何 力

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

從國際組織功能看WTO與WCO的關(guān)系

何 力

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

WTO和WCO是當(dāng)今世界重要的國際經(jīng)濟組織,相互之間在關(guān)稅和海關(guān)措施方面等功能上重疊,存在著國際組織法上的功能合作機制。這一機制集中體現(xiàn)WTO將兩個重要協(xié)定《海關(guān)估價協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》交由WCO管理,而WCO成立相應(yīng)的海關(guān)估價技術(shù)委員會和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會予以技術(shù)支持。此外WTO和WCO之間還在知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護以及貿(mào)易便利化等領(lǐng)域進行功能合作。以海關(guān)估價為例,WCO甚至無視精心打造的《布魯塞爾海關(guān)估價公約》,而全力經(jīng)營WTO移交來的《海關(guān)估價協(xié)定》,其背景是WTO和WCO共同推進的貿(mào)易便利化大勢。

WTO WCO 國際組織 功能

一、WTO與WCO及其合作的條約基礎(chǔ)

WTO即世界貿(mào)易組織 (World Trade Organization),成立于 1995年 1月 1日,為組織運行著當(dāng)今世界的多邊貿(mào)易體制,是當(dāng)今世界上最為重要的國際經(jīng)濟組織,現(xiàn)有成員 153個,其中除了中國香港、澳門和臺灣為單獨關(guān)稅區(qū)外,其他成員都是主權(quán)國家。WCO即世界海關(guān)組織 (World Customs Organization),成立于 1952年 11月。目前共有 174個成員,其中除了中國香港、澳門為單獨關(guān)稅區(qū)外,其他成員都是主權(quán)國家。

WCO的正式名稱為海關(guān)合作理事會 (Customs Co-operation Council,CCC)。中華人民共和國政府于 1983年取代臺灣當(dāng)局獲得中國在海關(guān)合作理事會的代表席位。1987年和 1993年中國香港和澳門分別以單獨關(guān)稅區(qū)的名義加入海關(guān)合作理事會,可見單獨關(guān)稅區(qū)也可以成為其成員。但由于臺灣至今未提出申請,故臺灣當(dāng)局未能像WTO那樣獲得海關(guān)合作理事會成員資格。[1]P92

1994年在海關(guān)合作理事會第 83/84屆理事會會議上通過了一項議案,決定將其非正式的工作名稱定為WCO,以便和WTO的名稱相對應(yīng)。因此,CCC和 WCO兩個名稱分別代表了其兩個歷史時期。本文在一定場合下也用 CCC/WCO來表示該組織。不過,從WCO改名的經(jīng)緯來看,是強烈意識到WTO存在的,因而實際上為協(xié)助WTO行使某些功能有著足夠的準(zhǔn)備。事實上二者之間在很多功能上有著密切的聯(lián)系,包括分工與合作。這種功能上的分工合作對于促進國際貿(mào)易具有很強的實踐價值。尤其是我國已經(jīng)成為世界第二大貿(mào)易大國,是WTO多邊貿(mào)易體制的最大受益者之一,WTO與WCO的合作而提高的效益也自然能夠極大地惠及我國。WTO和WCO作為國際經(jīng)濟組織,二者之間為什么能夠合作,其相互之間具有什么樣的法律關(guān)系,這些問題都涉及到國際法乃至國際經(jīng)濟法學(xué)上的國際組織乃至國際經(jīng)濟組織間關(guān)系的原理。目前我國法學(xué)界已經(jīng)對于國際組織乃至國際經(jīng)濟組織的性質(zhì)、特征、與國家之間的關(guān)系、運行等原理都有比較深入的研究,但是對于國際組織乃至國際經(jīng)濟組織間關(guān)系的研究還很缺乏。[2]這勢必影響到我國政府或商家做出決策之際能夠充分有效利用相關(guān)規(guī)則。本文準(zhǔn)備以國際組織法原理來分析WTO和WCO之間的合作關(guān)系,以期推動國際法以及國際經(jīng)濟法相關(guān)研究的發(fā)展,目的在于讓我國政府和商家了解并有效利用二者功能上合作形成的相關(guān)規(guī)則。

WTO和WCO之間的相互合作是有條約基礎(chǔ)的。作為建立 WTO的基本文件,被稱為“貿(mào)易憲法”[3]P370,1994年簽署,1995年 1月 1日生效的《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》(馬拉喀什協(xié)定)第 5條規(guī)定:“WTO總理事會應(yīng)就與職責(zé)上同WTO有關(guān)的政府間組織進行有效合作做出適當(dāng)安排,總理事會就與涉及WTO有關(guān)事項的非政府組織進行磋商和合作做出適當(dāng)安排”。根據(jù)這個規(guī)定,WTO就有了與包括WCO在內(nèi)的國際組織進行合作的法律依據(jù)。[4]P49而 1950年簽署,1952年 11月 4日生效的《建立海關(guān)合作理事會公約》第 9條則相應(yīng)規(guī)定:“理事會應(yīng)與聯(lián)合國及其主要的、附屬的和專業(yè)的機構(gòu)以及其他國際組織建立聯(lián)系,以充分保證其在完成各項任務(wù)方面得到合作?！?/p>

雖然上述條約規(guī)定并沒有明確地特定為 GATT/ WTO和CCC/WCO之間的合作,但是從GATT/WTO方面看,CCC/WCO由于其作為海關(guān)職能性國際組織顯然與 GATT/WTO的關(guān)稅減讓以及非關(guān)稅措施領(lǐng)域有最密切關(guān)系,因此顯然符合馬拉喀什協(xié)定關(guān)于“職責(zé)上同WTO有關(guān)的政府間組織”的規(guī)定。從 CCC/ WCO方面看,GATT/WTO是符合聯(lián)合國專門機構(gòu)條件的。WTO的前身為1947年成立的 GATT。它只是一個事實上的國際組織,并非國際法上正式的國際組織,因此無法和聯(lián)合國之間簽訂與專門機構(gòu)建立關(guān)系的正式協(xié)定,從而成為正式的聯(lián)合國專門機構(gòu),但二者之間一直存在事實上的合作,合作程度甚至超過聯(lián)合國與某些聯(lián)合國專門機構(gòu),因此實際上被當(dāng)作聯(lián)合國專門機構(gòu)看待。這一問題一直延續(xù)到 1995年WTO成立后也沒有得到法律上的最終解決。但WTO仍然被當(dāng)作聯(lián)合國專門機構(gòu)看待是沒有疑問的。

二、WTO與WCO的國際組織法的分析

國際組織有政府間國際組織和非政府國際組織兩類。前者除了聯(lián)合國及其專門組織之外,還有大量的區(qū)域性組織和職能性組織。國際經(jīng)濟組織也是其中一類。后者具有非官方性質(zhì),不在本文討論范圍。關(guān)于國際組織的性質(zhì),國際組織法上有多種學(xué)說。第一是國家聯(lián)合體說,即國際組織是國家聯(lián)合的一種法律形式。國際組織就是復(fù)數(shù)的國家以條約為基礎(chǔ),以共同的目標(biāo)聯(lián)合結(jié)成的聯(lián)合體。它和聯(lián)邦不同,是因為除了轉(zhuǎn)讓給聯(lián)合體的權(quán)限之外,原則上成員國仍然保持著獨立性。一般認為作為國家聯(lián)合體的國際組織并不擁有主權(quán),從而與聯(lián)合程度更高,具備主權(quán)和對內(nèi)成員發(fā)號施令的統(tǒng)治權(quán)的聯(lián)邦有根本區(qū)別。第二是法人說,即國際組織是以國家作為成員的國際法人,作為國際法人的國際組織對成員國并無支配性的主權(quán)權(quán)力。第三是國際組織功能說,即國際組織在其特定功能方面可以作為接受國家主權(quán)部分權(quán)限轉(zhuǎn)讓的實體,是在維護成員國主權(quán)的同時為了達成某種目的的功能性實體,即使聯(lián)合國也沒有超出這個范圍。[5]P14

在三種學(xué)說中,國家聯(lián)合體說把國際組織和復(fù)合國的國家結(jié)構(gòu)混為一談,無視國際組織和國家在法律性質(zhì)上的本質(zhì)區(qū)別。法人說則簡單地借用國內(nèi)法上的法人概念來解釋國際組織現(xiàn)象。國際組織的確有法律人格,但是屬于國際法人格,即作為國際法主體享有國際法上的法律人格權(quán)。這絕非國內(nèi)法主體自然人或法人那樣的國內(nèi)法上的法律人格。雖然沒有任何一種學(xué)說能夠完美解釋和說明當(dāng)今世界上各類國際組織,但是“首要的檢驗是功能”,[6]P601即通過對各種國際組織的功能進行檢驗分析,才是我們把握國際組織的關(guān)鍵,也某種程度上解釋了國際組織的性質(zhì)。

正因為國際組織是根據(jù)一定功能建立起來,并具有國際法人格,所以國際法才能夠成為國際法的主體,并且已經(jīng)為 1949年國際法院判決所認可。[7]P536國際組織的國際法主體資格的認可就意味著國際組織為完成其職能的需要,在成員國領(lǐng)域內(nèi)享有必要的法律上權(quán)利能力和行為能力,并且享有特權(quán)和豁免。[8]P395-405在對外關(guān)系上,國際組織享有條約的締結(jié)權(quán)、管理和運行國際組織機構(gòu)的權(quán)力以及對外交往權(quán)力。其條約締結(jié)權(quán)和對外交往權(quán)力的對象既包括成員國以外的主權(quán)國家,也包括與該國際組織相同的其他國際組織。國際組織間的功能合作關(guān)系就是在這樣的權(quán)限下形成。

從功能上看,WTO和WCO是各國分別就實施貿(mào)易和海關(guān)職能的國際合作而建立的國際組織。貿(mào)易和海關(guān)主要是經(jīng)濟功能,所以WTO和WCO為國際經(jīng)濟組織。但是,并非所有具有經(jīng)濟功能的國際組織都有必要建立合作關(guān)系。比如WTO和 IMF(國際貨幣基金組織)之間有功能合作關(guān)系,但是 WCO和IMF之間就沒有,并且無必要有功能合作關(guān)系。所以,WTO和WCO之間的功能合作關(guān)系的建立,不僅要有國際組織法上的依據(jù),還要根據(jù)二者之間具體功能上合作的必要性來決定。WTO和WCO的功能結(jié)合點在關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)方面。

WCO在關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)方面的功能是不言而喻的。它本來就是一個海關(guān)事務(wù)的專門國際組織,其宗旨為:使各國的海關(guān)制度達到最大程度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;研究海關(guān)技術(shù)及其有關(guān)的海關(guān)立法的發(fā)展和改進方面所具有的問題;促進各國政府在海關(guān)業(yè)務(wù)上的合作。①

WTO的前身 GATT是一個多邊貨物貿(mào)易機構(gòu),關(guān)稅和海關(guān)事務(wù)是其核心功能,因而與WCO的前身海關(guān)合作理事會在功能上的重疊是不言而喻的。到了WTO和WCO時代,由于WTO已經(jīng)發(fā)展成為一個體現(xiàn)國際貿(mào)易新趨勢的多邊貿(mào)易國際組織,其功能不僅包含了貨物貿(mào)易,還包括了服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護和國際投資等廣泛的領(lǐng)域,因而就不能說WTO和WCO在功能上完全重疊。WTO只有在其貨物貿(mào)易功能方面才涉及到關(guān)稅和海關(guān)措施。不過這個功能仍然處于WTO的核心位置,從WTO討論和解決的事項,到爭端解決機制處理的案件構(gòu)成中,都可以證明這一點。②具體說WTO和WCO功能的重疊主要有以下幾個方面:

第一,關(guān)稅減讓機制。GATT第 2條為關(guān)稅減讓條款,規(guī)定了關(guān)稅減讓的基本原則。第 28條附加的“關(guān)稅談判”第 1段規(guī)定了關(guān)稅減讓談判的方式。關(guān)稅減讓談判的結(jié)果體現(xiàn)在各締約方向 GATT/WTO提交的《關(guān)稅減讓表》中。該表中實際上是按照WCO的《海關(guān)合作理事會商品分類目錄》的商品歸類方法就每項商品的減讓前和減讓承諾的關(guān)稅稅率制定的一個大型表格,向 GATT/WTO承諾的關(guān)稅減讓后的關(guān)稅稅率都詳細對應(yīng)每一類商品?！蛾P(guān)稅減讓表》作為WTO成員方對WTO的承諾,其法律性質(zhì)是國際條約,對各個成員方構(gòu)成國際法上的義務(wù)。各個成員方是通過其國內(nèi)法來履行這項國際法義務(wù)的,具體說就是制定體現(xiàn)《關(guān)稅減讓表》的關(guān)稅減讓內(nèi)容的各國的《海關(guān)稅則》。后者屬于國內(nèi)法的海關(guān)法規(guī),是各國海關(guān)部門在商品貨物通關(guān)之際征收WTO最惠國稅率的法律依據(jù)。

第二,一般取消數(shù)量限制。GATT第 11條第 1款規(guī)定了關(guān)稅減讓的先決條件是消除非關(guān)稅壁壘,從而也涉及到有可能成為非關(guān)稅壁壘的海關(guān)措施。它在很大程度上體現(xiàn)為數(shù)量限制。進出口數(shù)量限制是一個國家為了保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的主要海關(guān)措施,也是非關(guān)稅壁壘,具體有進出口配額和關(guān)稅配額、進口許可、自動出口約束 (VERs)、禁止進出口 (比如禁運)等等。取消數(shù)量限制,是促進自由貿(mào)易的重要手段,但是各國國情又不可能做到完全徹底取消一切數(shù)量限制,因而認可特定情況下的例外,要求各個成員方在一般意義上取消數(shù)量限制。

第三,貨物貿(mào)易中非歧視原則的體現(xiàn)。非歧視原則包括最惠國待遇和國民待遇。非歧視原則的適用則具體是在海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié),因而在有關(guān)關(guān)稅和費用的征收方面以及其他手續(xù)和程序的那個方面都必須要體現(xiàn)出對所有WTO成員方一視同仁,并且不得對外國商品實行歧視待遇。但是在國民待遇的適用方面, GATT第 20條認可一般例外,其中 (d)款規(guī)定了“包括有關(guān)海關(guān)強制執(zhí)行”措施,是指一定海關(guān)措施的例外。

第四,貿(mào)易救濟以及授權(quán)報復(fù)制度的海關(guān)執(zhí)法。WTO的貿(mào)易救濟制度包括反傾銷制度、反補貼制度和保障措施制度。關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易以及針對中國等特定國家給予其《入世議定書》的規(guī)定和承諾,還設(shè)置有特殊保障措施制度。授權(quán)報復(fù)制度是WTO的爭端解決機制中的一個環(huán)節(jié)。所有這些制度都體現(xiàn)了WTO制度中的制裁性,是WTO規(guī)則能夠得以有效遵守的法律保障。這些制度的具體實施以及其效果的最終實現(xiàn),都必須依賴海關(guān)環(huán)節(jié)中的海關(guān)執(zhí)法,因而屬于關(guān)稅和海關(guān)措施功能。

由于加入WTO的門檻較高,而加入WCO幾乎沒有什么門檻要求,所以 WTO的成員基本上都是WCO的成員(除了臺灣等少數(shù)例子)。③WCO作為世界各國海關(guān)的國際合作組織,其有關(guān)職能和制度對于各國海關(guān)執(zhí)法具有指導(dǎo)和支援的作用。因而,WTO的相關(guān)海關(guān)功能基本上都是受到WCO的支援下才得以實現(xiàn)。

三、WTO與WCO的功能合作機制

WTO作為最重要的國際經(jīng)濟組織,與其他國際組織合作的范圍非常廣泛。[9]前言P1WTO以觀察員的身份參加了聯(lián)合國、聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展委員會(UNCTAD)、 IMF、世界銀行、世界糧農(nóng)組織 (FAO)、世界知識產(chǎn)權(quán)組織 (W IPO)、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的活動。這里面包括作為聯(lián)合國專門機構(gòu)的地位通過聯(lián)合國經(jīng)社理事會與聯(lián)合國進行一般事務(wù)合作,以及與各種職能性國際經(jīng)濟組織在功能上的合作。關(guān)于后者,比如 1996年 12月WTO與 IMF和世界銀行三機構(gòu)共同簽署了《WTO、 IMF、世界銀行合作協(xié)定》(Agreements Between the WTO and the IMF and theWorld Bank),與 IMF在國際金融服務(wù)和金融政策上的合作,與世界銀行在貿(mào)易和對發(fā)展中國家援助和支持方面的合作。WTO方面甚至還在 GATT第15條關(guān)于外匯安排中就直接規(guī)定了與 IMF的協(xié)調(diào)和協(xié)商制度。[10]WTO與WCO的合作就屬于國際經(jīng)濟組織功能性合作。這一合作機制的重要性雖然不如WTO與聯(lián)合國、 IMF和世界銀行,但是在實際功能合作方面更為實務(wù),實際效果方面取得了很大的成效,堪稱WTO與國際經(jīng)濟組織合作的典范。而從WCO方面看,則把與WTO的功能合作當(dāng)作其對外合作的首要任務(wù),并為此進行了大量的機制方面的調(diào)整。

機制上最大的調(diào)整就是WTO將于海關(guān)有關(guān)的兩項協(xié)定直接交由WCO管理。WTO總部在日內(nèi)瓦, WCO總部在布魯塞爾,它們是相互平行、相互獨立的兩個國際組織,但是WTO直接把自己的協(xié)定交給WCO,應(yīng)該說是WTO體制下絕少的實例。WTO的協(xié)定都屬于WTO規(guī)則的一部分,即WTO的法律規(guī)定。與該協(xié)定相關(guān)的爭端都由WTO的爭端解決機構(gòu)受理,成為該機制爭訟的對象。這些協(xié)定就是WTO爭端解決機構(gòu)處理案件中所適用的法律規(guī)則,作為WTO的法律淵源被統(tǒng)稱為“涵蓋協(xié)定”(Covered A-greement)。WTO對每一部涵蓋協(xié)定都要專門設(shè)立一個委員會作為其常設(shè)機構(gòu)。而WTO交由WCO管轄的《海關(guān)估價協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》就是涵蓋協(xié)定。這兩部協(xié)定的委員會卻不設(shè)在日內(nèi)瓦,而是設(shè)在布魯塞爾。這樣的做法對于WTO來說還是第一次,可以說是WTO機構(gòu)的一種分離。WCO也對此予以配合,不但接受了WTO的兩個委員會的進駐,而且還專門為此建立了兩個技術(shù)委員會,即海關(guān)估價技術(shù)委員會和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會。

這樣一來,在布魯塞爾WCO總部就出現(xiàn)了兩個國際組織的機構(gòu)重疊,因而產(chǎn)生了二者之間的關(guān)系的協(xié)調(diào)問題。首先,二者的成員構(gòu)成是不同的。海關(guān)估價委員會和原產(chǎn)地規(guī)則委員會作為WTO的機構(gòu)由WTO成員方組成,而海關(guān)估價技術(shù)委員會和原產(chǎn)地規(guī)則技術(shù)委員會則作為WCO由WCO的成員方組成。由于雙方從事的都是同樣的事務(wù),即海關(guān)估價事務(wù)和原產(chǎn)地規(guī)則事務(wù),因此在進行業(yè)務(wù)活動的時候原則上所有成員方都應(yīng)該參與。但是有的WCO的成員并非WTO的成員。它們在WTO的海關(guān)估價委員會和原產(chǎn)地規(guī)則委員會就以觀察員的身份參與。反之也一樣。其次,工作側(cè)重點不同。WTO之所以要把海關(guān)估價和原產(chǎn)地規(guī)則事務(wù)交由WCO管理,是因為這兩個協(xié)定涉及到極其復(fù)雜的海關(guān)技術(shù)問題。WTO作為一個多邊貿(mào)易組織,其側(cè)重點并非技術(shù)問題,而是貿(mào)易政策等與政治、政策和國際關(guān)系密切相關(guān)的問題。因此,WTO派駐WCO的這兩個機構(gòu)并不具體插手這兩個協(xié)定涉及的海關(guān)技術(shù)問題,而將兩個協(xié)定相關(guān)的海關(guān)純技術(shù)問題交由WCO的兩個技術(shù)委員會來處理,發(fā)揮其專業(yè)國際組織的特長。而兩個機構(gòu)自身則只作WTO與WCO之間的溝通聯(lián)絡(luò)以及處理有關(guān)政治、政策等問題。最后,WCO的機構(gòu)要向WTO機構(gòu)提交會議報告。雖然二者之間分別隸屬于不同而相互獨立的國際組織,但是由于海關(guān)估價和原產(chǎn)地規(guī)則是WTO交由其管理的事務(wù),所以WCO的兩個技術(shù)委員會就WTO交由的事務(wù)應(yīng)該向WTO的兩個委員會報告工作情況。這并不意味著WTO的機構(gòu)高于WCO機構(gòu),而是一種業(yè)務(wù)上、體制上必要的合作設(shè)計。當(dāng)然,至今為止WTO的機構(gòu)和WCO的機構(gòu)相互之間并沒有發(fā)生任何沖突,這是因為二者之間分工非常明確。④

在爭端解決機制方面,《建立海關(guān)合作理事會公約》中并沒有爭端解決機制的規(guī)定,因而 CCC/WCO并沒有有效的爭端解決機制。但是從其致力的三個領(lǐng)域來看,有些領(lǐng)域爭端解決機制不必要,但是有些領(lǐng)域則有必要。這三個領(lǐng)域是:由1974年《關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(即《京都公約》, 2006年《京都公約修訂本》生效)推進的通關(guān)便利化,由 1998年《關(guān)于協(xié)調(diào)商品名稱及編碼制度國際公約》(即《協(xié)調(diào)制度公約》)推進的商品海關(guān)歸類標(biāo)準(zhǔn)化、由 1953年《布魯塞爾海關(guān)估價公約》推進的海關(guān)估價規(guī)則統(tǒng)一化,前兩個在 CCC/WCO框架內(nèi)都取得了很大的進展。究其原因,通過簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)實現(xiàn)通關(guān)便利化和協(xié)調(diào)商品名稱及編碼制度與海關(guān)技術(shù)和業(yè)務(wù)密切相關(guān),屬于純技術(shù)領(lǐng)域事項,很少有政治背景,遠離各國國內(nèi)政治、政黨爭斗以及國家之間的利益沖突,正是 CCC/WCO充分施展身手的大舞臺。各成員方在此平臺上通力合作,其成果對各成員方都有好處,也可以從實際效果上很快體現(xiàn)和感受到,因此除了在海關(guān)技術(shù)上不斷改進外,幾乎沒有出現(xiàn)國家之間的重大分歧,因而就沒有必要建立并啟動爭端解決機制。而相比之下,海關(guān)估價規(guī)則領(lǐng)域 (以及后來納入WCO的原產(chǎn)地規(guī)則領(lǐng)域)雖然也需要高度的海關(guān)技術(shù)支撐,但是由于采用什么樣的海關(guān)估價規(guī)則是與一國采取什么樣的貿(mào)易政策密切相關(guān)的,因而難以脫離國內(nèi)和國際政治的影響。這在缺乏爭端解決機制的WCO框架內(nèi)很難取得實際效果,取得了效果也難以維持 (比如下文要探討的海關(guān)估價的例子)。因此,WTO的強有力的爭端解決機制就具有了特別的意義。WCO代管WTO的《海關(guān)估價協(xié)定》和《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》,就使得這兩個領(lǐng)域所遇到的政治問題和政策問題不是在WCO,而是在WTO的框架中處理。一旦國與國之間就這兩個協(xié)定發(fā)生爭端,由于屬于涵蓋協(xié)定,屬于WTO爭端解決機構(gòu)強制管轄的范圍,就利用 WTO的爭端解決機制加以解決。WCO避免成為各國貿(mào)易政策和國際國內(nèi)政治利害關(guān)系爭斗的場所,仍然保留了其技術(shù)上和功能上的傳統(tǒng)與和諧。

在知識產(chǎn)權(quán)保護領(lǐng)域,海關(guān)合作理事會先于WTO早在 1988年就起草了示范法,引導(dǎo)各國賦予其海關(guān)適當(dāng)權(quán)利反假冒商標(biāo)和盜版。而烏拉圭回合談判結(jié)束后,為了配合 GATT/WTO體制新增的知識產(chǎn)權(quán)保護功能,WCO修訂了該示范法,命名為《為履行TR IPS協(xié)定而賦予海關(guān)權(quán)利的國內(nèi)立法示范法》(Model for National Legislation to Give the Customs Powers to Implement the Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights),通過加強各成員方的知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護來積極配合WTO的知識產(chǎn)權(quán)保護機制的推行。[11]P62

隨著WTO主導(dǎo)的國際貿(mào)易自由化的進展,貿(mào)易便利化問題提上了WTO的議事日程,成為新的一輪多邊貿(mào)易談判“多哈回合”的議題。該議題的焦點是GATT第 5、8、10條中阻礙貿(mào)易便利措施的改進,其中都與海關(guān)措施相關(guān)。WCO對此的呼應(yīng)是大力推進通關(guān)便利化,2005年 6月在理事會年會上通過了《全球貿(mào)易安全和便利標(biāo)準(zhǔn)框架》,規(guī)范了貿(mào)易便利化和國家安全并進的各種海關(guān)措施。特別是在多個國家推行的分類通關(guān)制度(AEO制度)大大促進了貿(mào)易便利化。[12]P110-111

四、WCO和WTO的功能競合分析:以海關(guān)估價為例

在海關(guān)估價領(lǐng)域,CCC/WCO和 GATT/WTO兩個國際組織系統(tǒng)一直發(fā)生著功能上的競合。這里的競合一詞是指兩個國際組織同時涉足同一事務(wù),從而產(chǎn)生的沖突和協(xié)調(diào)關(guān)系。這種競合開始于 CCC和GATT時代,直到延續(xù)到現(xiàn)在,是國際組織法上一種比較奇特的現(xiàn)象,有必要進行探討。

海關(guān)估價就是海關(guān)審查確定通關(guān)貨物的完稅價格。它是各國海關(guān)征收關(guān)稅和進行許可證或進口配額管理時的計價基礎(chǔ),是每一個從事進出口貿(mào)易的商家通關(guān)之際都必須直接面對的海關(guān)措施。各國海關(guān)進行估價時依據(jù)的是本國制定的海關(guān)估價規(guī)則 (屬于本國海關(guān)法規(guī)的范疇)。由于海關(guān)估價屬于國家主權(quán)中的海關(guān)主權(quán)范圍,因此各國海關(guān)有權(quán)根據(jù)自己的國情制定適用于本國海關(guān)當(dāng)局的海關(guān)估價規(guī)則。因此,現(xiàn)階段的海關(guān)估價的主權(quán)原則就必然會導(dǎo)致各國海關(guān)估價規(guī)則的不一致,某種程度上成為國際貿(mào)易的又一道障礙。更何況,一個國家完全可以通過制定某種海關(guān)估價規(guī)則,來造成事實上的貿(mào)易壁壘,變相地保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè),即把海關(guān)估價變成一種非關(guān)稅壁壘,行貿(mào)易保護主義之實。所以,在國際層面對海關(guān)估價進行規(guī)制,通過國際條約或國際組織形成某種海關(guān)估價的國際規(guī)則,在繼續(xù)認可各國在海關(guān)估價方面的海關(guān)主權(quán)的前提下,防止各國利用海關(guān)估價實行保護主義,將其變成非關(guān)稅壁壘,對于各國來說無疑是更為理性的選擇,必然會帶來雙贏的結(jié)果。

由于海關(guān)估價涉及到復(fù)雜的海關(guān)技術(shù)問題,所以理所當(dāng)然地為海關(guān)合作理事會所關(guān)注。1952年成立海關(guān)合作理事會的兩大動因就是協(xié)調(diào)海關(guān)估價制度和商品歸類制度。在此之前的 1950年,歐洲關(guān)稅聯(lián)盟研究小組對海關(guān)估價及其存在的問題進行研究,提出了一個海關(guān)估價公約的草案。同年,以歐洲國家為核心的 34個國家在布魯塞爾簽署了《海關(guān)商品估價公約》(后來成為《布魯塞爾海關(guān)估價公約》),于1953年生效,一度盛行,加入該公約的國家甚至接近100個。該公約為了協(xié)調(diào)和統(tǒng)一締約國的海關(guān)估價規(guī)則,消除因海關(guān)估價規(guī)則的差異造成的事實上的貿(mào)易壁壘,確定了締約國采用統(tǒng)一的海關(guān)估價規(guī)則,其核心就是“正常價格”概念,也被稱為“布魯塞爾價格定義”。即海關(guān)確定完稅價格時,所使用的價格是由海關(guān)當(dāng)局核定的正常價格,從而排除海關(guān)當(dāng)局認定的非正常價格,比如在無充分競爭情況下的壟斷而形成的價格、關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的定價機制下的價格、傾銷價格等等。[13]P29這一概念和反傾銷中的“正常價值”比較相似。正如反傾銷中的正常價值的確定存在很多制度上的缺陷一樣,海關(guān)估價中的“正常價格”具有很強的主觀色彩,因而在商家和海關(guān)當(dāng)局的關(guān)系上后者占據(jù)了主動地位。其結(jié)果,在肯定了人類歷史上第一次進行海關(guān)估價規(guī)則統(tǒng)一和協(xié)調(diào)嘗試的歷史意義前提后,對該定義是否能夠真正解決海關(guān)估價的貿(mào)易壁壘,商家以及若干國家還持有懷疑態(tài)度。它在海關(guān)當(dāng)局和商家之間關(guān)系中更為偏袒海關(guān)當(dāng)局的做法比較受到當(dāng)時歐洲國家的親睞,但卻遭到美國和加拿大的抵制。這種歐美之爭最后演變成了 GATT在海關(guān)估價方面另起爐灶的動向。

在海關(guān)估價方面 GATT本來就有可以利用的內(nèi)容。1947年 GATT的第 7條就是海關(guān)估價的規(guī)定。該規(guī)定提出了“實際價格”概念,即進口商品或相同產(chǎn)品的實際價格,而不得以本國產(chǎn)品的價格或海關(guān)當(dāng)局主觀認定的價格作為海關(guān)計征關(guān)稅的依據(jù)。這一概念的提出反映了某種便利通關(guān)和有利于商家的趨勢,但是定義太抽象,缺乏實際操作程序的規(guī)則,從而幾乎沒有實際效果。結(jié)果讓后來居上的海關(guān)合作理事會的“布魯塞爾估價定義”占盡先機。

在 20世紀(jì) 70年代的 GATT東京回合談判中,海關(guān)估價成為主要議題之一,與1979年形成了《關(guān)于實施 GATT第 7條的協(xié)議》(也成為《海關(guān)估價守則》),確定了“成交價格”的海關(guān)估價核心規(guī)則。這是海關(guān)估價制度的一個新的里程碑?！俺山粌r格”是說在海關(guān)當(dāng)局進行海關(guān)估價之際,必須首先以成交價格作為海關(guān)完稅價格。只有在成交價格無法確定的場合,才能采用確定價格的其他方法?！逗ｊP(guān)估價守則》不僅對“成交價格”進行了準(zhǔn)確的定義,而且對于其他方法也都做了詳細規(guī)定。因而,這部守則成為一套內(nèi)容詳盡,系統(tǒng)規(guī)范,具有可操作性的海關(guān)估價規(guī)則。而“成交價格”則是在所有海關(guān)估價定義中最有利于商家,最大限度限制了海關(guān)當(dāng)局在海關(guān)估價上的主觀性、隨意性,最有利于貿(mào)易的便利化,消除因海關(guān)估價造成的貿(mào)易壁壘。但是問題在于它之所以叫“守則”(Code),是因為當(dāng)時的 GATT體制并不能強求所有締約方參加。[3]P38其結(jié)果,只有少數(shù)發(fā)達國家加入了《海關(guān)估價守則》,而更多的發(fā)展中國家和部分發(fā)達國家則游離于《海關(guān)估價守則》之外,從而使得該守則的優(yōu)越性無從發(fā)揮。[1]P157-158

這一難題最后終于隨著WTO的成立而迎刃而解。烏拉圭回合談判也將海關(guān)估價作為一議題,但是基本上是在《海關(guān)估價守則》的基礎(chǔ)之上談判,其內(nèi)容并無實質(zhì)性改變,最終形成了WTO以“成交價格”為核心的《海關(guān)估價協(xié)定》。與前者不同的在于, WTO的《海關(guān)估價協(xié)定》利用了WTO強大的體制優(yōu)勢,而充分得到應(yīng)用,發(fā)揮出促進貿(mào)易和限制非關(guān)稅壁壘的巨大作用。由于《海關(guān)估價協(xié)定》是屬于WTO的“一攬子協(xié)定”,即“要么全盤接受,修改一字就意味著全盤拒絕”。[14]這樣,與以往的《布魯塞爾海關(guān)估價公約》和 GATT的《海關(guān)估價守則》的艱難歷程形成鮮明對比,《海關(guān)估價協(xié)定》一下子毫無保留地推廣到一百多個WTO的成員方,成為海關(guān)估價規(guī)則協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的絕對主導(dǎo)力量。

這樣,在WCO和WTO的海關(guān)估價功能競合中, WCO的《布魯塞爾海關(guān)估價公約》最終被WTO《海關(guān)估價協(xié)定》邊緣化。前者的原有締約方也紛紛退出該公約,以至于目前該公約的締約方數(shù)量已降到 10余國,慘淡經(jīng)營,全然看不到未來。

但是如前述所,對于WTO另起爐灶,用《海關(guān)估價協(xié)定》事實上取代WCO嫡出的正宗產(chǎn)品《布魯塞爾海關(guān)估價公約》的做法,WCO并沒有針鋒相對,而是通過更改工作名稱去迎合WTO,其結(jié)果是二者通過這段聯(lián)姻,在海關(guān)估價領(lǐng)域建立了和諧的合作伙伴關(guān)系。WTO放心地把海關(guān)估價事務(wù)移交給WCO,把《海關(guān)估價協(xié)定》移交給WCO管理,期待后者發(fā)揮其海關(guān)技術(shù)優(yōu)勢對《海關(guān)估價規(guī)則》進行技術(shù)支持。而WCO則把自己精心打造和培育的《布魯塞爾海關(guān)估價公約》冷落一邊,無視其存在,任其自生自滅,而全部身心投入到如何做好WTO移交來的《海關(guān)估價協(xié)定》的事務(wù),專門成立了海關(guān)估價技術(shù)委員會來協(xié)調(diào)和支持這一工作。這一鳩占鵲巢現(xiàn)象堪稱國際組織法史上的奇觀,在WTO和WCO關(guān)系上具有典型性,足以引起我們關(guān)注和深思。其實,如果深究其背后的深層原因,不外是改變海關(guān)本位,強化海關(guān)和商家合 作的貿(mào)易便利化大潮已成不可阻擋之勢。

注釋:

① 參見:《建立海關(guān)合作理事會公約》前言。

② WTO Dispute Settlement:One-Page Case Summaries.WTO網(wǎng)站,http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/dispu_summary95_08_e. pdf.2010-05-15.

③ Members and Observers.WTO網(wǎng)站,http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm;WCO網(wǎng)站,http://www.wcoomd. org/home_about_us.htm.2010-05-15。

④ 參見:《世界海關(guān)組織(WCO)簡介》,海關(guān)總署網(wǎng)站,http://www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab3708/info4525.htm。

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[14] 孫建鋼.“一攬子”協(xié)議方式淺析[EB/OL].http://china.findlaw.cn/hetongfa/hetongdedingli/htxs/16342.html.2010-05-15.

A Research about the Relation between W TO andWCO from the View of InternationalOrgan ization Function

He L i
(Law School of Fudan University,Shanghai 200438)

WTO andWCO are the important international economic organizations in the world.There are duplication of functions about the tariff and customs measures between both.Moreover,There is the mechanism of functional cooperation in the international organization law field.Thismechanis m embodies thatWTO put its two important agreements the CustomsValuation Agreement and the Agreement on Rules ofOrigin toWCO for Itsmanagement.WhileWCO set up the CustomsValuation TechnicalCommittee and TechnicalCommittee on RulesofOrigin to technical support.In addition,WTO andWCO are taking in cooperation on the field of customs protection and trade facilitation.To customs valuation example,WCO even ignores itswell-builtBrussels Convention on CustomsValuation,and fully operates the Customs Valuation Agreement from WTO.The background is thatWTO and WCO are carrying forward trade facilitation trend.

WTO;WCO;international organization;function

詞】DF96

A

(責(zé)任編輯:黃春燕)

1002—6274(2010)03—027—07

何力(1955-),男,重慶人,法學(xué)博士,復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,上海海關(guān)學(xué)院法律系雙聘教授,研究方向為國際法學(xué)。