薛 鋼

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢 430071)

我國碳稅設(shè)計中的政策目標(biāo)協(xié)調(diào)問題研究

薛 鋼

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院,湖北武漢 430071)

碳稅作為目前公認(rèn)的最有效的減排措施,在節(jié)能減排的政策背景下,已經(jīng)成為我國下一步稅制優(yōu)化的重要內(nèi)容之一。碳稅的征收原理來自于效率最大化的“庇古稅”理論,但是,作為稅收改革的一個組成部分,碳稅設(shè)計中還需要考慮效率、公平、收入、成本等政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。本文論述了開征碳稅應(yīng)考慮的多元化政策目標(biāo),并對我國碳稅設(shè)計中如何適應(yīng)上述目標(biāo)進(jìn)行了分析。

碳稅;稅制優(yōu)化;稅收改革

一、引言

碳稅是針對二氧化碳排放量所征收的稅,它以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo),通過增加稅收負(fù)擔(dān)以減少二氧化碳的排放,進(jìn)而減緩全球變暖的速度。在溫室氣體減排成為國際社會熱點(diǎn)問題的背景下,碳稅的實(shí)施與否格外受到關(guān)注。與總量控制和排放貿(mào)易等市場競爭為基礎(chǔ)的減排機(jī)制相比,碳稅被認(rèn)為是最有效的減排手段而獲得廣泛推崇。

在現(xiàn)有的研究成果中,碳稅對于減排的經(jīng)濟(jì)效果相當(dāng)明顯。W issema利用 CGE模型分析了碳稅和能源稅對愛爾蘭經(jīng)濟(jì)的影響,發(fā)現(xiàn)碳稅會顯著改變生產(chǎn)及消費(fèi)模式,使其向新能源以及低碳能源轉(zhuǎn)變[1]。Barker通過評估碳稅對英國經(jīng)濟(jì)的影響,認(rèn)為征收碳稅在 1990-2005年間導(dǎo)致碳排放穩(wěn)定在基準(zhǔn)水平 12%以下,而且對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響也較小[2]。Greedy和 Sleeman研究了碳稅對新西蘭消費(fèi)品價格和社會福利的影響,結(jié)果表明由碳稅引起的超額邊際負(fù)擔(dān)很小[3]。王金南等運(yùn)用 CGE模型研究了碳稅對我國國民經(jīng)濟(jì)、能源節(jié)約以及碳排放的影響[4]。魏遠(yuǎn)濤的研究成果表明,雖然可以使用不同的方法研究碳稅對生態(tài)環(huán)境的影響,但結(jié)論都是相似的,即征收碳稅能較大程度地減少碳排放量,取得相應(yīng)的健康利益[5]。因此,從減少碳排量角度進(jìn)行分析,征收碳稅的必要性是毋庸置疑的。

二、碳稅的功能定位與次優(yōu)選擇

碳稅是一種特殊的環(huán)境稅,其存在的理論基礎(chǔ)就是對外部不經(jīng)濟(jì)的行為征收“庇古稅”。由于環(huán)境屬于公共物品,生產(chǎn)者可以自由排放各種污染物而不必支付任何成本,從而導(dǎo)致企業(yè)在追求利益最大化的過程中,對生態(tài)環(huán)境造成破壞。政府應(yīng)該根據(jù)污染所造成的危害對排污者收稅,以稅收形式彌補(bǔ)私人成本和社會成本之間的差距,以增加生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本,這就是碳稅設(shè)計的初衷。

由此可見,碳稅的最優(yōu)狀態(tài)就是完全按照生產(chǎn)者對環(huán)境的污染程度設(shè)計稅收負(fù)擔(dān),碳稅制度引導(dǎo)企業(yè)的 CO2排放控制在凈收益不再增加的程度,實(shí)現(xiàn)減少排放的邊際收益恰好等于抑制污染的邊際成本,將外部的不經(jīng)濟(jì)完全內(nèi)部化。由此可見,碳稅的定位從一開始就是根源于對經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的追求。

隨著研究角度的深入,關(guān)于碳稅“雙重紅利”的研究也開始受到關(guān)注。Pearce提出,如果將二氧化碳稅收入用來大幅度減少現(xiàn)有稅收的稅率,以減少現(xiàn)有稅收如所得稅或資本稅的福利成本,就可能以零福利成本或負(fù)福利成本獲得環(huán)境收益,這就是所謂的環(huán)境稅“雙重紅利”[6]。“雙重紅利”效應(yīng)的第一重紅利為征收環(huán)境稅可以保護(hù)環(huán)境,使生態(tài)受益,另一重紅利為環(huán)境稅收能夠降低所得稅等扭曲性稅收的超額稅收負(fù)擔(dān),同時為政府帶來收入用于其他社會福利,如擴(kuò)大就業(yè)等。

無論是“庇古稅”還是“雙重紅利”,碳稅的定位都是停留于沒有扭曲性稅收的最優(yōu)世界之中,這是一種基于效率最大化的最優(yōu)稅制,在理想狀態(tài)下,管理當(dāng)局能夠充分地掌握企業(yè)的環(huán)境損害狀況和征稅后的減排程度,從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的不斷提升。很明顯,在現(xiàn)實(shí)生活中,信息不對稱已經(jīng)證明這是難以完成的任務(wù),碳稅作為一種糾正外部不經(jīng)濟(jì)的稅種,本身就帶有一定稅收扭曲性,會加大碳稅實(shí)施效率損失。

正因?yàn)槿绱?承認(rèn)稅收自身的扭曲性,在滿足政府一定收入規(guī)模的前提下,使課稅所導(dǎo)致的效率損失或超額負(fù)擔(dān)盡可能減少,就成為稅制改革的指導(dǎo)原則,這也是稅制改革的次優(yōu)選擇。這就需要在碳稅的稅制改革中,建立一個更為全面和系統(tǒng)的稅收目標(biāo)體系,對稅收標(biāo)準(zhǔn)包括效率、公平、成本、收入等因素進(jìn)行綜合考慮。

三、碳稅稅收政策目標(biāo)之間的相互沖突

(一)碳稅的收入目標(biāo)與效率目標(biāo)的矛盾

與單純的最優(yōu)稅收選擇不同,當(dāng)政府將碳稅也視為一個籌集收入的工具使用時,就必須考慮其在稅收收入總額中的貢獻(xiàn)份額,特別是將碳稅作為“綠色稅收”的一個組成部分時尤其如此。當(dāng)碳稅的財政收入功能被凸現(xiàn)時,收入功能對于經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)的影響就會日益突出。

1.碳稅收入規(guī)模的影響 對于碳稅而言,是對原有稅收體系的優(yōu)化,反映出是一種新稅的產(chǎn)生,因此,政府的立場決定稅收規(guī)模的整體水平。如果僅僅是作為一種新興稅源的開辟,無論經(jīng)濟(jì)效率如何,首先需要滿足的是稅收規(guī)模最大化;如果將其視為“綠色稅收”的一個途徑,則需要在一定程度上保持稅收收入中性原則,必須同時降低所得稅等稅種的收入,使稅收總收入相對保持不變。而對于后者,正是“雙重紅利”經(jīng)濟(jì)效率能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

更深入一步分析,從公共選擇角度分析,碳稅會面臨不同部門的影響與干預(yù),收入管理部門 (如國家稅務(wù)機(jī)關(guān)或財政部)是基于收入最大化的角度來設(shè)計環(huán)境稅的邊際稅率,或者說是在不損害稅基的前提下希望能籌集更多的收入,但環(huán)境管理部門 (如環(huán)境保護(hù)部門)卻希望邊際稅率的設(shè)計能為污染削減提供有效的激勵,因此更希望提高碳稅的稅率,盡管這可能會增加稅收征收的難度。很明顯,這種經(jīng)濟(jì)效率與收入規(guī)模之間的沖突是難以協(xié)調(diào)的,Oates就認(rèn)為最終碳稅具體方法的實(shí)施可能是收入政策需要和環(huán)境效率目標(biāo)之間的妥協(xié)[7]。

2.碳稅收入彈性的影響 既然基于彌補(bǔ)外部不經(jīng)濟(jì)原理的碳稅政策就是減少 CO2排放量,也就是在減少碳稅的稅基大小,那么希望維護(hù)一個穩(wěn)定的碳稅收入就是不切實(shí)際的。在這里,稅收收入目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)會產(chǎn)生沖突,基于排放削減目的的碳稅設(shè)計必須能夠產(chǎn)生有效的激勵機(jī)制,而基于籌集收入功能的碳稅應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)充足的收入,但是,高稅率設(shè)計能夠較好地實(shí)現(xiàn) CO2排放限制但會導(dǎo)致稅基的萎縮,相反,低收入能夠持久地籌集收入但卻無法有效實(shí)現(xiàn)征稅初衷。

因此,從碳稅收入長期穩(wěn)定性角度出發(fā),有效的碳稅制度將會激勵污染削減但同時也要保持足夠的彈性,以便適應(yīng)污染損害的估價技術(shù)的改進(jìn)和污染削減技術(shù)的實(shí)施,政府必須適時調(diào)整稅負(fù)水平來應(yīng)對環(huán)境和經(jīng)濟(jì)形勢的變動。

(二)碳稅的公平目標(biāo)與效率目標(biāo)的矛盾

值得注意的是,雖然碳稅在理論上對經(jīng)濟(jì)主體的激勵效應(yīng)明顯,但是,真正實(shí)施碳稅的國家卻并不多。究其原因,碳稅存在著公平與效率難以兼得的天然缺陷。

1.碳稅征稅對象對公平目標(biāo)的影響 在實(shí)際操作環(huán)節(jié),由于環(huán)境技術(shù)監(jiān)測水平的約束,世界各國大都將對 CO2排放量進(jìn)行征收,轉(zhuǎn)化為對化石燃料直接征收。在這種情況下,化石燃料的需求彈性比較低,而且直接反映為產(chǎn)品價格,所以不僅不具備直接稅那種收入分配調(diào)節(jié)功能,反而在一定程度上具有收入分配的累退性。這種分析結(jié)論主要是因?yàn)樘级悤黾幽茉词褂玫某杀?而低收入者用于類似的支出占其收入會表現(xiàn)出更高的比例。汪曾濤通過實(shí)證研究,發(fā)現(xiàn)如果征收碳稅,會加大城市和農(nóng)村內(nèi)部的收入分配差距,這說明碳稅的確存在累退性的特征[8]。

2.碳稅征稅目的對公平目標(biāo)的影響 碳稅的初衷就是改善環(huán)境,無疑征收碳稅對污染地區(qū)居民的直接影響是有益的。但是從長期來看,如果對環(huán)境的重視而有可能阻礙經(jīng)濟(jì)增長或惡化就業(yè),低收入者的收入下降會抵消環(huán)境優(yōu)化的收益。

如果考慮到稅款的使用目的,結(jié)論也是相似的,通常情況下,政府為了擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,會將征收的收入用于資本積累,這將提高財產(chǎn)性收益占國民收入中的比重,降低勞動報酬在國民收入中的比重,同時征收碳稅最終會提高工資成本,使雇主對勞動力的需求下降,因此征收碳稅必然會進(jìn)一步擴(kuò)大資本所有者和勞動者之間的收入分配差距。

3.碳稅征稅方式對公平目標(biāo)的影響 在稅負(fù)歸宿方面,稅法只能規(guī)定名義上的納稅人而很難決定誰是最終的稅負(fù)承擔(dān)者。因此,碳稅的稅負(fù)歸宿取決于征收方式,理論上,碳稅的征收方式存在兩種選擇:即“污染者付費(fèi)”模式 (PPP)和“使用者付費(fèi)”模式 (UPP)。前者可以實(shí)現(xiàn)源頭扣繳、減少偷逃稅款的機(jī)會,但后者更符合公平目標(biāo),也有利于加強(qiáng)消費(fèi)者減少碳排放量的意識。但是,值得注意的是,無論是依據(jù) OECD環(huán)境委員會于1972年提出的環(huán)境稅課稅經(jīng)濟(jì)原則,還是現(xiàn)實(shí)中碳稅 (包括環(huán)境稅)實(shí)際征收模式,污染者付費(fèi)原則都是首選。

在這種情況下,碳稅的征收后果就需要考慮最終稅收歸宿的分布,依據(jù)稅收歸宿原理,稅負(fù)的分配也會受到課稅商品對價格的供給和需求彈性大小的影響。當(dāng)消費(fèi)者對商品的需求彈性大于生產(chǎn)者對商品的供給彈性時,消費(fèi)者承擔(dān)的稅額小于生產(chǎn)者承擔(dān)的稅額,反之,則消費(fèi)者承擔(dān)的稅額要大于生產(chǎn)者承擔(dān)的稅額,由于碳稅所征收的化石燃料需求彈性較小,短期內(nèi)消費(fèi)者負(fù)擔(dān)會明顯更重一些。

(三)碳稅的成本目標(biāo)與效率目標(biāo)的矛盾

在最優(yōu)稅收環(huán)境下,政府征稅時不需要考慮成本的,然而,現(xiàn)實(shí)中的稅收制度遠(yuǎn)比理論描述的要復(fù)雜得多,尤其是在追求稅收經(jīng)濟(jì)效率的過程中,征管成本的增加將成為一種必然趨勢。對于碳稅而言,這種相互間的矛盾會更加明顯,具體表現(xiàn)為:

1.碳稅的技術(shù)特征對征管成本的影響 在碳排放量的確定上,二氧化碳的排放與所燃燒的礦物燃料具有嚴(yán)格的比例關(guān)系,而且對于燃燒后產(chǎn)生的二氧化碳目前沒有適宜的技術(shù)手段將其回收測算,所以通過對投入或使用的礦物燃料的碳含量來推算碳排放量是比較符合管理成本條件的。如果能夠利用現(xiàn)有環(huán)境管制機(jī)制對碳排量進(jìn)行檢測、監(jiān)督,則可以有效地節(jié)約稅收征管成本,但是如果由稅務(wù)機(jī)關(guān)單獨(dú)建立一套技術(shù)系統(tǒng),其成本規(guī)模會急劇擴(kuò)大。另外,與大多數(shù)稅種類似,碳稅的起征點(diǎn)的選擇和征管范圍的劃分也會直接影響到行政管理的效率[9]。

2.碳稅的管理層次對征管成本的影響 征稅部門的能力取決于環(huán)境控制的政府級次上,也就是稅收管理的責(zé)任部門。由于環(huán)境問題所涉及的區(qū)域較為廣泛,在目前普遍實(shí)行多層政府的情況下,不同層級的政府機(jī)構(gòu)都擁有對環(huán)境進(jìn)行管理的能力與動力,如何合理運(yùn)用不同層次的稅務(wù)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有資源,將直接決定碳稅管理成本規(guī)模。

3.碳稅的可接受程度對征管成本的影響 碳稅作為“綠化”稅收體系的典型代表稅種,對大多數(shù)國家而言,無疑是一個新興事物,可能對納稅人而言,更會直接理解為稅收負(fù)擔(dān)的加重,在這種背景下,必須進(jìn)行廣泛有效的稅收宣傳,以降低納稅人對碳稅的抵觸心理。同時,對于新稅開征初期,稅制設(shè)計的復(fù)雜性與否也將直接影響到納稅人的遵從程度,在稅制設(shè)計中,要充分考慮到納稅人依法納稅所增加的額外成本。國際稅收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,良好的事前溝通、合理的稅制設(shè)計將有利于提高納稅人的遵從程度,進(jìn)而提高碳稅的可接受程度,不僅在政治上容易獲得支持,在具體實(shí)施中也容易實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提高和征管成本的降低。

四、我國碳稅改革政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性建議

當(dāng)碳稅無法實(shí)現(xiàn)兼顧所有政策目標(biāo)時,就應(yīng)該在設(shè)計中進(jìn)行協(xié)調(diào)與利益權(quán)衡,畢竟征收碳稅的主要目的還是減排,保持較高程度的經(jīng)濟(jì)激勵,使環(huán)境污染者承擔(dān)其相應(yīng)的社會責(zé)任,并盡量實(shí)現(xiàn)稅收征管成本的最小化,在此基礎(chǔ)上,再考慮收入規(guī)模與社會公平目標(biāo)。具體而言,在碳稅制度設(shè)計時應(yīng)遵循以下若干原則:

(一)堅(jiān)持碳稅改革經(jīng)濟(jì)激勵優(yōu)先、兼顧收入規(guī)模原則

碳稅的首要目標(biāo)就是抑制碳排放,基本方法就是通過提高稅收負(fù)擔(dān)引導(dǎo)碳排放的降低,所以,碳稅稅率的制定應(yīng)該具有一定外部成本補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)。如果將碳稅稅率設(shè)計為較低標(biāo)準(zhǔn)時,對環(huán)境保護(hù)的激勵效果會不明顯,違背了稅制改革的本意。如果將碳稅稅率水平設(shè)計為較高標(biāo)準(zhǔn)時,短時間內(nèi)會形成較強(qiáng)的激勵效果,稅收收入增加,但在一個較長時期內(nèi),隨著碳排放的降低,則稅收收入會降低,融資功能被削弱。因此,要合理設(shè)計碳稅稅負(fù)水平,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)激勵與收入融資之間的矛盾。

但是,考慮到我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段,為了能夠?qū){稅人二氧化碳減排行為形成激勵,同時不能過多影響我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力和降低低收入人群的生活水平,短期內(nèi)碳稅稅率水平應(yīng)該保持低水平,從策略上看,可以在開征初期實(shí)行低稅率,再進(jìn)行稅率的逐級調(diào)整,讓居民和企業(yè)有足夠的時間做出恰當(dāng)?shù)男袨檫x擇,從而可以避免對經(jīng)濟(jì)造成比較大的沖擊并減弱社會阻力。

因此,碳稅稅率的確定可能與目前其他稅種存在一定程度的差異?，F(xiàn)有的稅種對于稅率的基本要求是保持穩(wěn)定性,而出于對碳稅經(jīng)濟(jì)激勵原則的考慮,應(yīng)該在某種程度上建立碳稅稅率的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,可以根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和國際稅收協(xié)調(diào)等方面的需要,適時進(jìn)行靈活調(diào)整。例如采取國際通行做法,引入碳稅時實(shí)施預(yù)告和稅率漸進(jìn)時序策略,給企業(yè)一個緩沖期和充足的調(diào)整時間。這樣處理的好處在于一方面可以積極調(diào)整碳稅的經(jīng)濟(jì)激勵程度,保持對經(jīng)濟(jì)主體影響的有效性與靈活性,另一方面可以依據(jù)稅收規(guī)模需要進(jìn)行適應(yīng)性的變化,兼顧經(jīng)濟(jì)激勵與收入規(guī)模的雙重需要。

(二)堅(jiān)持碳稅改革成本最低原則

1.選擇合理的征稅依據(jù) 在已經(jīng)開征碳稅的國家中,碳稅的征稅依據(jù)主要包括兩種:大部分國家 (丹麥、瑞典和挪威等)是按化石燃料的碳含量征收碳稅,只有少數(shù)國家 (波蘭、捷克等)直接對二氧化碳等排放量征稅。由于測算碳含量的方法在技術(shù)上更為簡單易行,也不用考慮能源效率的改進(jìn)和碳回收利用等技術(shù)水平的制約,能夠最大程度上減少技術(shù)性對碳稅征管的不利影響,因此,我國碳稅制度在設(shè)計時,建議直接以碳含量推算出的二氧化碳排放量作為計稅依據(jù)。

2.選擇合理的征稅環(huán)節(jié) 如果選擇“PPP模式”征稅,則意味著按照煤炭、天然氣、成品油等化石燃料的產(chǎn)量向生產(chǎn)企業(yè)征收碳稅,強(qiáng)調(diào)“誰污染誰繳稅”。如果選擇“UPP模式”征稅,則意味著按照煤炭、天然氣、成品油等化石燃料的消耗量向消費(fèi)者征收碳稅,強(qiáng)調(diào)“誰使用誰繳稅”。雖然目前對于“PPP模式”存在種種爭議,但是,從現(xiàn)階段來看,選擇生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅所面臨的遵從壓力更小,也容易獲得消費(fèi)者的認(rèn)同,碳稅實(shí)施的政治壓力最低。

3.選擇合理的稅權(quán)劃分模式 稅權(quán)劃分的選擇來自于稅種的自身性質(zhì),根據(jù)中央稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn),地方稅應(yīng)該是具有非流動性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。而碳稅對整個宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響,甚至具有國際利益協(xié)調(diào)的特征。從這個角度分析,碳稅作為中央稅更為合適。

但是,考慮到我國目前地方稅收入規(guī)模過低,為了調(diào)動地方政府的積極性,建議將碳稅作為中央與地方共享稅,絕大部分應(yīng)該上繳中央財政,少部分留歸地方財政。這樣既可以在整體上合理分配財政資金,平衡地區(qū)間的財力差異,有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時,也有利于地方政府根據(jù)實(shí)際情況安排資金,調(diào)動地方政府積極性。

4.選擇合理的稅負(fù)規(guī)模 相關(guān)國家在開征碳稅時,基本上都遵循稅收收入中性的原則,即在開征碳稅的同時,降低所得稅、社會保障稅等稅種的收入,從而使整個稅收收入相對保持不變。這種處理方法對現(xiàn)行中國稅制改革尤為重要,鑒于目前我國高稅負(fù)對于納稅人的不利影響,已經(jīng)對稅制優(yōu)化提出前所未有的要求,如果能結(jié)合整個稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整,按照有增有減的稅制改革方案,一邊征收碳稅,另一邊降低企業(yè)所得稅、個人所得稅的稅率,這樣納稅人的綜合成本并沒有提高。更為重要的是,在防止碳稅向老百姓轉(zhuǎn)嫁上,國家應(yīng)鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新,為碳稅征收提供良好的社會環(huán)境,最大限度降低碳稅對納稅人的心理壓力,減少稅制改革成本。

5.選擇合理的征收時機(jī) 征收碳稅必然會對推高能源及基礎(chǔ)資源產(chǎn)品的價格,從而導(dǎo)致 CPI的進(jìn)一步攀高,在這種背景下,納稅人尤其是低收入階層必然會對碳稅的征收持反對意見,而在目前稅收環(huán)境越發(fā)強(qiáng)調(diào)民主、民生的背景下,為了降低納稅人對碳稅的不遵從程度,考慮碳稅的征收時機(jī)就顯得更加重要。鑒于目前世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不利影響還沒有完全消除,未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在相當(dāng)大的不確定性,貿(mào)然開征將不利于我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長,也不利于碳稅征收成本的降低,所以,短期內(nèi) (1-2年)并不是碳稅征收的最好時機(jī),應(yīng)該在中期 (3-5年)內(nèi)根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)條件與宏觀調(diào)控目標(biāo)適時推行。

(三)堅(jiān)持碳稅改革適度公平原則

無論是碳稅的理論研究還是現(xiàn)有的實(shí)證調(diào)查,碳稅在收入分配方面存在收入調(diào)節(jié)的累退性已經(jīng)是不爭的事實(shí)。那么是否在碳稅的制度設(shè)計中就對這種自身缺陷不加考慮呢?答案肯定是否定的。任何改革都必須不能損害公民的整體社會福利為著眼點(diǎn),決不能讓公眾的利益受損,這是評判任何一項(xiàng)改革成敗的重要標(biāo)志,碳稅開征也是如此。我國目前正存在著嚴(yán)重的收入分配問題,碳稅必須要在制度設(shè)計方面盡量避免出現(xiàn)進(jìn)一步損害低收入者的經(jīng)濟(jì)影響,否則不僅會惡化社會公平,也會增加稅制改革的政治風(fēng)險。

OECD曾將稅收領(lǐng)域用于緩解收入分配不利影響的方法劃分為兩類:一類是稅前減免方式,主要方式是采取群體性減稅或免稅待遇等稅收優(yōu)惠措施;另一類是稅后返還方式,主要通過稅款的返還,對受到不利影響的群體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。應(yīng)該說,上述處理方法對于碳稅而言都具有一定的可操作性。

一方面,在碳稅制度設(shè)計中,可以采取較為穩(wěn)妥的減免稅政策,例如對某些特定的產(chǎn)業(yè)部門 (如能源密集型行業(yè))實(shí)施減免稅,或?qū)δ骋惶囟ǖ钠髽I(yè) (如二氧化碳排放削減達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè))實(shí)施減免稅,或是對某一些特定的居民 (如個人)實(shí)施減免稅。當(dāng)然,這樣的減免稅要進(jìn)行嚴(yán)格的控制,包括對實(shí)施范圍的限制與對減免稅權(quán)的限制,以防止其濫用會對碳稅實(shí)施的政策效果產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。

另一方面,積極借鑒國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),可以設(shè)計合理的碳稅稅額返還制度。既可以采取直接返還模式,將稅款直接退還給納稅人,并限制其稅額用途,引導(dǎo)納稅人將返還稅款直接用于污染治理,或刺激納稅人投資于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,以促進(jìn)環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)。也可以采取間接返還模式,將環(huán)境稅款返還于其他領(lǐng)域 (例如購買環(huán)保產(chǎn)品)和相應(yīng)減少納稅人其他稅負(fù) (例如降低個人所得稅負(fù)擔(dān))等方式。這樣的返還制度可以與稅款的專用性相結(jié)合,在稅收收入連年超經(jīng)濟(jì)增長的背景下,完全可以實(shí)行?？顚Ｓ?并在預(yù)算中予以反映,以確保碳稅收入專用于包括返還在內(nèi)的環(huán)保減排項(xiàng)目。

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(本文責(zé)編:留 鐘)

Research on the Coordination of D ifferent Policy Objectives in the Design of China's Carbon Tax

XUE Gang
(School of Public Finance and Taxation,Zhongnan University of Econom ics and Law,W uhan430071,China)

Among all emission reduction measures,the carbon tax is recognized as the most effective way to improve our climate,that'swhyChinese governmentpays attention to it as tax reform direction recently.In the current economic analysis,the design of carbon tax ismostly based on the objective to maximize the efficiency,which is also called Pigou Tax Theory.However,as an integralpartof tax reform,we should also considerotherpolicyobjectives in the design of carbon tax,such as equity,revenue and cost,and then balance different objectives to achieve the suboptimum refor m of carbon tax system in China.The author discusses the diversity of policy objectives,and tries to figure out how to adapt to these objectives in the design of China's carbon tax.

carbon tax;tax system opt imization;tax reform

F810.422

A

1002-9753(2010)10-0023-06

2010-06-21

2010-09-09

薛 鋼 (1974-),男,江蘇江陰人,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,中國財稅法學(xué)教育研究會理事,研究方向:稅收法律與稅收政策。