唐艾牧

(山東省新聞出版局,山東濟(jì)南 250011)

對(duì)我國(guó)行政審批程序進(jìn)行改革的思考

唐艾牧

(山東省新聞出版局,山東濟(jì)南 250011)

“先具備條件,后審批”是我國(guó)各級(jí)政府現(xiàn)行的行政審批程序。這種程序?qū)е鹿?、法人或者其他組織可以先“從事特定活動(dòng)”,后要求行政機(jī)關(guān)審批。改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)的無(wú)序建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩、行政審批腐敗等問(wèn)題,都與政府采用這種行政審批程序有關(guān)。多年來(lái),我國(guó)用結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和事后監(jiān)督的辦法來(lái)解決無(wú)序建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩和審批腐敗問(wèn)題,成效不是很理想。原因就在于現(xiàn)行的行政審批程序,對(duì)公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”沒(méi)有事先控制權(quán),國(guó)家一邊調(diào)控,一邊新的過(guò)剩產(chǎn)能和不合理結(jié)構(gòu)繼續(xù)產(chǎn)生。如果改變現(xiàn)行的行政審批程序,按照審批事項(xiàng)建設(shè)的三個(gè)階段(“確定建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和制定建設(shè)計(jì)劃”、“完成設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”),分別設(shè)立審批環(huán)節(jié),申請(qǐng)人三次申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)三次審批,就可以避免上述種種弊端。

行政審批 行政許可 無(wú)序建設(shè) 產(chǎn)能過(guò)剩 審批腐敗

行政審批①程序是行政機(jī)關(guān)行使行政審批權(quán)力的操作程序②。本文所指的行政審批程序是指行政機(jī)關(guān)外部行政時(shí),對(duì)有投資行為的事項(xiàng)行使行政審批權(quán)力的操作程序。行政審批程序改革,就是發(fā)現(xiàn)和解決行政審批程序中存在的體制機(jī)制性問(wèn)題,用新程序取代舊程序。

一、現(xiàn)行行政審批程序的主要特征

我國(guó)沒(méi)有專門的行政審批程序法③。行政審批程序分布在實(shí)體法里面。例如《中華人民共和國(guó)煤炭法》④作為國(guó)家法律規(guī)定了“開(kāi)辦煤礦企業(yè)”的審批程序、《出版管理?xiàng)l例》⑤作為行政法規(guī)規(guī)定了“設(shè)立出版單位”的審批程序、《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》⑥作為地方性行政法規(guī)規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)出租汽車”的審批程序。通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),這些審批程序都大致相同。對(duì)申請(qǐng)人來(lái)講,審批事項(xiàng)必須具備規(guī)定的條件之后,才能提出申請(qǐng)。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)講,審批事項(xiàng)必須具備規(guī)定的條件之后,才能審批。因此,我們把這些行政審批程序簡(jiǎn)稱為“先具備條件,后審批”程序。

關(guān)于審批權(quán)力的行使,《煤炭法》、《出版管理?xiàng)l例》采取“審核批準(zhǔn)分離”程序,下級(jí)行政部門管審核,上級(jí)行政部門管批準(zhǔn)?！侗本┦谐鲎馄嚬芾?xiàng)l例》采取“審核批準(zhǔn)合一”程序,本地行政部門既管審核也管批準(zhǔn)。由此,我們可以大致認(rèn)為,國(guó)家法律和行政法規(guī)對(duì)行政審批權(quán)力的行使采取“審核批準(zhǔn)分離”程序,地方性法規(guī)采取“審核批準(zhǔn)合一”程序。

現(xiàn)行的行政審批程序是在改革開(kāi)放的大背景下形成的,帶有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的歷史痕跡。主要特征:

1.事后審批。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,行政審批的基本程序是“事前審批”。因?yàn)橹挥小笆虑皩徟?行政機(jī)關(guān)才能將申請(qǐng)人要求從事的活動(dòng)列入“計(jì)劃”,符合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“有計(jì)劃按比例發(fā)展”的要求。改革開(kāi)放時(shí)期,“事前審批”讓位于事后審批。監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院體改辦、國(guó)務(wù)院法制辦、中央編辦《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出的“少抓事前的行政審批,多抓事后的監(jiān)督檢查”⑦,正是事后審批取向的體現(xiàn)。因?yàn)橹挥小笆潞髮徟?才能“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。

2.不批計(jì)劃。

“不批計(jì)劃”的含義就是,申請(qǐng)人在從事需要行政審批的活動(dòng)之前,制定的意向書(shū)、設(shè)計(jì)書(shū)、計(jì)劃書(shū),不用行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。只有這些意向書(shū)、設(shè)計(jì)書(shū)、計(jì)劃書(shū)實(shí)施以后,變成了“事實(shí)”,再申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)審批時(shí)只審查事實(shí),不審查意向、設(shè)計(jì)、計(jì)劃等非事實(shí)。這樣做的目的也是“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”,實(shí)現(xiàn)從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。

3.以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩、在具備條件的基礎(chǔ)上批準(zhǔn)。

行政審批的“事實(shí)”,就是審批事項(xiàng)完成了設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃以后形成的“事實(shí)”;行政審批的“法律”,就是審批條件和審批程序。行政機(jī)關(guān)以“事實(shí)”為根據(jù),以“法律”為準(zhǔn)繩進(jìn)行行政審批,就是“在具備條件的基礎(chǔ)上批準(zhǔn)”。

4.審查批準(zhǔn)分離。

下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受審批事項(xiàng)的申請(qǐng)、審核、轉(zhuǎn)報(bào),不負(fù)責(zé)批準(zhǔn)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批準(zhǔn),不負(fù)責(zé)審核。實(shí)行這種程序的原因在于,大量的審批事項(xiàng)取消以后,“確需保留的行政審批”⑧多數(shù)集中到了中央及省級(jí)行政機(jī)關(guān)。中央及省級(jí)行政機(jī)關(guān)人員有限,無(wú)法對(duì)各地眾多的審批事項(xiàng)進(jìn)行具體的審查。

二、現(xiàn)行行政審批程序的弊端

(一)違背行政許可的本義和程序

行政許可的本義,根據(jù)《行政許可法》解釋,“是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！雹岚凑者@種解釋,行政許可程序應(yīng)當(dāng)是:行政機(jī)關(guān)“準(zhǔn)予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”在后。但是,按照“先具備條件,后審批”程序,公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”在前,行政機(jī)關(guān)的“批準(zhǔn)”在后。例如,開(kāi)辦煤礦企業(yè)是一項(xiàng)需要審批的“特定活動(dòng)”。按照“先具備條件,后審批”程序要求,申請(qǐng)人必須先把《煤炭法》第十八條規(guī)定的“六項(xiàng)條件”準(zhǔn)備好之后,才有資格提出審批申請(qǐng)?！傲?xiàng)條件”指:“(一)有煤礦建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者開(kāi)采方案;(二)有計(jì)劃開(kāi)采的礦區(qū)范圍、開(kāi)采范圍和資源綜合利用方案;(三)有開(kāi)采所需的地質(zhì)、測(cè)量、水文資料和其他資料;(四)有符合煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的礦山設(shè)計(jì);(五)有合理的煤礦礦井生產(chǎn)規(guī)模和與其相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”⑩。當(dāng)申請(qǐng)人一項(xiàng)一項(xiàng)地準(zhǔn)備這些條件的時(shí)候,實(shí)際上也就一步一步地“從事”開(kāi)辦煤礦企業(yè)的“特定活動(dòng)”。這時(shí)候并未經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。當(dāng)申請(qǐng)人把開(kāi)辦煤礦企業(yè)“六項(xiàng)條件”都準(zhǔn)備好的時(shí)候,開(kāi)辦煤礦企業(yè)的“特定活動(dòng)”就已經(jīng)完成了。這時(shí)行政機(jī)關(guān)再審批開(kāi)辦煤礦企業(yè),就造成了公民、法人或者其他組織先“從事特定活動(dòng)”,后經(jīng)行政機(jī)關(guān)“準(zhǔn)予”的現(xiàn)象。無(wú)疑,這種現(xiàn)象和程序違背《行政許可法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)“準(zhǔn)予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”在后的行政許可程序。

(二)剝奪行政機(jī)關(guān)的“事先許可”權(quán),導(dǎo)致亂上項(xiàng)目、無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理

行政機(jī)關(guān)按照行政許可程序進(jìn)行行政審批,是行政機(jī)關(guān)享有行政許可權(quán)力的根本保證。要求行政機(jī)關(guān)在公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”之后進(jìn)行審批,那就剝奪了行政機(jī)關(guān)享有的行政許可權(quán)力,只給行政機(jī)關(guān)留下了行政認(rèn)可權(quán)力。這種由“許可”變?yōu)椤罢J(rèn)可”的狀況,其后果不僅僅是違背《行政許可法》的問(wèn)題,更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致公民、法人或者其他組織,在未經(jīng)政府行政機(jī)關(guān)事先許可的情況下,“合理合法”地把審批事項(xiàng)的物質(zhì)條件建立起來(lái),產(chǎn)生亂上項(xiàng)目、無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。而且,有些審批事項(xiàng)買了設(shè)備、有了房屋場(chǎng)地、配備好人員以后,即使行政機(jī)關(guān)不認(rèn)可,為了防止人員設(shè)備閑置,公民、法人或者其他組織也會(huì)偷偷摸摸地生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng),這就使行政審批如同虛設(shè)。

對(duì)于亂上項(xiàng)目、無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題,長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家一直在花很大的力氣進(jìn)行調(diào)控。但實(shí)際情況是國(guó)家一邊調(diào)控,一邊新的過(guò)剩產(chǎn)能和不合理結(jié)構(gòu)還繼續(xù)產(chǎn)生?！澳阏{(diào)你的,我建我的,誰(shuí)也管不了誰(shuí)”。造成這種局面的根本原因是,現(xiàn)行實(shí)體法里實(shí)行了一種對(duì)公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”沒(méi)有事先控制權(quán)的行政審批程序。

(三)忽視申請(qǐng)人的利益,滋生弄虛作假、暗箱操作、審批腐敗

申請(qǐng)人的利益,就是申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)安全。按照“先具備條件,后審批”程序,申請(qǐng)人必須先投入資金,取得規(guī)定的物質(zhì)條件之后,才可以提出申請(qǐng),這就使自己的財(cái)產(chǎn)安全得不到保證。萬(wàn)一不被上級(jí)審批部門批準(zhǔn),這些先行投資就會(huì)閑置,變成無(wú)效投資,行政機(jī)關(guān)不會(huì)給買單。所以,申請(qǐng)人往往虛報(bào)。明明不完全具備物質(zhì)條件,也報(bào)告為完全具備物質(zhì)條件。審核部門經(jīng)常收到一些弄虛作假的申請(qǐng)報(bào)告,批也不是,不批也不是。要避免出現(xiàn)無(wú)效投資和社會(huì)浪費(fèi),就必須默許申請(qǐng)人虛報(bào);不考慮避免無(wú)效投資和社會(huì)浪費(fèi),就必須禁止申請(qǐng)人虛報(bào)。在這種兩難境地面前,行政機(jī)關(guān)往往選擇避免出現(xiàn)無(wú)效投資和社會(huì)浪費(fèi)。由此就出現(xiàn)了默許申請(qǐng)人的虛報(bào)的現(xiàn)象。有的行政機(jī)關(guān)甚至還幫助申請(qǐng)人弄虛作假,進(jìn)一步對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)虛報(bào),這就是暗箱操作。出現(xiàn)暗箱操作,就意味著行政審批對(duì)審批事項(xiàng)把關(guān)作用的失效和變質(zhì)。

申請(qǐng)人為了維護(hù)自己的利益,掩蓋虛報(bào)行為,總是設(shè)法請(qǐng)客送禮,收買或答謝行政機(jī)關(guān)人員。行政機(jī)關(guān)人員為了避免出現(xiàn)無(wú)效投資和社會(huì)浪費(fèi),不得不暗箱操作,之后也就難免出現(xiàn)接受申請(qǐng)人的答謝、吃請(qǐng)收禮等審批腐敗行為。

(四)審批速度不快,辦事拖拉

由于行政機(jī)關(guān)經(jīng)常收到的是一些弄虛作假的申請(qǐng)報(bào)告,所以無(wú)法快速審批。如果收到的是沒(méi)有弄虛作假的申請(qǐng)報(bào)告,也同樣不能快速審批。因?yàn)?審批事項(xiàng)具備條件以后,還需要符合國(guó)家有關(guān)“規(guī)劃”才能審批。多年來(lái)國(guó)家有關(guān)“規(guī)劃”要么無(wú)處可尋 (例如,《出版管理?xiàng)l例》第十一條所指的“規(guī)劃”(11)),要么五年規(guī)劃不到五年就已完成 (例如《煤炭法》第十七條所指的“規(guī)劃”(12))。所以,對(duì)具備條件的審批事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)也常常無(wú)法快速審批。

(五)造成政府行政行為自相矛盾

一是下級(jí)行政機(jī)關(guān)虛報(bào)瞞報(bào)。現(xiàn)在實(shí)行的是“審核批準(zhǔn)分離”的審批程序。所以,下級(jí)行政部門往往把不完全具備審批條件的審批事項(xiàng),報(bào)給上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求批準(zhǔn)。下級(jí)行政機(jī)關(guān)之所以這樣做,是準(zhǔn)備一旦上級(jí)行政機(jī)關(guān)不批準(zhǔn),該事項(xiàng)的申請(qǐng)人不會(huì)遭受太大的經(jīng)濟(jì)損失。如果要求審批事項(xiàng)具備全部審批條件以后再轉(zhuǎn)報(bào),一旦上級(jí)機(jī)關(guān)不批準(zhǔn),該事項(xiàng)投資建設(shè)的物質(zhì)條件都會(huì)閑置,變成無(wú)效投資,下級(jí)行政機(jī)關(guān)無(wú)法向申請(qǐng)人交代。虛報(bào)瞞報(bào)是政府內(nèi)部行政行為的自相矛盾。二是政府自己制定了法規(guī),政府自己又設(shè)法避開(kāi)法規(guī)。申請(qǐng)人提出審批申請(qǐng),總是希望行政機(jī)關(guān)盡快批準(zhǔn);地方政府也希望審批事項(xiàng)盡快批準(zhǔn),盡快產(chǎn)生效益,但是實(shí)際操作過(guò)程中行政機(jī)關(guān)總是拖延審批。于是,有的地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)明了“先上車后買票”、“邊建設(shè)邊審批”來(lái)對(duì)付行政機(jī)關(guān)。這就出現(xiàn)了政府自己制定法規(guī),政府自己又設(shè)法避開(kāi)法規(guī)的自相矛盾現(xiàn)象。

(六)國(guó)家規(guī)定的審批條件無(wú)法完整地落實(shí),審批事項(xiàng)的正常運(yùn)作和安全生產(chǎn)沒(méi)有保證

在“先具備條件,后審批”程序下,申請(qǐng)人為保證自己的財(cái)產(chǎn)安全,不得不寫(xiě)假的申請(qǐng)報(bào)告;下級(jí)機(jī)關(guān)為防止出現(xiàn)無(wú)效投資和社會(huì)浪費(fèi),不得不以假當(dāng)真,把申請(qǐng)人的虛假報(bào)告轉(zhuǎn)報(bào)給上級(jí)機(jī)關(guān)。這些都是為了掩蓋審批事項(xiàng)中并不存在的條件事實(shí)。如明明沒(méi)有“符合國(guó)家規(guī)定的資格條件”(13)的專業(yè)人員,報(bào)告里卻寫(xiě)上有“符合國(guó)家規(guī)定的資格條件”的專業(yè)人員。這樣做的直接結(jié)果是實(shí)體法規(guī)定的審批條件得不到完整落實(shí)。國(guó)家規(guī)定的審批條件是審批事項(xiàng)正常運(yùn)作和安全生產(chǎn)的基本保證。國(guó)家規(guī)定的審批條件得不到完整落實(shí),審批事項(xiàng)批準(zhǔn)后的正常運(yùn)作和安全生產(chǎn)也就失去了保障。審批事項(xiàng)批準(zhǔn)之后,其運(yùn)行過(guò)程中各類事故也就不可避免。

(七)容易被惡意行政的人鉆法規(guī)、規(guī)劃和政策的空子,索賄受賄

國(guó)家法規(guī)、規(guī)劃和政策都是粗線條的。如法規(guī)規(guī)定“有必要的安全生產(chǎn)條件和環(huán)境保護(hù)措施”(14),不可能注明具體的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo);國(guó)家規(guī)劃規(guī)定“文化創(chuàng)意、影視制作、出版發(fā)行、印刷復(fù)制、廣告、演藝娛樂(lè)、文化會(huì)展、數(shù)字內(nèi)容和動(dòng)漫等產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展”(15),也沒(méi)有具體的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)。在這種情況下,申請(qǐng)人在就無(wú)法知道怎樣才算符合條件、符合規(guī)劃、符合政策。這就為惡意行政的人鉆空子,提供了可乘之機(jī)。惡意行政的人可以從那些粗線條的法規(guī)、規(guī)劃和政策里,任意找出一條理由把申請(qǐng)人玩弄于股掌之間。申請(qǐng)人的事項(xiàng)如果想得到批準(zhǔn),就必須給惡意行政的人好處,讓他們“滿意”。

(八)審批環(huán)節(jié)模糊,職責(zé)不清晰,無(wú)法保證工作質(zhì)量

申請(qǐng)人要求“從事特定活動(dòng)”,是意向性的,屬于意識(shí)層面的活動(dòng),應(yīng)該具備非物質(zhì)層面的條件;申請(qǐng)人具體“從事特定活動(dòng)”,是行為性的,屬于物質(zhì)層面的活動(dòng),應(yīng)該具備物質(zhì)層面的條件。因此,所有的實(shí)體法都對(duì)審批事項(xiàng)提出了非物質(zhì)和物質(zhì)兩種條件要求?，F(xiàn)行的審批程序,把審批事項(xiàng)的非物質(zhì)條件事實(shí)和物質(zhì)條件事實(shí)放在一起審查,也就是將意識(shí)層面與物質(zhì)層面的活動(dòng)放到一起審查,忽視了兩種條件的質(zhì)的區(qū)別,模糊了審批步驟和環(huán)節(jié),無(wú)法保證審查質(zhì)量。

例如“有煤礦建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者開(kāi)采方案”是一項(xiàng)非物質(zhì)條件,也是開(kāi)辦煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的第一項(xiàng)條件。實(shí)際審批時(shí),沒(méi)有人審查這項(xiàng)條件。因?yàn)?這是一項(xiàng)非物質(zhì)條件。物質(zhì)條件是根據(jù)非物質(zhì)條件建設(shè)的結(jié)果。當(dāng)煤礦具備了物質(zhì)條件的時(shí)候,非物質(zhì)條件已經(jīng)付諸實(shí)施,或者實(shí)施完畢。這時(shí)候再審查“可行性研究報(bào)告”等非物質(zhì)條件,已經(jīng)失去了意義。這就是把物質(zhì)條件和非物質(zhì)條件合在一起審查,導(dǎo)致的惡果。

“可行性研究報(bào)告”等非物質(zhì)條件在行政審批時(shí)沒(méi)有人審查,所以申請(qǐng)人也就不重視“可行性研究報(bào)告”的制定?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中出現(xiàn)的濫采濫挖、亂修亂建和建了拆、拆了建等現(xiàn)象,拍腦袋做決策、“先上車后買票”、“邊建設(shè)邊審批”現(xiàn)象以及產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象,往往都與申請(qǐng)人不重視“可行性研究報(bào)告”的制定有關(guān)。解決濫采濫挖、亂修亂建和建了拆、拆了建問(wèn)題,僅僅從申請(qǐng)人身上找原因是不行的,行政審批程序上的原因可能更直接。

(九)缺乏物質(zhì)條件認(rèn)證機(jī)制,導(dǎo)致審批事項(xiàng)“帶病批準(zhǔn)”

現(xiàn)行的審批程序把審批事項(xiàng)的非物質(zhì)條件和物質(zhì)條件合在一起審核,審核時(shí)沒(méi)有專門認(rèn)證物質(zhì)條件的規(guī)定和機(jī)構(gòu)(16)。行政機(jī)關(guān)人員往往在審批事項(xiàng)被領(lǐng)導(dǎo)“原則同意”之后,才被派去核實(shí)物質(zhì)條件事實(shí)。法規(guī)沒(méi)有賦予操作人員否定領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的權(quán)力;審批事項(xiàng)當(dāng)時(shí)不完全具備物質(zhì)條件,以后還可以“逐漸完善”。不能因?yàn)樾┰S具體“小事”減緩了審批速度。這些做法和道理就使不完全具備物質(zhì)條件事實(shí)的審批事項(xiàng),很容易通過(guò)“審核”,最終被“帶病批準(zhǔn)”?！皫Р∨鷾?zhǔn)”導(dǎo)致的直接后果,就是安全生產(chǎn)沒(méi)有保證,事故頻發(fā);間接后果是效益不高、虧本經(jīng)營(yíng)或工人工作報(bào)酬無(wú)保障。

為了解決現(xiàn)行行政審批程序存在的諸多問(wèn)題,政府的行政審批程序急需創(chuàng)新,急需采用一種新的程序,來(lái)代替現(xiàn)在實(shí)行的“先具備條件,后審批”的行政審批程序。

三、批意向程序

(一)批意向程序是可供選擇的一種行政審批程序

批意向程序要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政審批事項(xiàng),先審批“建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”等非物質(zhì)條件事實(shí),后審批資金、人員、設(shè)備、場(chǎng)地等物質(zhì)條件事實(shí)。如果非物質(zhì)條件事實(shí)和物質(zhì)條件事實(shí)都符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定,則批準(zhǔn)該審批事項(xiàng)。申請(qǐng)人三次申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)三次審批。

(二)以開(kāi)辦煤礦企業(yè)的審批為例,說(shuō)明批意向程序的審批過(guò)程

1.第一次審批“建設(shè)意向”。申請(qǐng)人在投資開(kāi)辦煤礦企業(yè)之前,先準(zhǔn)備非物質(zhì)條件事實(shí),包括“煤礦建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或者開(kāi)采方案”、“計(jì)劃開(kāi)采的礦區(qū)范圍、開(kāi)采范圍和資源綜合利用方案”和“開(kāi)采所需的地質(zhì)、測(cè)量、水文資料和其他資料”(17),形成一個(gè)開(kāi)辦煤礦企業(yè)的“建設(shè)意向”報(bào)告,上報(bào)行政機(jī)關(guān),申請(qǐng)批準(zhǔn)。(第一次申請(qǐng))

行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng),審查有關(guān)的報(bào)告、方案、資料的真實(shí)性、可靠性。是否同意申請(qǐng)人的“建設(shè)意向”須要看國(guó)家規(guī)劃是否允許。如果申請(qǐng)人的“建設(shè)意向”符合《煤炭法》規(guī)定的“煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和煤炭產(chǎn)業(yè)政策”,則同意申請(qǐng)人的“建設(shè)意向”。行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)為可以批準(zhǔn)的開(kāi)辦煤礦企業(yè)的“建設(shè)意向”,發(fā)給批準(zhǔn)文書(shū)。

第二次審批“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”。申請(qǐng)人有了開(kāi)辦煤礦企業(yè)“建設(shè)意向”的批準(zhǔn)文書(shū)以后,方可進(jìn)行煤礦設(shè)計(jì)、制定建設(shè)計(jì)劃。煤礦設(shè)計(jì)、制定建設(shè)計(jì)劃必須符合《煤炭法》對(duì)開(kāi)辦煤礦企業(yè)的物質(zhì)條件要求:“有符合煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求的礦山設(shè)計(jì)”、“有合理的煤礦礦井生產(chǎn)規(guī)模和與其相適應(yīng)的資金、設(shè)備和技術(shù)人員”和“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件”。煤礦企業(yè)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”制定出來(lái)后,上報(bào)行政機(jī)關(guān),申請(qǐng)批準(zhǔn)。(第二次申請(qǐng))

行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng),審查該煤礦企業(yè)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”的真實(shí)性、可行性。是否同意該“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,須要看國(guó)家法規(guī)是否允許。如果該“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”符合《煤炭法》對(duì)開(kāi)辦煤礦企業(yè)規(guī)定的物質(zhì)條件要求,則同意該“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”。行政機(jī)關(guān)審查認(rèn)為可以批準(zhǔn)的開(kāi)辦煤礦企業(yè)“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,發(fā)給批準(zhǔn)文書(shū)。

第三次審批。申請(qǐng)人根據(jù)開(kāi)辦煤礦企業(yè)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”批準(zhǔn)文書(shū),開(kāi)始投資建設(shè)煤礦企業(yè)。新的煤礦企業(yè)建成以后,再向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)要求認(rèn)證物質(zhì)條件,批準(zhǔn)成立企業(yè),發(fā)給允許投產(chǎn)的證明。(第三次申請(qǐng))

行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng),責(zé)成行政認(rèn)證機(jī)構(gòu)按照原批準(zhǔn)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,核對(duì)煤礦設(shè)計(jì),人員、組織機(jī)構(gòu)、設(shè)備設(shè)施、房屋場(chǎng)地、管理制度、流動(dòng)資金及有關(guān)法律文書(shū)等各項(xiàng)物質(zhì)條件事實(shí),提出行政審查認(rèn)證意見(jiàn)。

行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政認(rèn)證機(jī)構(gòu)的審查認(rèn)證意見(jiàn),對(duì)申請(qǐng)人提出的開(kāi)辦煤礦企業(yè)的申請(qǐng)作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。符合《煤炭法》第十七條和第十八條規(guī)定的,作出批準(zhǔn)決定,予以行政注冊(cè)登記,發(fā)放行政許可證,準(zhǔn)予投產(chǎn),至此完成整個(gè)行政審批工作。

(三)批意向程序的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)及工作流程

采取批意向程序,需要設(shè)立審批、認(rèn)證和數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)三個(gè)機(jī)構(gòu)。

審批機(jī)構(gòu)職責(zé)是審批“建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”和審批事項(xiàng)。工作流程是:每接到一次申請(qǐng),都先交認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證真實(shí)性、可靠性,再根據(jù)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證意見(jiàn),做出審批決定。認(rèn)證機(jī)構(gòu)職責(zé)是認(rèn)證“建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”和“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”的完成情況。工作流程是:每接到一次認(rèn)證任務(wù),都啟動(dòng)數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)認(rèn)證真實(shí)性、可靠性,提出認(rèn)證意見(jiàn)。數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)職責(zé)是為審批和認(rèn)證機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)人才服務(wù)。數(shù)據(jù)庫(kù)的職責(zé)是:1.收集有關(guān)法律法規(guī)政策和規(guī)劃、行業(yè)信息和標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)資料,制作成數(shù)字性文件,建立數(shù)據(jù)庫(kù)供審批、認(rèn)證機(jī)構(gòu)隨時(shí)使用。2.收集人才信息,建立數(shù)字化人才庫(kù)供審批、認(rèn)證機(jī)構(gòu)隨時(shí)使用。3.隨時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)信息,保證審批機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作需要。工作流程是:每接到一次使用申請(qǐng),都立即提供服務(wù)并做好記錄;每項(xiàng)認(rèn)證結(jié)束都做好總結(jié),并對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)進(jìn)行優(yōu)化處理。

四、批意向程序的優(yōu)點(diǎn)

(一)符合行政許可程序,保證了政府對(duì)審批事項(xiàng)建設(shè)的事先控制權(quán)。采用批意向程序,“建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”未獲得批準(zhǔn)之前,申請(qǐng)人無(wú)權(quán)投資建設(shè)審批事項(xiàng)。這就符合了《行政許可法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)“準(zhǔn)予”在前,公民、法人或者其他組織“從事特定活動(dòng)”在后的行政許可程序,保證了政府行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可事項(xiàng)建設(shè)的事先控制權(quán),從而保證了國(guó)家法規(guī)、規(guī)劃、政策的落實(shí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可控、有序、科學(xué)發(fā)展。

(二)有效地防止弄虛作假、暗箱操作和審批腐敗。1.申請(qǐng)人第一次申請(qǐng)時(shí),要求審批的是“建設(shè)意向”,不需要具備物質(zhì)條件事實(shí),也就不存在虛報(bào)物質(zhì)條件事實(shí)的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)審批“建設(shè)意向”時(shí),知道申請(qǐng)人此時(shí)并沒(méi)有投資設(shè)計(jì)和建設(shè),不批準(zhǔn)也不會(huì)給申請(qǐng)人帶來(lái)大的經(jīng)濟(jì)損失,可以放心大膽地按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審批“建設(shè)意向”,不存在為申請(qǐng)人虛報(bào)瞞報(bào)審批條件問(wèn)題。2.申請(qǐng)人的“建設(shè)意向”獲得批準(zhǔn)以后,可以放心地投入資金,制定“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”。3.申請(qǐng)人“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”被批準(zhǔn)以后,只要完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,審批事項(xiàng)就可以得到最終批準(zhǔn)。申請(qǐng)人可以放心地投入資金,完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”。不存在不敢投資或不愿多投資的問(wèn)題。在具體完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”時(shí),出于自身利益的考慮,也不會(huì)弄虛作假。因?yàn)?申請(qǐng)人是投資方,完成設(shè)計(jì)任務(wù)的是設(shè)計(jì)方;完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”的人是承建方。投資方只能是惟恐設(shè)計(jì)方和承建方偷工減料、達(dá)不到自己委托的設(shè)計(jì)要求和建設(shè)要求,不存在投資方自己弄虛作假,故意不好好設(shè)計(jì)或者故意不完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”問(wèn)題。而且申請(qǐng)人明白,審批事項(xiàng)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”被批準(zhǔn)后都已經(jīng)備案,如果不完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,將來(lái)難以通過(guò)行政認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證;如果自己的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”完成情況有假,對(duì)審批事項(xiàng)將來(lái)的正常經(jīng)營(yíng)和安全運(yùn)行不利。所以,申請(qǐng)人在完成審批事項(xiàng)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”時(shí)不敢、也不愿意弄虛作假。4.認(rèn)證機(jī)構(gòu)不敢弄虛作假。認(rèn)證自身必然有一套專業(yè)的認(rèn)證程序、制度和機(jī)構(gòu)配置形式,防止弄虛作假。同時(shí),外部的行政監(jiān)察部門有權(quán)監(jiān)察認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作。如果認(rèn)證部門弄虛作假,除了自己要承擔(dān)法律責(zé)任外,行政監(jiān)察人員也可以根據(jù)認(rèn)證環(huán)節(jié)取證,處理起來(lái)有理有據(jù)。

(三)有效地提高行政審批速度。采用批意向程序,雖然必須三次申請(qǐng)三次審批,但每次審批都先經(jīng)過(guò)認(rèn)證,審批依據(jù)明確,總體上不需要花費(fèi)太多的時(shí)間。認(rèn)證雖然需要花費(fèi)一定的時(shí)間,但是行政認(rèn)證機(jī)關(guān)的認(rèn)證都是核對(duì)性的操作,核對(duì)時(shí)間是有限的,總的時(shí)間花費(fèi)也不會(huì)太多。總之,采用批意向程序,雖然三次申請(qǐng)三次審批,但是每次審批都可以有根據(jù)地計(jì)算工作時(shí)間。比現(xiàn)在約摸著規(guī)定審批時(shí)限,更科學(xué)合理,花費(fèi)時(shí)間總和肯定要少。

(四)有效地促進(jìn)國(guó)家規(guī)劃的認(rèn)真制定,保證國(guó)家規(guī)劃作用的發(fā)揮。多年來(lái),行政審批無(wú)法根據(jù)國(guó)家規(guī)劃行事。因?yàn)?行政審批是“先具備條件,后審批”。審批事項(xiàng)審批以前,幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)、幾百萬(wàn)、甚至幾千萬(wàn)、幾個(gè)億、幾十個(gè)億、幾百個(gè)億的投資都花上了,即使不符合國(guó)家規(guī)劃,行政機(jī)關(guān)也得批,不批就造成浪費(fèi)。行政審批無(wú)法根據(jù)國(guó)家規(guī)劃行事。采用批意向程序,申請(qǐng)人在投資建設(shè)審批事項(xiàng)之前需要先批“建設(shè)意向”。批“建設(shè)意向”的依據(jù)是國(guó)家規(guī)劃。國(guó)家規(guī)劃對(duì)行政審批有了實(shí)際意義,行政部門也就不能不認(rèn)真制定國(guó)家規(guī)劃了。行政部門認(rèn)真負(fù)責(zé)地制定規(guī)劃,國(guó)家規(guī)劃的執(zhí)行有批意向這種行政審批程序做保證,兩者形成互為依存的關(guān)系,國(guó)家規(guī)劃的作用就發(fā)揮出來(lái)了,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在國(guó)家規(guī)劃的指導(dǎo)下可控、有序、科學(xué)發(fā)展也就有了保證。

(五)有效地保障審批事項(xiàng)安全運(yùn)行。國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的審批條件,是審批事項(xiàng)安全運(yùn)行的必要條件。采用批意向程序,審批事項(xiàng)是否具備國(guó)家法律法規(guī)要求的那些條件的事實(shí),由認(rèn)證機(jī)構(gòu)核對(duì)認(rèn)定;認(rèn)證機(jī)構(gòu)在核對(duì)認(rèn)定時(shí)如果循私舞弊、弄虛作假,將受其內(nèi)部機(jī)制的制約和法律制裁,這就使國(guó)家法律法規(guī)為審批事項(xiàng)規(guī)定的條件的全面落實(shí),有了可靠的組織和制度保障。認(rèn)證機(jī)構(gòu)嚴(yán)格認(rèn)證,還可以保證審批事項(xiàng)在被政府行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的之前,就具備了安全運(yùn)行的條件,而不是現(xiàn)在常常出現(xiàn)的,批準(zhǔn)以后再“逐步完善”安全運(yùn)行條件,這就大大減少了審批事項(xiàng)批準(zhǔn)之后,實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中各類事故的發(fā)生。

(六)有效地保證審批質(zhì)量。審批事項(xiàng)建設(shè)有三個(gè)階段,分別是“確定建設(shè)意向”階段、“設(shè)計(jì)和制定建設(shè)計(jì)劃”階段、“完成設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”階段。批意向程序?qū)γ恳粋€(gè)階段都進(jìn)行審批把關(guān)。一個(gè)階段得不到批準(zhǔn),進(jìn)入不了下一個(gè)階段。這就從程序上保證了行政審批質(zhì)量。行政審批質(zhì)量有保證,給申請(qǐng)人和國(guó)家都帶來(lái)好處?！敖ㄔO(shè)意向”的審批,可以保證國(guó)家規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí),避免申請(qǐng)人在設(shè)計(jì)和制定建設(shè)計(jì)劃上的盲目花費(fèi)?！霸O(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”的審批,可以保證國(guó)家法律法規(guī)的落實(shí),避免申請(qǐng)人在完成“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”時(shí)的盲目花費(fèi)。“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”完成情況的認(rèn)證,可以避免不完全具備審批條件的審批事項(xiàng)“帶病批準(zhǔn)”,以及批準(zhǔn)后出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事故和宏觀經(jīng)濟(jì)失控。

另外,采取批意向程序,審批機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù) (即計(jì)算機(jī)和專家)形成了相互制約、相互配合關(guān)系。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部任何一個(gè)機(jī)構(gòu)都沒(méi)有完整的審批權(quán),無(wú)法獨(dú)立完成審批工作,這就形成了類似公檢法的分權(quán)制衡體系。這種體系里面的機(jī)構(gòu)各司其職、各專一行,既可以用機(jī)制來(lái)保證執(zhí)法的嚴(yán)密性和可靠性,又可以防止出現(xiàn)部門專政、執(zhí)法不嚴(yán)和審批腐敗,這就有效地保證了審批工作質(zhì)量。

(七)有效地減少行政機(jī)構(gòu)和人員,提高管理水平。批意向程序要求的審批、認(rèn)證和數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)機(jī)構(gòu)成立后,那些需要事先審批事項(xiàng),可以合并給兩到三個(gè)機(jī)構(gòu)完成,其結(jié)果必將是大大減少行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員。例如新聞出版事項(xiàng)的審批,按照多年來(lái)的行政審批程序,各有各的部門。采用批意向程序,圖書(shū)、報(bào)紙、期刊、音像電子出版、網(wǎng)絡(luò)出版,印刷,制作,發(fā)行,版權(quán)、改革、外事、會(huì)展等事項(xiàng)的審批,可以合并到一兩個(gè)部門完成。因?yàn)?能夠?qū)徟鷪?bào)刊出版事項(xiàng)的,也就能夠?qū)徟鷪D書(shū)、音像、電子、網(wǎng)絡(luò)和其他形式的出版事項(xiàng);能夠?qū)徟∷?制作,發(fā)行事項(xiàng)的,也能夠?qū)徟鏅?quán)、改革、外事、會(huì)展事項(xiàng)。通過(guò)合并審批,不僅可以減少審批部門的數(shù)量和人員,更可以使審批部門從更大范圍、更高視野把握行業(yè)門類的發(fā)展,更加宏觀、科學(xué)、準(zhǔn)確、合理地使行政審批權(quán)力。

總之,通過(guò)對(duì)行政審批部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)的改造組合,可以大大減少原先行政審批部門的個(gè)數(shù)和人數(shù),還可以提高行政管理的水平。

(八)有效地減少工作環(huán)節(jié)和審批事項(xiàng)。采用批意向程序,對(duì)那些不需要根據(jù)國(guó)家規(guī)劃審批的事項(xiàng),都可以列為“行政認(rèn)證事項(xiàng)”,從現(xiàn)在的“行政審批事項(xiàng)”中去除。例如文化管理方面的“互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所的設(shè)立”、“電影放映單位的設(shè)立”、“營(yíng)業(yè)性?shī)蕵?lè)場(chǎng)所(歌舞、電子游藝)的設(shè)立”、“設(shè)立博物館以及具有博物館性質(zhì)的紀(jì)念館、陳列館等文物收藏單位的核準(zhǔn)”,工商管理方面的“廣告經(jīng)營(yíng)資格審批”、“戶外廣告登記”,稅務(wù)管理方面的“一般納稅人資格認(rèn)定”等等(18)。這些都是不需要根據(jù)國(guó)家規(guī)劃審批的事項(xiàng),可以列為“行政認(rèn)證事項(xiàng)”,從現(xiàn)在的“行政審批事項(xiàng)”中去除,這就減少了現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)的數(shù)量?！靶姓J(rèn)證事項(xiàng)”,只要通過(guò)了條件認(rèn)證,就可以“批準(zhǔn)、登記注冊(cè)發(fā)證”,用兩個(gè)工作環(huán)節(jié)就可以完成。

(九)有效地推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè),主要集中在改善服務(wù)態(tài)度,為公民、法人和其他社會(huì)組織到政府辦事提供方便快捷服務(wù)方面。采用批意向程序,行政機(jī)關(guān)增加了行政認(rèn)證服務(wù),可以使服務(wù)型政府的內(nèi)涵得到延伸和擴(kuò)大。具體表現(xiàn)是,政府認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以認(rèn)證與審批事項(xiàng)非物質(zhì)條件有關(guān)的報(bào)告、方案、資料的真實(shí)性、可靠性,也可以認(rèn)證“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”的真實(shí)性、可行性,還可以認(rèn)證審批事項(xiàng)物質(zhì)條件事實(shí)是否符合經(jīng)批準(zhǔn)的“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”。這些服務(wù),擴(kuò)大了政府的服務(wù)范圍,使政府的服務(wù)職能有了更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)價(jià)值,提升了服務(wù)層次。

五、批意向程序的缺點(diǎn)及可行性分析

(一)缺點(diǎn):減緩 GDP增長(zhǎng)速度

批意向程序?qū)е峦顿Y性事項(xiàng)審批的合理性科學(xué)性增強(qiáng),而投資性的審批事項(xiàng)建設(shè)的合理性科學(xué)性增強(qiáng),將減緩 GDP增長(zhǎng)速度。

我國(guó)是投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)。改革 30多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),主要靠投資拉動(dòng)。亂上項(xiàng)目、無(wú)序發(fā)展、產(chǎn)能過(guò)剩,“建了拆、拆了建”等不合理投資,伴隨著合理投資一齊出現(xiàn),在推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展、增加就業(yè)和積累、改善公共基礎(chǔ)設(shè)施落后面貌、增加財(cái)政收入等方面共同發(fā)揮作用。如果投資性事項(xiàng)建設(shè)審批的合理性科學(xué)性增強(qiáng),不合理投資受到限制,很大一部分靠不合理投資維持的社會(huì)生產(chǎn)將消失,靠不合理投資維持的虛假需求帶來(lái)就業(yè)、消耗 (生產(chǎn))和資金周轉(zhuǎn)增值也將消失,由此必然帶來(lái)社會(huì)生產(chǎn)總的增長(zhǎng)速度的降低,也就是 GDP增長(zhǎng)的降低。這種降低雖然是健康的,但也可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。正如人長(zhǎng)了一個(gè)大腫瘤,如果一下子摘除,也可能會(huì)出現(xiàn)神經(jīng)、消化、運(yùn)動(dòng)等系統(tǒng)的不適應(yīng)及心臟、大腦、腸胃等臟器的不適應(yīng),嚴(yán)重的也會(huì)危害肌體的健康甚至生命。因此,如果采用批意向程序,對(duì)其缺點(diǎn),必須早認(rèn)識(shí),早預(yù)防。

(二)批意向程序的可行性分析

批意向程序是在發(fā)現(xiàn)和分析現(xiàn)行行政審批程序存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出來(lái)的,有實(shí)踐做根據(jù),應(yīng)當(dāng)是可行的。而且,我國(guó)幾十年的行政審批制度改革,已經(jīng)出現(xiàn)了許多批意向程序的苗頭,這些苗頭是批意向程序可行的現(xiàn)實(shí)根據(jù)。

上海市對(duì)非學(xué)歷民辦教育的行政審批,就采取了預(yù)批程序。先批準(zhǔn)投資人籌備辦學(xué),籌備期間不準(zhǔn)招生?；I備完成后,經(jīng)審查符合辦學(xué)條件再發(fā)證;發(fā)證后允許招生。(19)這就類似先批“建設(shè)意向”、“設(shè)計(jì)和建設(shè)計(jì)劃”,后認(rèn)證物質(zhì)條件事實(shí)的批意向程序。開(kāi)辦煤礦企業(yè)的審批,現(xiàn)在采取了先拿國(guó)家能源局“路條”,準(zhǔn)許開(kāi)展前期工作,之后再驗(yàn)收審批的辦法(20)。雖然沒(méi)有采取批意向程序,但是在脫離“先具備條件,后審批”程序方面前進(jìn)了一步。新聞出版總署2009年的“三定”方案(21)已經(jīng)實(shí)施,出現(xiàn)了打破行業(yè)界限,按行政審批事項(xiàng)的共性,來(lái)確定機(jī)構(gòu)、職能、職責(zé)、崗位的做法,這也是向批意向程序發(fā)展的苗頭。

但是真正實(shí)行批意向程序,還必須解決以下問(wèn)題。1.認(rèn)識(shí)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)形成了一些新的認(rèn)識(shí),人們不再以實(shí)踐為檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn),而以這些新的認(rèn)識(shí)為檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。如果誰(shuí)觸動(dòng)了這些新的認(rèn)識(shí),就會(huì)被認(rèn)為是錯(cuò)的。這些新的認(rèn)識(shí)包括事后審批,不批計(jì)劃,以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩、在具備條件的基礎(chǔ)上批準(zhǔn),審查批準(zhǔn)分離;還包括減少審批環(huán)節(jié)、行政審批提速和不收費(fèi)等等。必須突破這些新認(rèn)識(shí)的束縛,批意向程序才能得到采用。但是,只要以實(shí)踐為根據(jù),以“三個(gè)有利于”和科學(xué)發(fā)展觀作指導(dǎo),這些新認(rèn)識(shí)的突破是不困難的。2.機(jī)構(gòu)條件問(wèn)題。采取批意向程序,需要建立行政認(rèn)證機(jī)構(gòu)和高質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)人才庫(kù)。只要解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題,機(jī)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)將是具體實(shí)施的問(wèn)題。3.節(jié)奏問(wèn)題。節(jié)奏的控制,目的在于防止批意向程序產(chǎn)生消極作用?？刂凭褪侵鸩酵崎_(kāi)。先從中央做起,還是先從地方做起;先從亂上項(xiàng)目嚴(yán)重的行業(yè)做起,還是先從亂上項(xiàng)目不嚴(yán)重的行業(yè)做起,需要在充分論證的基礎(chǔ)上選擇。

注釋:

① “行政審批”的定義,根據(jù)國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組二〇〇一年十二月十一日《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題〉的通知》(國(guó)審改發(fā)[2001]1號(hào))的解釋,“是指行政審批機(jī)關(guān)(包括有行政審批權(quán)的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為?！?/p>

② 《中國(guó)行政體制改革30年回顧與展望》人民出版社 2008年第 1版第 213頁(yè)。

③ 《行政許可法》對(duì)“行政許可的實(shí)施程序”作了規(guī)定,但實(shí)際上行政審批不僅包括行政許可,還包括行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的請(qǐng)示批準(zhǔn),所以“行政審批”的范圍大于“行政許可”,《行政許可法》的“行政許可的實(shí)施程序”不能代替行政審批程序。因此說(shuō)我國(guó)沒(méi)有行政審批程序法。

④⑩ (12) (17)1996年《中華人民共和國(guó)煤炭法》[EB/OL]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=309。

⑤ (11) (13) 2001年《出版管理?xiàng)l例》[EB/OL]http://www.people.com.cn/GB/14677/21980/22076/1752283.html。

⑥ 1997年《北京市出租汽車管理?xiàng)l例》[EB/OL]http://business.sohu.com/07/44/article204764407.shtml。

⑦⑧ 《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》[EB/OL]http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66690/4494585.html。

⑨ (16) 2003年《中華人民共和國(guó)行政許可法》[EB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2005-06/27/content_9899.htm。

(14) 1994年《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第十四條第四款[EB/OL]http://www.zoucheng.gov.cn/bmgk/show_xxgk.asp?unit =%B9%FA%CD%C1%BE%D6&id=4347。

(15) 見(jiàn) 2009年國(guó)務(wù)院《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》第二部分第二條[EB/OL]http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/22/content_11753781. htm。

（18）2005年 12月 6日無(wú)錫市人民政府《關(guān)于公布市級(jí)政府機(jī)構(gòu)保留與取消行政審批事項(xiàng)及取消部分行政收費(fèi)項(xiàng)目的通知》附件 1.《無(wú)錫市市級(jí)行政審批保留項(xiàng)目匯總表》第十五、三十九、四十條。[EB/OL]http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=185094。

(19) 二〇〇九年五月五日《上海市民辦非學(xué)歷教育院校(機(jī)構(gòu))審批和管理辦法(試行)》第七條規(guī)定“(四)(籌設(shè)期限)民非院校的籌設(shè)期限,一般不得超過(guò)三年。超過(guò)籌設(shè)期限的,舉辦者應(yīng)當(dāng)重新提出申請(qǐng)。籌設(shè)期內(nèi),不得以任何名義開(kāi)展招生辦學(xué)活動(dòng)”。[EB/OL]http://www. lawyee.net/Act/Act_Display.asp?R ID=623345。

(20)2009年9月29日中國(guó)煤炭新聞網(wǎng)發(fā)表邵月平題為《徐礦集團(tuán)年產(chǎn)500萬(wàn)噸郭家河煤礦項(xiàng)目獲國(guó)家能源局路條》的報(bào)道稱:“日前,國(guó)家能源局下發(fā)文件,同意徐礦集團(tuán)年產(chǎn) 500萬(wàn)噸郭家河煤礦項(xiàng)目開(kāi)展前期工作?！薄皣?guó)家能源局要求,項(xiàng)目建設(shè)單位要進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件,做好土地利用、環(huán)境保護(hù)、水土保持、銀行貸款等前期工作,……”近年來(lái),此類報(bào)道較多,說(shuō)明當(dāng)前開(kāi)辦煤炭企業(yè),需要先拿到國(guó)家能源局的“路條”,才能開(kāi)展“土地利用、環(huán)境保護(hù)、水土保持、銀行貸款等”開(kāi)辦煤炭企業(yè)的前期工作。[EB/OL]http://www.cwestc.com/ShowNews.aspx?newId=146448。

(12) 二〇〇八年七月十一日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家新聞出版總署(國(guó)家版權(quán)局)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》(國(guó)辦發(fā)[2008]90號(hào))[EB/OL]HTTP://LAW.BA IDU.COM/PAGES/CH INALAW INFO/10/91/A2822262BD51DA136A11B568D70D4FB8_0.HT ML。

On the Reform of Adm inistrative Exam ination and Approval Procedure

Tang A i-m u
(Press and Publishing Bureau of Shandong Province,Jinan Shandong 250011)

“Examination and approval after satisfying the requirements”is the current examination and approval procedure of governments at all levels of China.The adoption of this procedure allows citizens,legal person and other organizations“to conduct particular activity first”,and then ask for examination and approval from government.Then the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval appearing with carrying out the policy of refor m and opening-up are related to the adoption of this procedure.Formany years,our country tries to solve the problems of disordered construction,production capacity surplus and corruption in examination and approval by means of structural adjustment,elimination of ou tmoded production capacity and subsequent supervision,but the result is not ideal.The reason of it lies in the current examination and approval procedure of the government.W ithout the precontrol of“to conduct particular activity”of citizens,legal person and other organizations,the newly-appeared problems of production capacity surplus and unreasonable structure keep coming up.The problems above can be avoided by changing the current examination and approval procedure into establishing the three stages of“deter mination of the construction intention”,“designation and establishment of the construction schedule”and“completion of the schedule of the designation and construction”,that is, applicantsmake application three times and the government examine and approve three times.

administrative examination and approval;administrative licensing;disordered construction;production capacity surplus;corruption in examination and approval

詞】DF3

A

(責(zé)任編輯:孫培福)

1002—6274(2010)03—049—08

唐艾牧(1953-),男 ,山東萊州人,山東省新聞出版局干部,研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。