāng)二元制度安排，我國的城市化率可以提高10個百分點。第二，推進行政區(qū)劃體制改革，為形成經(jīng)濟主導的城市化新格局提供制度支持。現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制是有突出缺陷的:一是容易使地方政府以自身利益最大化為目標;二是容易阻礙城市的“集聚功能”和“輻射功能”;三是容易導致區(qū)域經(jīng)濟結構的不合理。第三，推進中央與地方的合理分權，賦予地方政府一定的城市發(fā)展自主權。

(三)實現(xiàn)公共產(chǎn)品短缺向基本公共服務均等化的轉變，推進公共產(chǎn)品短缺時代的轉型與改革

從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺是一次歷史性跨越，后者已經(jīng)成為當前乃至今后較長時期內我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾。

1.我國已進入公共產(chǎn)品短缺時代。首先，公共需求呈現(xiàn)快速增長趨勢。近幾年來，全社會公共需求增長速度相當快，個人用于公共產(chǎn)品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出規(guī)模。以城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保健和教育等方面的支出為例，1990～2006年，這些滿足公共需求的支出在個人消費總支出中的比重呈現(xiàn)明顯上升的趨勢。第二，盡管這幾年公共服務投入總量有明顯增加，但在財政支出中的比重以及占GDP的比重仍然偏低。2008年，我國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出的比重為4.4%，社保與就業(yè)占財政支出的比重為10.9%，兩項合計占15.3%，這比人均3000～6000美元階段其他國家平均用于這兩方面的支出低了16個百分點。

2.充分估計城鄉(xiāng)基本公共服務均等化對公平與可持續(xù)發(fā)展的重大影響。第一，基本公共服務既關系到消費傾向，又涉及到再分配的水平。據(jù)測算，2005年我國城鄉(xiāng)居民用于教育和醫(yī)療的額外支出對其他商品消費和服務消費產(chǎn)生的擠出效應達到5810.7億元。初步估計，如果政府在教育、醫(yī)療等公共服務領域的投入到位，消費率大概可以提高4～5個百分點。從公共服務與收入分配差距看，從直接收入來看，城鄉(xiāng)收入差距是3.3∶1，但是如果將教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和就業(yè)等全部的公共服務加進去，城鄉(xiāng)實際收入比將達到了5～6∶1?；竟卜赵诔青l(xiāng)差距中的因素大約為30～40%。沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務供給，就無法解決整個城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大的問題。第二，基本公共服務既與經(jīng)濟發(fā)展水平相關，又涉及到制度安排的公平。公共服務需要有財力支撐，這與經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的聯(lián)系。初步測算，未來10年左右，實現(xiàn)十七屆三中全會提出的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平明顯提高的目標，需要基本公共服務財政支出年增長率達到5%左右，投資總額估計在15～20萬億元。按照這個測算，未來3年左右在已確定的8500億元醫(yī)療衛(wèi)生體系建設支出的同時，在教育領域需要1.3萬億元左右的投資，在基本社會保障領域需要2.2萬億元左右的投資，總投資4.4萬億元。3年三項支出大約占財政總支出的20%左右。公共服務更與制度公平相關。國際上有很多公共服務供給模式，但無論哪種，其基礎都是制度公平。

3.加快建立公共服務體制，構建基本公共服務均等化體制基礎?！笆濉睍r期的重要任務是:第一，把公共就業(yè)服務放在更加突出的位置;第二，調整政府財政支出結構，建設公共財政;第三，明確中央與地方在基本公共服務中的職責;第四，盡快制定全國性的基本公共服務均等化規(guī)劃。

(四)實現(xiàn)中高碳經(jīng)濟向低碳經(jīng)濟的轉變，推進低碳經(jīng)濟時代的轉型與變革

1.低碳經(jīng)濟是一種新型發(fā)展方式。第一，低碳經(jīng)濟不僅是發(fā)展方式轉型的挑戰(zhàn)，更是機遇;第二，低碳經(jīng)濟不僅涉及節(jié)能減排的技術創(chuàng)新，更是以破解結構性矛盾為核心的制度變革;第三，低碳經(jīng)濟不僅是一場環(huán)境革命，更是深刻的經(jīng)濟社會革命。它是工業(yè)革命、信息革命后的又一次低碳改革。這場革命將推進技術進步，經(jīng)濟發(fā)展和社會消費方式的轉型，使人類社會文明向生產(chǎn)和諧、可持續(xù)發(fā)展的方向推進。

2.推進低碳經(jīng)濟時代的轉型與變革。從現(xiàn)實情況看，當前至少亟待推進以下幾項改革:第一，推進資源價格形成機制改革。制定并實施有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的財稅政策。近1～2年應重點考慮資源稅改革，并以此作為資源價格改革的切入點。第二，推進能源價格形成機制改革。全面推進能源價格形成機制改革，不僅要改革能源成品的終端定價機制，還要推進能源資源開發(fā)、加工、運輸、貿(mào)易和物流等相關環(huán)節(jié)的配套改革。建立健全能源儲備制度，進一步增強政府對能源供給的調控能力和能源價格的間接干預能力。第三，推進環(huán)境產(chǎn)權制度改革。促進環(huán)境產(chǎn)權的公平交易。凡享受環(huán)境保護外部經(jīng)濟正效應的地區(qū)、企業(yè)或個人，需要向環(huán)境產(chǎn)權所有者支付相應的費用。開征環(huán)境稅，逐步使環(huán)境污染企業(yè)合理負擔其開發(fā)過程中實際發(fā)生的各種成本，形成“完全成本價格”。實施環(huán)境產(chǎn)權嚴格保護。凡對環(huán)境造成損害的地區(qū)、企業(yè)或個人，特別是高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)，除督促整改外，還應加大經(jīng)濟賠償額度或行政處罰力度。第四，推進碳交易體制機制建設。從環(huán)境保護的中長期目標出發(fā)，在碳現(xiàn)貨交易的基礎上，可以考慮把碳交易逐步列入期貨交易品種中，建立并完善市場在碳交易中的價格發(fā)現(xiàn)機制。

三、經(jīng)濟發(fā)展方式轉變必然伴隨政府發(fā)展理念的深刻變革

改革開放30年，社會公共需求結構呈現(xiàn)戰(zhàn)略性升級的基本趨勢。從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺，社會突出矛盾的歷史性變化，深刻地揭示以人的自身發(fā)展為核心的公平與可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展的主題。由此，形成新階段發(fā)展方式轉變與政府轉型的特定背景和目標要求，形成新階段發(fā)展理念與政府理念轉變的客觀需求和重大課題。發(fā)展方式轉變的關鍵在于政府轉型，發(fā)展方式轉變必然伴隨著政府發(fā)展理念的深刻變革。

(一)“經(jīng)濟增長”還是“經(jīng)濟發(fā)展”?

再保持20～30年的較快增長，是各方面的共識和期盼。并且，我國具有實現(xiàn)這個目標的巨大潛力。問題在于，面對現(xiàn)實的突出矛盾與問題，怎樣才能實現(xiàn)這個目標。現(xiàn)在看，其出路在于發(fā)展方式轉型。關鍵問題在于，要解決好“經(jīng)濟增長”與“經(jīng)濟發(fā)展”的關系，果斷地放棄“GDP增長主義”。

1.“經(jīng)濟增長”能否解決發(fā)展的全部問題?增長和發(fā)展、增長方式和發(fā)展方式有不同的內涵。增長更側重于資源配置的效率，發(fā)展除了增長這一要素外，至少還包括另外四個要素，即“結構、分配、就業(yè)和環(huán)境”。以增長代替發(fā)展，希望“在增長中解決所有發(fā)展的問題”，從現(xiàn)實的情況來看，往往會帶來更大的矛盾和問題。

過去以“做大總量”為目標的經(jīng)濟增長，調動了各方面發(fā)展經(jīng)濟的積極性，尤其是政府把相當多的資源集中于經(jīng)濟領域，實現(xiàn)了長達30年的經(jīng)濟快速增長。這是一個不可否認的偉大歷史?，F(xiàn)實的問題是，實行增長至上，“以增長代替發(fā)展”，強化了結構失衡、分配失衡、環(huán)境破壞等一系列的突出矛盾與問題。面對這些突出矛盾和問題，是否可以得出這樣的結論:新階段以GDP增長這個“一俊遮百丑”的時代開始成為歷史。

2.為什么要終結GDP為中心的“增長主義”?概括地說，“GDP增長主義”難以解決新階段的突出矛盾和問題。第一，“增長主義”無法解決資源環(huán)境的矛盾?！霸鲩L主義”對待環(huán)境保護的傾向是“先污染、后治理”。從實踐看，“增長主義”的突出特點是:以政府為主導、以國有經(jīng)濟為主體、以重化工業(yè)為載體、以資源環(huán)境為代價、以投資出口為驅動、建立在低成本優(yōu)勢上的投資主導型的經(jīng)濟增長方式。第二，“增長主義”無法解決公共產(chǎn)品短缺的矛盾。“增長主義”以追求經(jīng)濟增長為核心目標，由此形成激勵地方追求增長的財稅體制和行政體制。這使得地方政府缺乏提供公共產(chǎn)品的穩(wěn)定財力和積極性。第三，“增長主義”無法解決日益拉大的收入差距。經(jīng)濟增長不能也不應當長期建立在勞動力低成本上。單一的經(jīng)濟增長常常容易使權力和資本結合在一起，并人為壓低勞動者工資收入。

3.要不要改變政府主導型的經(jīng)濟增長方式?以GDP為核心目標的經(jīng)濟增長與政府主導型的經(jīng)濟增長方式有內在的聯(lián)系，并形成政府追求經(jīng)濟總量擴張的相關機制與政策。例如，上級政府確立一個量化的增長目標，層層分解，落實到各地各級官員身上，使GDP的增長成為官員考核升遷的主要指標。這一機制的形成，必然助長權力干預經(jīng)濟。這樣，在社會矛盾的處理中往往傾向于為GDP增長讓路。在這個背景下，只有轉變政府發(fā)展理念，才有可能推進以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的政府轉型。例如:第一，解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場主導的轉變;第二，建立公共服務體制，關鍵在于強化政府在公共服務供給中的主體地位和主導作用;第三，解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關鍵在于強化政府在完善收入分配體制中的基本責任;第四，解決公共治理的突出矛盾，關鍵在于加強政府自身建設與改革。

(二)“國富優(yōu)先”還是“民富優(yōu)先”?

毫無疑問，國富、民富都十分重要。民富國強是我們追求的基本目標。這里，需要討論的是，如何實現(xiàn)民富國強。

1.長期實行國富優(yōu)先的增長會帶來哪些突出的矛盾和問題?在私人產(chǎn)品嚴重短缺、多數(shù)社會成員處于貧困的階段，實行國富優(yōu)先發(fā)展十分必要，因為它可以使國家有能力改變社會的貧困狀態(tài)。問題在于，當總體上解決了溫飽問題，進入公共產(chǎn)品短缺成為突出矛盾的發(fā)展型新階段，仍然堅持國富優(yōu)先的發(fā)展，就容易帶來兩個方面的問題:一是國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，導致社會總需求不足，使經(jīng)濟發(fā)展缺乏內生動力;二是國富民不富，并導致收入差距的不斷擴大。

2.堅持民富優(yōu)先的發(fā)展能否實現(xiàn)民富國強?一方面，民富帶來民眾消費能力的提升，擴大了社會總需求，由此促進經(jīng)濟可持續(xù)增長;另一方面，新階段的民富，在有利于解決公平發(fā)展的同時，創(chuàng)造了發(fā)展的動力和活力。適應我國發(fā)展的階段性需求，從國富發(fā)展優(yōu)先轉向民富發(fā)展優(yōu)先，是解決內生增長動力與社會公平的重要途徑，由此，才能實現(xiàn)民富國強的目標。

3.如何著力構建民富優(yōu)先的體制基礎?應當說，國富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同，有利于國富發(fā)展的制度安排未必能自動全面地帶來民富。為此，需要加快構建“藏富于民”的體制。例如，第一，合理控制各級政府財政收入的增長速度，調整財政支出結構;第二，構建社會成員共享國民財富的機制，使國家財富真正惠及全體公民。第三，保護居民財產(chǎn)，建設財產(chǎn)性收入的體制性基礎，尤其是讓農(nóng)民能夠明顯地分享土地流轉的增值收益;第四，創(chuàng)造有利于社會成員創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的體制機制。

(三)“做大蛋糕”還是“分好蛋糕”?

作為一個發(fā)展中的大國，“做大蛋糕”將是我國中長期經(jīng)濟發(fā)展的目標。問題的關鍵在于，如何清楚地判斷當前制約“做大蛋糕”的主要因素?如何構建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制?

1.我國是否進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關鍵階段?當前，“做大蛋糕”的約束條件發(fā)生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問題是要素短缺，尤其是資本短缺。當前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產(chǎn)要素的需求。從現(xiàn)實看，從中長期趨勢看，從社會因素對經(jīng)濟發(fā)展的影響看，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因為，不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續(xù)“做大蛋糕”的動力不足。從這個意義上說，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。我的看法是，我國已進入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關鍵階段。

2.如何充分估計“分好蛋糕”對轉變發(fā)展方式的重要作用?當前，“分蛋糕”中存在的問題，直接制約了發(fā)展方式的轉變:一方面收入分配差距的擴大，抑制了有效社會需求的形成;另一方面，“分蛋糕”中的某些不公平問題，將影響進一步“做大蛋糕”。一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴大的社會不可能持續(xù)地“做大蛋糕”。

3.如何建立、完善“分好蛋糕”的體制機制?應當說，當前在“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的體制機制上都有很多矛盾和問題。從社會公共需求變化的情況看，當前需要盡快建立和完善“分好蛋糕”的體制機制，包括行政體制、財稅體制、社會福利體制等。其中，關鍵取決于“十二五”時期能否有效地調整國民收入分配結構，能否實質性地推進收入分配制度改革。

(四)國有資本:“盈利性”還是“公益性”?

“國進民退”成為當前社會各方面普遍關注的焦點問題。我認為，只要目標明確，應當“國進”、“民進”并舉。問題的本質在于，國有資本往哪進?這就需要深入探討在市場主體形成和公共產(chǎn)品短缺的兩大特定背景下，國有資本的盈利性與公益性的關系。

1.新階段國有資本的形成和定位與30年前有什么明顯不同?第一，在國有資本的形成上，過去主要依靠做大做強國有企業(yè)。在市場經(jīng)濟條件下，國有資本的積累和擴大，國有企業(yè)仍有著特定作用，但是不是需要更多地依靠社會力量和社會的經(jīng)濟活動，并使其逐步成為國有資本形成和擴大的重要來源。第二，在新階段國有資本的定位上，國有資本是不是應當更多地配置到公共領域，而不是市場領域。

2.國有資本如何在盈利性、公益性之間做出平衡和選擇?一方面，在市場主體基本形成的背景下，國有資本不應當也沒有必要大量配置在市場領域，與民爭利;另一方面，在公共產(chǎn)品短缺的大背景下，國有資本應當強化其公益性。在我看來，國有企業(yè)不是不要盈利性，盈利性是一個企業(yè)的基本屬性。但對國有企業(yè)來說，需要把盈利性建立在公益性的基礎上，在盈利的基礎上促進國民福祉的最大化。就是說，國有資本可以通過股份制的形式配置于經(jīng)濟的關鍵領域和重要行業(yè)，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經(jīng)營等方式配置于社會公益領域，在實現(xiàn)公益性目標的前提下，實現(xiàn)保值增值。

3.如何主要以公益性為目標推進國有企業(yè)改革?第一，堅持公平競爭原則，加快破除行政壟斷，允許、鼓勵中小企業(yè)進入相關領域;第二，加大國有資本在公共領域中的投入。以住房為例，加強廉租房、保障性住房的供給;以能源為例，加強能源安全建設;在自然壟斷行業(yè)(水、電、氣、醫(yī)等)，以保障基本公共服務供給為主;第三，建立常態(tài)化的壟斷行業(yè)和國有企業(yè)收租分紅機制，為公共財政奠定基礎，以有利于加快我國基本公共服務均等化進程。

推進以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的政府轉型，需要按照社會發(fā)展階段的客觀需求，以更大的魄力解放思想，推進以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標的第二次轉型與改革。

The Second Transformation and Reform Focusing on the Change of Development Mode

CHI Fu－lin
(Hainan － based China Institute for Reform and Development，Haikou，Hainan 570000，China)

Seen from the process and tendency of the reform and opening－up，the economy and society of our country has experienced two times of transformation and reform.The first is the reform of economic system starting from the Third Plenary Session of the 11th Central Committee of the CPC，which is focused on institutional transformation and aimed at the establishment of socialist market economic system and the increase of economic aggregate.The second is from the current，focusing on the transformation of development mode and aimed at the forming of fair institutions for sustainable development and the realization of people＇s richness and prosperity of the country.As for the present，our country has entered the period of the second transformation and reform focusing on the change of development mode，and the period of the Twelfth Five－year Plan is critical for changing the development mode of our country.At the same time when transforming the economic development mode，the development philosophy of the government must also be changed deeply.

transformation of development mode;the second transformation and reform;the Twelfth Five－year Plan;development philosophy of the government

F120.3

A

1674－0599(2010)03－0084－09

(責任編輯:賀文贊)

2010－04－21

遲福林(1951—)，男，山東蓬萊人，全國政協(xié)第十一屆委員會委員，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長，海南省社會科學界聯(lián)合會主席，中國井岡山干部學院兼職教授，研究員，博士生導師，研究方向為經(jīng)濟管理、體制改革。