趙春蘭

涉訴信訪案件多元化解決機制探討

趙春蘭

（浙江萬里學(xué)院法學(xué)院，浙江寧波315100）

盡管涉訴信訪案件有其特殊的發(fā)生原因和背景，但解決涉訴信訪案件，行之有效的途徑和方法，還是要合理運用多元化解決機制。對于訴訟中的信訪案件，關(guān)鍵在于強化訴訟調(diào)解的功能，力爭使糾紛通過訴訟和解或調(diào)解得以化解，以此消解案件成為涉訴信訪類案件的可能性。對于生效的信訪類案件，充分發(fā)揮審判監(jiān)督程序?qū)Ξ?dāng)事人信訪權(quán)、再審訴權(quán)的保障功能，使審判監(jiān)督程序成為終結(jié)信訪案件的有效機制。在堅持涉訴信訪案件司法最終解決原則的同時，設(shè)置科學(xué)合理的分流機制，采用替代訴訟的糾紛解決方法，廣泛吸納社會力量多途徑、全方位地預(yù)防和化解涉訴信訪，是有效緩解司法資源短缺與涉訴信訪案件高位徘徊矛盾的重要措施。

涉訴信訪；訴訟調(diào)解；審判監(jiān)督；多元化解決機制

一、引言

自2004年4月最高人民法院在全國法院涉訴信訪工作會議上首次提出涉訴信訪的概念后，在理論研究和實踐中，通常將涉訴信訪理解為：與某一具體訴訟案件相聯(lián)系，針對人民法院審判和執(zhí)行案件的行為和結(jié)果，有關(guān)案件的當(dāng)事人、利害關(guān)系人，通過向人民法院或其他黨政機關(guān)提出申訴、控告，要求撤銷、變更人民法院的裁判結(jié)果，督促人民法院實施一定行為或提出其他要求的來信來訪行為。這是廣義的涉訴信訪概念，其中包括了訴訟中的信訪、裁判生效后的信訪和案件執(zhí)行中的信訪。訴訟中的信訪，往往是由于案件當(dāng)事人出于促使法院做出有利于自己的裁判結(jié)果的目的，在宣判前以人訪、信訪或邀請媒體等形式向法院施加壓力。這種“判前信訪”已經(jīng)成為涉訴信訪的一種新動向，值得關(guān)注。但也有觀點認為：這種信訪行為，既沖擊了司法制度，也影響了司法獨立，應(yīng)當(dāng)廢止。[1]裁判生效后的信訪，當(dāng)事人提出申訴的主要理由是裁判結(jié)果中認定事實或適用法律有錯誤、程序違法以及針對審判人員的職業(yè)道德提出控告。確切地說，狹義的涉訴信訪僅指對裁判生效后的訴訟案件的信訪，是當(dāng)前改革與完善涉訴信訪制度的重中之重，是典型意義上的涉訴信訪。執(zhí)行中的信訪，如果涉及人民法院執(zhí)行依據(jù)的效力問題、具體執(zhí)行措施的正當(dāng)性問題以及對執(zhí)行錯誤的救濟問題，應(yīng)當(dāng)屬于涉訴信訪之范疇；如果主要涉及人民法院執(zhí)行生效法律文書的工作態(tài)度問題，以及當(dāng)事人的履行態(tài)度和履行能力問題，不涉及法律適用，可以通過完善執(zhí)行制度和紀檢、監(jiān)察制度等加以解決，沒有必要專門建立涉訴信訪制度進行處理。

筆者認為，盡管“判前信訪”對司法獨立造成障礙，破壞了程序安定性，影響了社會和諧穩(wěn)定，但在我國社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，法律對公民權(quán)利的救濟與保障尚不充分的情況下，將“判前信訪”納入涉訴信訪范疇，通過訴前委托調(diào)解機制、完善訴訟調(diào)解制度等積極的手段和方法，預(yù)防和化解矛盾，可以防止“判前信訪”轉(zhuǎn)化為典型的信訪案件。裁判生效后的涉訴信訪，屬于正常訴訟程序無法保障情況下的權(quán)利救濟，可以通過審判監(jiān)督程序來實現(xiàn)對當(dāng)事人訴權(quán)的保障，以法制化、規(guī)范化的制度設(shè)計解決涉訴信訪問題才能實現(xiàn)涉訴信訪的終局解決。

二、參照“三級終結(jié)制”解決涉訴信訪作用有限

依照我國《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，一般信訪實行“三級終結(jié)制”，實踐中針對涉訴信訪的處理也是參照一般信訪實行“三級終結(jié)制”，但實際情況卻是，經(jīng)過復(fù)核程序作出終結(jié)決定的涉訴信訪案件未能真正終結(jié)，信訪“三級終結(jié)制”對信訪人在復(fù)核程序終結(jié)后的繼續(xù)上訪行為沒有任何法律上的約束力。為了應(yīng)對依然嚴峻的信訪形勢，今年，從中央到地方采取了諸如“開門大接訪”、中央政法機關(guān)對進京上訪量比較大的省派出接訪組或巡回接訪組就近督辦信訪事項，以集中解決“信訪遺留問題”，力爭“把不穩(wěn)定因素消滅在萌芽狀態(tài)”。筆者認為，涉訴信訪案件的有效解決，必須通過正當(dāng)程序為保障的司法制度，遵守程序要件和辯論規(guī)則，重視“上訴”和“再審”的功能，尊重司法裁判的終局性和既判力。主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制度的出發(fā)點是好的，但實際效果可能并不一定理想。因為領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪本身就是一種與現(xiàn)代國家管理職權(quán)化原則相悖的制度，領(lǐng)導(dǎo)干部各司其職的情況下，不可能有權(quán)解決任何具體的糾紛，伴隨矛盾、糾紛被層層批轉(zhuǎn)、落實解決的過程，信訪人的積怨與不滿可能會被無限放大。“三級終結(jié)制”息訴罷訪作用有限的主要原因是信訪終結(jié)決定本身缺乏既判力和公信力，保障老百姓訴權(quán)的司法救濟渠道不暢通，現(xiàn)有的民事糾紛訴訟解決與非訴訟解決機制之間的銜接與協(xié)調(diào)尚未完全建立起來。

三、涉訴信訪案件的多元化解決機制

從涉訴信訪案件來看，反映的問題主要涉及司法的權(quán)威性、嚴肅性、廉潔性、公正性及社會矛盾的妥善解決問題，具有不同于一般信訪的特殊性。因此，以慣有的解決一般信訪問題的辦法來解決涉訴信訪，必定存在諸多不適應(yīng)的地方，也無法實現(xiàn)涉訴信訪的有效終結(jié)，因此，構(gòu)建涉訴信訪案件的多元化解決機制，不失為可行的標本兼治之策。

（一）涉訴信訪案件司法解決機制

訴訟中的信訪案件，關(guān)鍵在于強化訴訟調(diào)解的功能，力爭使糾紛通過訴訟中和解或法官主持的調(diào)解得以化解，以此消解案件成為涉訴信訪類案件的可能性。對于裁判已經(jīng)生效的信訪類案件，充分發(fā)揮審判監(jiān)督程序?qū)Ξ?dāng)事人再審訴權(quán)的保障功能，使審判監(jiān)督程序成為終結(jié)信訪案件的有效機制。

1．強化訴訟調(diào)解功能

最高人民法院《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》進一步強調(diào)了人民法院審理民事案件必須全面貫徹調(diào)解工作的基本原則?！吨醒胝ㄎP(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》中明確提出，要建立和完善司法調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁等的銜接機制；法院要把調(diào)解作為處理民商事案件、刑事附帶民事案件、執(zhí)行案件的優(yōu)先選擇；對必須進入司法程序的，要堅持調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合，努力做到案結(jié)事了。訴訟中的信訪案件，多數(shù)是由于當(dāng)事人自身對法院審判工作存在一定的誤解，對案件涉及的法律、相關(guān)政策性規(guī)定不了解，在這種情況下，負責(zé)案件審理的審判組織以及法官，要更加重視對此類案件的調(diào)解。為消除當(dāng)事人的顧慮，促成調(diào)解協(xié)議的達成，人民法院可以邀請與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企事業(yè)單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經(jīng)驗、與當(dāng)事人有特定聯(lián)系并有利于促成調(diào)解的個人協(xié)助調(diào)解。經(jīng)過當(dāng)事人同意，人民法院也可以委托有關(guān)單位或個人對案件進行調(diào)解，達成的調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認程序即具有法律效力。如果調(diào)解工作到位，訟爭案件便可以通過調(diào)解結(jié)案；即使調(diào)解不成，有了前期調(diào)解工作的基礎(chǔ)，也可以避免正常進入司法程序的案件流變?yōu)樯嬖V信訪案件。

2．審判監(jiān)督程序?qū)ι暝V權(quán)的保障

不服生效裁判的申訴權(quán)獲得法律保護的最有效方式是將其納入訴訟程序軌道。修訂后的民事訴訟法盡管沒有將當(dāng)事人的再審申訴權(quán)明確為發(fā)動再審程序的訴權(quán)，但從對審判監(jiān)督程序的完善，尤其是對當(dāng)事人申請再審事由的細化，已經(jīng)對實踐中解決“申訴難”問題，保障憲法賦予公民的申訴權(quán)的實現(xiàn)有了明確的立法指導(dǎo)和司法上的可操作性。

首先，從對當(dāng)事人申請再審的十三條法定事由中分析，審判監(jiān)督程序?qū)π旁L人申訴權(quán)的保障體現(xiàn)在以下方面：（1）將生效裁判認定事實方面的再審事由細化為四條，即“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的”；“原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據(jù)證明的”；“原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)是偽造的”；“原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)未經(jīng)質(zhì)征的”。（2）補充了程序違法的五項再審事由。而不再是簡單籠統(tǒng)地規(guī)定“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的”可以申請再審。（3）強化了審判人員職業(yè)操守?！皩`反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形，或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審?！?/p>

其次，明確了申請再審的人民法院、再審審查的方式、期限等具體程序操作內(nèi)容，解決了以往實踐中因當(dāng)事人不信任原審人民法院而多頭申訴、反復(fù)申訴、人民法院重復(fù)審查的痼疾；對審查期限的明確，也在一定程度上避免了因周期過長而導(dǎo)致信訪案件當(dāng)事人尋求其他過激或不當(dāng)行為解決問題的可能。

第三，判后答疑與審判監(jiān)督的銜接與協(xié)調(diào)。判后答疑，是指人民法院為幫助當(dāng)事人正確理解判決、裁定內(nèi)容以及從法律上正確把握和對待裁判結(jié)果，針對當(dāng)事人就認定證據(jù)、適用法律等方面提出的疑問，采取由原承辦法官進行當(dāng)面口頭解答的一種司法便民措施。[2]人民法院處理當(dāng)事人申訴問題時，對申訴和申請再審無理的，在駁回再審申請的同時做好判后答疑工作，這樣不僅可以最大限度地止爭息訪，而且也有利于將涉訴信訪完全納入司法程序加以解決，避免了涉訴信訪無法終結(jié)的怪現(xiàn)象。

（二）涉訴信訪案件非訟化解決機制

在堅持涉訴信訪案件司法最終解決原則的同時，設(shè)置科學(xué)合理的分流機制，采用替代訴訟的糾紛解決方法，廣泛吸納社會力量多途徑、全方位地預(yù)防和化解涉訴信訪，是有效緩解司法資源短缺與涉訴信訪案件高位徘徊矛盾的重要措施。

1．委托調(diào)解機制

所謂委托調(diào)解，是指人民法院對起訴到法院的民事案件，在征得當(dāng)事人同意后，在立案前，委托行政機關(guān)、人民調(diào)解委員會、商事調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進行調(diào)解。委托調(diào)解是我國法院努力構(gòu)建多元化糾紛解決機制的結(jié)果，是法院借助社會力量調(diào)處民事糾紛、分流案件的重要舉措。為支持行政機關(guān)和社會組織開展民商事調(diào)解工作，2009年7月24日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，進一步擴大賦予合同效力的調(diào)解協(xié)議的范圍，明確規(guī)定：經(jīng)過行政機關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或其他具有調(diào)解職能的社會組織對民商事爭議調(diào)解后達成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守和履行。并著重對非訴訟調(diào)解與訴訟的銜接進行了規(guī)范，確認通過八種途徑可使訴訟外民事糾紛解決結(jié)果接受司法審查，獲得司法保障，其中立案前委托調(diào)解與司法確認程序的對接，使得委托調(diào)解功能得以切實發(fā)揮出來。

針對“判前信訪”類案件的委托調(diào)解，筆者認為，吸納社會力量參與調(diào)解的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新和調(diào)解形式的靈活多樣。由于對判前信訪動向、信息的掌握，主要在基層和社區(qū)，因此，可以通過建立轄區(qū)基層人民法院與其他社會組織的聯(lián)合調(diào)解，將法院訴前委托調(diào)解向縱深發(fā)展。比如，在基層人民法院的指導(dǎo)下，在各個社區(qū)設(shè)置人民調(diào)解指導(dǎo)員，實行調(diào)解信訪聯(lián)動機制。通過人民調(diào)解指導(dǎo)員的日常接訪與調(diào)解服務(wù)工作，一方面，可以將有關(guān)信訪信息及時反饋給基層人民法院；另一方面，也可對判前信訪類案件做好訴前的調(diào)解、和解工作。對于已經(jīng)將爭議訴諸人民法院的案件，立案庭受案過程中，可以通過律師主持的專業(yè)咨詢形式，幫助當(dāng)事人正確認識案件事實，消除誤解，選擇適合的糾紛解決方式，引導(dǎo)當(dāng)事人通過非訟化的途徑化解糾紛。

2．仲裁機制

在涉訴信訪類案件中，勞動爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、醫(yī)療損害賠償糾紛、交通事故損害賠償糾紛、消費者權(quán)益損害賠償糾紛等占比較高的比重，這些糾紛往往涉及的人數(shù)比較多，社會影響面大。如果處理不當(dāng)，直接影響社會的和諧與穩(wěn)定。設(shè)置靈活簡便的替代訴訟的調(diào)解仲裁機制不僅可以防止此類案件的無序上訪，也有利于糾紛的終局解決。①目前，醫(yī)療糾紛各地都在積極嘗試中立第三方的調(diào)處機制，但在這一制度運行過程中，沒有將調(diào)處與仲裁有機結(jié)合起來。調(diào)解不成的情況下，糾紛仍然直接進入訴訟程序。交通事故糾紛，交警部門調(diào)解不成的，基本上也是最終通過訴訟解決。消費者權(quán)益損害賠償糾紛，當(dāng)下的主要解決辦法是請求消費者權(quán)益保護委員會調(diào)解，或者由消費糾紛仲裁委員會仲裁。這幾類糾紛也需專門立法加以規(guī)制，通過調(diào)解仲裁機制，將中立第三方的調(diào)解與專門仲裁機構(gòu)的仲裁銜接起來，在糾紛解決過程中，參與者均為法院外的專業(yè)人士，其中立性和專業(yè)性容易獲得當(dāng)事人的認同和信賴，在糾紛的解決上更能取得“服判息訪、案結(jié)事了”的效果。

3．聽證審查機制

涉訴信訪案件的聽證審查，是指涉案法院公開審判過程及結(jié)果，信訪人陳述問題及要求，對方當(dāng)事人進行答辯，經(jīng)過相互辯論，公開證據(jù)及相關(guān)法律依據(jù)，由聽證會代表依照法律、法規(guī)和相關(guān)政策進行公開評議，并形成聽證結(jié)論。涉訴信訪案件的聽證制度，是對現(xiàn)行訴訟類信訪案件按行政信訪處理模式的制度化改造，體現(xiàn)了司法民主與訴訟公開的基本理念，是確保信訪復(fù)查效果的重要舉措。針對當(dāng)前一些重復(fù)上訪、非正常上訪案件，通過聽證審查程序機制，可有效解決涉訴信訪案件的終結(jié)問題。例如，浙江省臺州市建立了“專家會診”型的涉訴信訪審查機制，具體做法是：全市兩級政法部門從公安局、檢察院、法院、司法局及律師隊伍中選拔若干名作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通的“專家型”人才擔(dān)任評議督查員。辦理具體涉訴信訪案件時隨機抽取3至5名專家擔(dān)任評議督查員，評議主要圍繞案件事實是否清楚、證據(jù)是否充分、受理是否及時、程序是否合法、裁決是否公正、執(zhí)法是否規(guī)范等方面展開。根據(jù)評議結(jié)論，提出處理意見。由于評議督查員來自中立第三方，與案件沒有利害關(guān)系，評議程序規(guī)范，其評議結(jié)論更容易被各方所接受。該市建立信訪評查機制以來，不僅使大批涉訴信訪案件得到妥善處理，還使部分違法違紀的政法干警被追究責(zé)任，有效地提升了執(zhí)法水平，取得了良好的社會效果。臺州市的涉訴信訪案件評查機制是對公開聽證制度的發(fā)展和完善，值得借鑒。

聽證審查機制的設(shè)計本身是好的，但在實際運用中，還需要根據(jù)涉訴信訪案件發(fā)生地區(qū)的不同，涉訴信訪案件多發(fā)的領(lǐng)域，集中反映的矛盾類型等加以區(qū)別對待，制定出適合于解決重復(fù)上訪、非正常上訪案件的聽證審查終結(jié)機制。信訪終結(jié)制度是一把雙刃劍，用得不好，可能會侵害信訪人的合法權(quán)益。因此，對信訪事項的終結(jié)處理行為和過程必須納入法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督之中，舉行聽證會無疑是當(dāng)前最好的一種監(jiān)督形式。

四、結(jié)語

涉訴信訪是我國特有的一種民意表達和權(quán)利救濟形式，可以在一定程度上彌補司法的疏漏，體現(xiàn)司法的民主性。然而，從涉訴信訪的實際運行效果看，其本身具有的非程序性和不確定性又極大地影響了涉訴信訪權(quán)利救濟功能的發(fā)揮，是一種低效率非純粹的解紛方式。盡管涉訴信訪案件有其特殊的發(fā)生原因和背景，但解決涉訴信訪案件，消解涉訴信訪困境，還是應(yīng)合理運用多元化解決機制，特別是司法救濟之外的非訴訟方法，是踐行司法為民，實現(xiàn)民生司法的有效途徑。

注釋：

①《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》已于2008年5月1日實施，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》已于2010年1月1日實施。

[1]張文國．試論涉訴信訪的制度困境及其出路[J]．華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2007，(2)：18．

[2]柯陽友，楊春燕．涉訴信訪與申訴、再審申請[J]．河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報，2007，(9)：117．

（責(zé)任編輯 錢亞仙）

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1008-4479（2010）03-0065-04

2010-03-15

趙春蘭，女，浙江萬里學(xué)院法學(xué)院副教授，主要研究方向為訴訟法學(xué)。