王結(jié)義

(安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的村民自治制度，是我國基層民主政治實踐的重要內(nèi)容。作為村民自治制度重要環(huán)節(jié)的村務(wù)公開制度，不僅是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的重要形式，也是農(nóng)村基層民主自治發(fā)展的客觀要求。目前，學(xué)術(shù)界對村務(wù)公開制度的相關(guān)問題的研究已取得了一定的成果，大部分學(xué)者的研究都是基于實證調(diào)查并從社會學(xué)角度切入的。例如，趙秀玲研究了村務(wù)公開制度與民主管理制度的問題，認(rèn)為“實行村務(wù)公開、民主管理制度將是今后一個時期村民自治發(fā)展的重中之重。”[1]董江愛研究了“村務(wù)公開制度的推進(jìn)與村落政治權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移”[2]的問題，王禹則研究了“村務(wù)公開的概念、內(nèi)容、形式、程序、糾錯機制、村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財小組的組成及職權(quán)”[3]的問題。本文基于安徽省潛山縣鄉(xiāng)村自治建設(shè)的考察，以政治學(xué)的宏觀視角，分析村務(wù)公開制度在實施過程中遇到的諸多問題，剖析其內(nèi)在原因，并探討推進(jìn)村務(wù)公開制度的路徑選擇問題。

一、村務(wù)公開制度在實施過程中存在的問題

村務(wù)公開制度的一個重要宗旨是發(fā)展農(nóng)村基層民主和全面推進(jìn)村民自治，但在實踐過程中，由于各種因素的影響和制約，村務(wù)公開制度的實施并沒有取得令人十分滿意的效果。以走訪調(diào)查的安徽省潛山縣為例，全縣戶籍人口達(dá)60余萬，其中農(nóng)村人口占主體，約40萬，村委會的數(shù)量約有200多個，筆者對其中30個村委會的工作情況進(jìn)行了隨機抽樣調(diào)查。從結(jié)果來看，村民自治建設(shè)總體狀況良好，每個村基本上都實行了村務(wù)公開制度。但是，筆者通過對幾個村委會工作情況的實地調(diào)查和比較后發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開制度的推行還是不夠理想，各村踐行村務(wù)公開制度的效果不盡相同，有幾個村凸顯的問題較為嚴(yán)重。

通過對安徽省潛山縣黃泥鎮(zhèn)的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)實行村務(wù)公開制度的村子數(shù)量有 10個，占村子總數(shù)的100%；有固定村務(wù)公開墻（欄）的村子數(shù)量有10個，占村子總數(shù)的100%。其中，村務(wù)公開墻（欄）能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，村務(wù)公開程序設(shè)置規(guī)范且能定期按時公開村務(wù)情況的村子數(shù)量有8個，占村子總數(shù)的80%；沒有形成規(guī)范和固定的公開模式，只按階段性工作狀況隨意公開且村務(wù)公開墻（欄）不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的村子數(shù)量有2個，占村子總數(shù)的20%。以該鎮(zhèn)龍?zhí)勾鍨槔?，該村的村?wù)公開欄中公布的內(nèi)容主要有：村務(wù)公開監(jiān)督小組名單，村務(wù)公開監(jiān)督小組工作報告，村干部的分工，崗位職責(zé)和各項工作制度（包括村干部的部分崗位職責(zé)、工作制度、任期目標(biāo)、村級經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃、為民辦實事等項目）。筆者通過調(diào)查研究后發(fā)現(xiàn)，村務(wù)公開制度在實施過程中主要存在以下幾個方面的問題。

（一）內(nèi)容問題

村務(wù)公開制度在實施過程中，被公開的村務(wù)內(nèi)容主要存在以下問題：第一，沒有如實公開應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容；第二，過失或故意遺漏本該公開的內(nèi)容；第三，有選擇性地公開村務(wù)內(nèi)容；第四，公開不重要的村務(wù)內(nèi)容。

黃泥鎮(zhèn)金湖村2008 – 2009年度的大事主要有以下內(nèi)容：世行加灌貸款項目、修筑村公路、村小學(xué)危房改造、農(nóng)村新型合作醫(yī)療改革具體辦法、土地流轉(zhuǎn)情況和村五保戶保障金發(fā)放等。但是，該村并未如實公開具體內(nèi)容，或者說有回避的嫌疑。例如，該村委會確實公布了村級公路已籌集的資金額，但是并未詳細(xì)公開修筑公路的具體支出費用。另外，在“村兩委”（村黨支部委員會和村民委員會）的活動經(jīng)費及日常開支問題上，該村委會也公布得很模糊。

（二）程序問題

實施村務(wù)公開制度的法定民主程序應(yīng)當(dāng)是：村委會提出方案→監(jiān)督小組審查→“村兩委”聯(lián)席會議討論→村委會通過并發(fā)布。但是，在實踐過程中，實施村務(wù)公開制度的程序存在違規(guī)情況，其方案的提出、審查、討論和通過均由村的“一把手”或個別少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)直接拍板敲定。

以黃泥鎮(zhèn)付祠村為例，該村實施村務(wù)公開制度的程序就存在問題。該村并沒有村委會監(jiān)督小組，村黨委（而不是村委會）對村級事務(wù)有很大的決定權(quán)，村里的黨支部書記“打招呼”讓村委會的同志公開村務(wù)內(nèi)容后，村委會的同志直接張貼出去。當(dāng)筆者就此問題詢問該村的村委會領(lǐng)導(dǎo)時，得到的回答是“按提出、審查、討論、通過這樣的程序太過繁瑣”。

（三）時效問題

《組織法》第 22條規(guī)定，對涉及財務(wù)的事項至少六個月公布一次，其他事務(wù)雖未進(jìn)一步明確規(guī)定，原則上要求及時公開。但是，通過對潛山縣周邊的村委會辦公地點的村務(wù)公開欄的考察發(fā)現(xiàn)，上面所公布的內(nèi)容有不少是“過期”的，即有很長時間沒有更新了，這種不按時公開或“過期”公開村務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)象仍然普遍存在。筆者在 2009年暑期通過對黃泥鎮(zhèn)的前進(jìn)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村村務(wù)公開欄公布的內(nèi)容不少還是2008年的，如2008年2月份該村公布了關(guān)于集資修筑村公路的若干事項，而該村的村公路于2008年底就已經(jīng)修通，至于2009年的村務(wù)內(nèi)容更是寥寥無幾。

二、村務(wù)公開制度在實施過程中存在問題的原因分析

（一）從政治利益的角度來看

小團(tuán)體利益的存在及基層權(quán)力的不合法行使，導(dǎo)致本應(yīng)公開的事務(wù)不敢公開、半公開和有選擇性的公開。由于基層政治權(quán)力法治化程度不高，加之我國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，舊的體制因素在一定程度和范圍內(nèi)依然存在，政治權(quán)力行使人治化現(xiàn)象嚴(yán)重。實行村務(wù)公開制度，有可能導(dǎo)致一些村干部或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)擔(dān)心自身的利益難以得到保障，甚至被損害。

此外，日常村務(wù)管理的方法和方式也較為混亂，導(dǎo)致很多事務(wù)并未妥善解決，村級賬目經(jīng)常出現(xiàn)“剪不斷，理還亂”的局面。黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾寰统霈F(xiàn)了這種情況，該村已經(jīng)好幾年沒有認(rèn)真統(tǒng)計過村級財務(wù)情況，很多收支只是大致記錄，村接待費遠(yuǎn)超出預(yù)算，甚至欠下了外債，村務(wù)公開欄對“村兩委”的日常開支只能“只字不提”。

（二）從政治參與的角度來看

基層民主政治參與的主體——村民與村民自治的主權(quán)者，他們之間缺乏良性互動，導(dǎo)致村務(wù)公開制度的實行流于形式。

“村民是農(nóng)村最廣泛的社會實踐者，是創(chuàng)造農(nóng)村社會自治的動力，具有馬克思主義所提出的‘全體的能動性和創(chuàng)造性’。”[4]但從實際情形來看，村務(wù)公開制度在很大程度上是由基層領(lǐng)導(dǎo)干部單方面推動的，村民與村領(lǐng)導(dǎo)之間缺乏上下互動與溝通，他們對村務(wù)公開制度的內(nèi)容、決策情況、處理結(jié)果并不了解和知情，這就容易導(dǎo)致作為基層民主監(jiān)督重要舉措的村務(wù)公開制度流于形式，并未達(dá)到其應(yīng)有的效果。

在對該縣黃泥鎮(zhèn)龍?zhí)勾宓囊环?60人的問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及“您了解村務(wù)公開的具體事宜嗎？”回答“很了解”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的10%，回答“比較了解”的人數(shù)約占30%，而回答“不了解”的人數(shù)占60%。當(dāng)被問到“您覺得村務(wù)公開制度與您自身關(guān)系大不大？”回答“很大”的人數(shù)約占總?cè)藬?shù)的15%，回答“一般”的人數(shù)約占30%，回答“不大”的人數(shù)約占55%。當(dāng)被問到“您覺得村務(wù)公開主要是村干部要做的事嗎？”回答“是”的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的 70%，“不是”的人數(shù)占25%，“不清楚”的人數(shù)占5%。

（三）從政治權(quán)力運行的角度來看

村級自治權(quán)力運行不合理，村委會與村黨委之間權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致在村務(wù)公開問題上存在分歧?！霸诖迕褡灾螚l件下，農(nóng)村產(chǎn)生了一個由村民直選出來的村委會組織，與農(nóng)村黨支部委員會一道，構(gòu)成了以‘兩委’為特征的新的農(nóng)村基層組織，給農(nóng)村基層組織帶來了新的生機與活力?！盵5]這種基層政治雙重管理體制，基于協(xié)調(diào)分工和共同處理村級事務(wù)，有時也會產(chǎn)生一些新的矛盾。例如，上述的付祠村的村黨委對村里的事物有很大的決定權(quán)，村委會基本上是村黨委的執(zhí)行機構(gòu)，該村的村黨支部書記還兼任村長，這種交叉的管理機制實際上是不利于權(quán)責(zé)分明的。

（四）從政治監(jiān)督的角度來看

民主監(jiān)督機制的不完善導(dǎo)致其功能弱化，村務(wù)公開制度并未得到有效落實?！按鍎?wù)公開缺乏制度保障；村民難以通過村民會議或村民代表會議對村干部進(jìn)行監(jiān)督；在村級組織系統(tǒng)中缺少一個常設(shè)的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)”[6]等等，這些都是造成監(jiān)督失效的重要原因。

此外，村務(wù)公開方案在擬定、討論、通過和公布處理結(jié)果這一過程中往往都缺乏必要的監(jiān)督。被筆者調(diào)查的村子，基本上沒有設(shè)立專門的村務(wù)公開制度實施監(jiān)督小組，如上述的付祠村就是典型的例子。

三、推進(jìn)村務(wù)公開制度實施的路徑選擇

（一）堅持正確的利益導(dǎo)向

村務(wù)公開制度的實施不僅與村民們的公共利益相關(guān)，還會涉及到某些村級領(lǐng)導(dǎo)干部的自身利益。“利益不僅對于社會政治關(guān)系具有決定性的意義，而且對于社會政治生活也具有根本性的意義。”[7]如何在推進(jìn)村務(wù)公開制度的過程中妥善解決村干部自身利益與村民公共利益之間的矛盾，不僅會影響農(nóng)村各項基層工作的開展，還會關(guān)系到農(nóng)村基層的政治穩(wěn)定。因此，村級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的利益觀。

堅持正確的利益導(dǎo)向在一定程度上可以避免各種形式的特權(quán)和越權(quán)傾向，從而為合理合法的政治行為奠定基礎(chǔ)。正確利益觀的樹立要求廣大干部不斷加強理論修養(yǎng)，提高自身的理論政策水平和依法辦事能力。但是，從實際情況來看，效果并不突出。當(dāng)前，村務(wù)公開制度的實施情況也逐步被納入到村務(wù)評估體系當(dāng)中，成為考核村干部工作業(yè)績的一個重要方面。此外，村務(wù)公開制度實施的效果也會對村級選舉產(chǎn)生一定影響，所以村干部只有堅持正確的利益導(dǎo)向，多為村民干實事、干好事，才能得到村民的擁護(hù)。

（二）提高村民政治參與水平

政治參與水平是衡量政治民主化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和科技水平的不斷提高，公民政治參與的手段和方式也越來越多樣化，渠道也日益增加，政治參與的效果也得到了明顯提升?！肮裢ㄟ^在基層的政治參與活動，可以使大量的社會性具體事務(wù)在基層得到反映和解決，減少整個政治體系的壓力和困難。”[8]推行村務(wù)公開制度不僅要有健全的制度形式，而且要有生動的社會實踐，即村民廣泛的政治參與。只有村民真正對村務(wù)感興趣，村務(wù)公開制度的實施才能獲得廣大村民的心理支持。

針對當(dāng)前農(nóng)村基層政治參與水平普遍較低的現(xiàn)狀，應(yīng)在以下方面加強努力：首先，政府應(yīng)該加強宣傳教育工作。政府要讓村民認(rèn)識到村務(wù)公開制度的實施是關(guān)系到他們切身利益的一件大事，也是他們參與基層政治生活，行使自身民主權(quán)利的途徑和方式。其次，政府應(yīng)該不定期地舉辦講座。本著自愿的原則，政府應(yīng)該鼓勵村民聽一些關(guān)于村務(wù)公開制度的講座，提高村民的理論素養(yǎng)。理論是實踐的先導(dǎo)，民主意識的形成不是自發(fā)的，它需要后天的培養(yǎng)與學(xué)習(xí)。通過潛移默化的理論熏陶，村民會逐漸對村務(wù)公開制度的宗旨、程序和內(nèi)容逐漸熟悉，加深對村務(wù)公開制度的理解。最后，政府應(yīng)該引導(dǎo)村民多參加政治實踐。政治參與水平的高低，最終還是要在政治實踐中被檢驗?！按鍍晌币e極引導(dǎo)村民參加政治實踐，提高他們政治參與的主動性和積極性。

（三）規(guī)范村級自治權(quán)力運行

一方面，根據(jù)《憲法》和《自治法》的相關(guān)規(guī)定，村委會是基層群眾性自治組織，它不是國家政權(quán)機關(guān)?！盎鶎诱?quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在基層政權(quán)與村民委員會之間并沒有國家基層政權(quán)的派出機構(gòu)，基層政權(quán)必須直接辦理有關(guān)村民的工作事項，否則就必須由村民委員會代辦?！盵9]但是，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間又不存在法律上的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另一方面，《憲法》和《組織法》也明確規(guī)定了村黨委在村民自治中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，它受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。于是，在實踐中，就會出現(xiàn)這樣一個問題：一方面，村黨委在村民自治中居領(lǐng)導(dǎo)核心的地位；另一方面，村委會在村級事務(wù)的處理方面理所當(dāng)然地具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這兩者之間出現(xiàn)不一致該如何解決？實質(zhì)上，這涉及到村級自治權(quán)的劃分與行使。

尊重村民自治權(quán)的同時，又不削弱黨在農(nóng)村工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，即合理地協(xié)調(diào)“村兩委”之間的關(guān)系，顯得十分重要。因此，政府應(yīng)該做到以下幾點。第一，通過法律明確界定村級事務(wù)的具體范圍。國家要通過立法進(jìn)一步確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨委和村委會之間的法律地位，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村委會的指導(dǎo)作用，同時增加村委會在處理村級事務(wù)方面的自主權(quán)，要做到原則性與靈活性的統(tǒng)一。第二，建立共同協(xié)商機制。村黨委在保持其在村級事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時，在重大事務(wù)的決策上要充分尊重村委會的意見和建議，并充分整合各個方面的信息，作出科學(xué)的決策。

（四）加強監(jiān)督機制建設(shè)

村務(wù)公開制度的切實有效實行，不僅需要制度上的完善，而且需要強有力的監(jiān)督?！按鍎?wù)公開并不是僅僅將村務(wù)告知農(nóng)民，而是要使作為利益主體的農(nóng)民直接參與公共事務(wù)的處理過程，并對負(fù)責(zé)處理公共事務(wù)的干部加以監(jiān)督。”[10]由于受到各種因素的制約，我國村務(wù)公開制度的監(jiān)督體系并未完整建構(gòu)。既然傳統(tǒng)的監(jiān)督機制不能發(fā)揮作用，那就需要創(chuàng)新村務(wù)公開制度實施的監(jiān)督機制。新的監(jiān)督機制能否取得良好效果，在很大程度上要看它是否與農(nóng)村實際情況相適應(yīng)。

國內(nèi)有學(xué)者主張通過體制內(nèi)的機制的不斷完善來增強監(jiān)督職能，例如，胡序杭建議通過村民代表會議制度的不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)監(jiān)督機能[6]。但是，也有學(xué)者對體制外的機制作出了一些有益的探討，例如，盧福營倡導(dǎo)群眾輿論監(jiān)督作用，他認(rèn)為，“在當(dāng)今中國農(nóng)村社會，依然受到鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)的深刻影響，村民比較注重‘面子’，在乎他人的評價。民眾輿論對干部的行為具有天然的約束功能，從而為構(gòu)建村社區(qū)輿論監(jiān)督機制奠定了客觀的社會基礎(chǔ)。”[11]監(jiān)督方式和手段是不斷發(fā)展變化的，良好的監(jiān)督機制的形成需要在法律法規(guī)上不斷完善。

四、結(jié) 語

實行村務(wù)公開制度是村民自治的重要組成部分，它的主要目的是促使基層政治權(quán)力的作用機制和運作過程合法化、透明化和規(guī)范化，從而鞏固基層政權(quán)的基礎(chǔ)并維護(hù)社會的團(tuán)結(jié)與穩(wěn)定。作為新時期農(nóng)村基層民主政治的實驗，它的運行與發(fā)展是沒有太多經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇裳?，需要人們在實踐的基礎(chǔ)上不斷探索與總結(jié)。村務(wù)公開制度在實施過程中存在的問題，需要采取各種措施逐步加以解決。