彭麗君,曹 志

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410083)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下高校后勤改革困境分析＊

彭麗君,曹 志

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院,湖南長(zhǎng)沙 410083)

隨著改革與發(fā)展的進(jìn)一步深入,目前高校后勤改革也呈現(xiàn)出動(dòng)力欠缺、執(zhí)行力度疲軟的現(xiàn)象,其關(guān)鍵問(wèn)題是囿于癥狀的突破。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角審視,高校后勤改革主要存在三個(gè)方面的困境,一是誘制性變遷不足而導(dǎo)致改革的動(dòng)力機(jī)制缺乏;二是內(nèi)在制度變遷的滯后性在很大程度上抵消了外在制度變遷的效力;三是改革中的路徑依賴使進(jìn)一步改革舉步維艱。而解決當(dāng)前高校后勤改革困境的關(guān)鍵點(diǎn),莫過(guò)于在高校后勤與高校及政府之間建立一種制度性契約,以此代替不斷變換的政策。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué);制度變遷;路徑依賴

“制度是由人制定的規(guī)則,它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為?！痹诟母镞^(guò)程中,通過(guò)制度的約束,可以減少組織改革成本,造就健康的組織行為模式,提高改革的效率。經(jīng)過(guò)近二十年的社會(huì)化改革,特別是近年來(lái)的蓬勃發(fā)展,目前我國(guó)高校后勤基本上建立了完善的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu),形成了比較先進(jìn)的操作技術(shù)流程,資源設(shè)施也有了較大改善,提供的產(chǎn)品與服務(wù)逐漸多元化。但是,隨著改革與發(fā)展的進(jìn)一步深入,高校后勤改革也呈現(xiàn)出動(dòng)力欠缺、執(zhí)行力度疲軟、關(guān)鍵問(wèn)題難于突破的的癥狀。而高校后勤如何進(jìn)一步改革,以挖掘自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),從有效走向高效,應(yīng)對(duì)日益激烈的外部競(jìng)爭(zhēng)和資源有限性、稀缺性,也需要引起高校后勤對(duì)自身從戰(zhàn)略規(guī)劃到執(zhí)行結(jié)果控制的系統(tǒng)化反思。本文擬從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,審視高校后勤改革困境及其原因,對(duì)高校后勤進(jìn)一步改革與發(fā)展進(jìn)行理性思考,為高校后勤轉(zhuǎn)型及轉(zhuǎn)變發(fā)展策略提供一個(gè)新的視角。

一、誘制性變遷不足而導(dǎo)致動(dòng)力機(jī)制缺乏

按制度變遷的不同主體為標(biāo)準(zhǔn),制度變遷大體上可分為誘制性變遷和強(qiáng)制性變遷。誘制性變遷指現(xiàn)行制度安排的變更或替代,或者是新制度的創(chuàng)造,是由個(gè)人或群體,在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。強(qiáng)制性變遷由政府命令和法律引入和實(shí)行,是政府自上而下組織實(shí)施的制度創(chuàng)新。在強(qiáng)制性變遷過(guò)程中,變革執(zhí)行的是強(qiáng)制者或外界的目的,遵循的是強(qiáng)制者或外界的理念,也就打上了強(qiáng)制者或外界的烙印。

我國(guó)高校后勤改革長(zhǎng)期采用強(qiáng)制性變遷。我國(guó)目前的高校后勤改革并不是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中自發(fā)產(chǎn)生的,而是應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,在高校改革的過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生,政府將高校及高校后勤改革列入日程,統(tǒng)一布置,積極扶持。政府多元籌資,保證經(jīng)費(fèi)投入。政府作為中間人,積極撮合教育部門與一些市場(chǎng)化公司合作開(kāi)發(fā)高校后勤產(chǎn)業(yè)。可以說(shuō),我國(guó)高校后勤改革的動(dòng)因與手段,是來(lái)自于政府與高校,而不是后勤部門及成員與消費(fèi)者本身的需求。這種強(qiáng)制性變遷雖然在改革初期能很快打開(kāi)改革的缺口,推動(dòng)改革大跨步前進(jìn),但也會(huì)帶來(lái)組織的官僚化,并增加組織的成本,在一個(gè)階段后,對(duì)組織的進(jìn)一步改革形成阻力。雖然政府和高校竭力將高校后勤打造成為一種獨(dú)立核算,自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)型組織,但政府和作為事業(yè)單位的高校的主流文化、基本價(jià)值系統(tǒng)等控制著改革組織與成員的改革思維,改革后組建的后勤集團(tuán)也成為對(duì)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)和高校事業(yè)單位結(jié)構(gòu)的一種模仿,其產(chǎn)權(quán)制度、管理方式、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)理念、人事與分配制度等處處顯露出高校的痕跡。目前的改革轉(zhuǎn)型期,因?yàn)樾袠I(yè)與專業(yè)的局限性,政府和高校管理層不能夠全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的獲得高校后勤相關(guān)動(dòng)態(tài)信息,提高決策信息的準(zhǔn)確性,節(jié)約改革過(guò)程中的制度設(shè)計(jì)成本。層級(jí)結(jié)構(gòu)組織的理性是有限的,加上決策信息不完全,制度供給可能不符合改革發(fā)展的需要,或制度供給過(guò)剩,或制度供給不足,低效性不可避免。

制度創(chuàng)新是組織持續(xù)不斷的運(yùn)動(dòng),組織的發(fā)展更應(yīng)該是一種內(nèi)生性變革。其最終的動(dòng)力終來(lái)自于組織內(nèi)部。我國(guó)高校后勤改革過(guò)程中的誘制性變遷不足主要體現(xiàn)在高校后勤未能采取有效的集體改革行動(dòng),積極主動(dòng)的主導(dǎo)改革進(jìn)程,后勤部門及成員與消費(fèi)者的制度需求意愿未能夠充分表達(dá)。制度創(chuàng)新的誘因在于創(chuàng)新主體期望獲得更大的潛在利潤(rùn)。對(duì)于后勤組織及員工來(lái)說(shuō),改革中的每一個(gè)動(dòng)作,所付出的成本不只是指會(huì)計(jì)成本,還包括隱性的機(jī)會(huì)成本;不只指經(jīng)濟(jì)成本,還包括政治成本。采取集體行動(dòng)所獲得的集團(tuán)利益份額不足以抵消為獲得這種利益所支出的成本,理性的組織成員往往從自身效用最大化目標(biāo)出發(fā),他們大多會(huì)利用各自的人情關(guān)系網(wǎng),通過(guò)各種合法或非法的手段設(shè)法使自己獲取最大的利益。社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的改革力量也沒(méi)能在制度變遷中形成一個(gè)自發(fā)的行動(dòng)團(tuán)體,這直接影響了改革的方向、力度與效能。作為高校后勤的消費(fèi)者,因其弱勢(shì)群體的特性,不可能作為一個(gè)集團(tuán)有效地組織起來(lái)采取集體行動(dòng)。在高校后勤繼續(xù)改革與發(fā)展的中缺乏動(dòng)力機(jī)制也就不足為奇了。

二、內(nèi)在制度變遷的滯后性抵消了部分外在制度變遷的效力

每一個(gè)組織,其制度既包括內(nèi)在制度,也包括外在制度。內(nèi)在制度體現(xiàn)著過(guò)去曾最益于人類的各種解決辦法,外在制度則是被自上而下地強(qiáng)加和執(zhí)行的。在多數(shù)共同體中,內(nèi)在制度引導(dǎo)著成員的多數(shù)行為,然而,盡管內(nèi)在的制度和規(guī)則在多數(shù)情況下都很有效,但實(shí)際上大多數(shù)組織在改革過(guò)程中更專注于外在制度的改革。長(zhǎng)期以來(lái),高校后勤改革的重心一直放在外在制度的變遷上,通過(guò)模仿外部的先進(jìn)技術(shù)與方法,來(lái)改革自身的工作制度與規(guī)則,希望由此達(dá)到高效。在程序性規(guī)則,專門指令與技術(shù)流程的設(shè)計(jì)上,目前的高校后勤部門取得了卓越的成效。但是,擁有高效率與高技術(shù)指標(biāo)的制度與規(guī)則,只能使高校后勤從無(wú)效走向有效,而不能使其從低效走向高效,這成為制約高校后勤發(fā)展的一大瓶頸。

外在制度的有效性在很大程度上取決于它們是否與內(nèi)在演變出來(lái)的制度互補(bǔ)。高校后勤的內(nèi)在制度,曾經(jīng)是一種有益的解決問(wèn)題的方法,但在沒(méi)有跟上時(shí)代的變化的狀況下,并不能持續(xù)的滿足需要。而高校后勤在改革過(guò)程中,長(zhǎng)期以來(lái)強(qiáng)化外在制度的變遷,而忽略了內(nèi)在制度的更新。既沒(méi)有對(duì)員工進(jìn)行新的價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)化與培訓(xùn),也缺乏對(duì)組織文化的更新與引導(dǎo),高校后勤員工的習(xí)慣、內(nèi)化規(guī)則、習(xí)俗和禮貌等依然沿襲著高校的文化與價(jià)值取向,執(zhí)著于高校的習(xí)俗與偏好。固守著教育者與管理者的角色定位。由于高校后勤內(nèi)在制度變遷沒(méi)有跟上改革的步伐,內(nèi)在制度變遷的滯后性在很大程度上抵消了外在制度變遷的效力。員工市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與服務(wù)觀念淡薄;對(duì)機(jī)會(huì)成本的忽略、人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響、權(quán)力尋租及采用自我約束型控制手段,導(dǎo)致成本意識(shí)的偏離;“贏利”與“公益”價(jià)值的碰撞,形成結(jié)果導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的流失;而最根本的,是沒(méi)有從“單位人”向“企業(yè)人”轉(zhuǎn)化,政府托底、學(xué)校買單的思維定勢(shì)與習(xí)慣力量占據(jù)著組織文化的主流,源自象牙塔的清高吞噬著與外界信息碰撞的火花,蒙蔽著組織與員工的眼睛,員工普遍認(rèn)為,只有依然遵循著組織的原有的基本規(guī)則才能獲利。在員工對(duì)于先進(jìn)的制度、技術(shù)、規(guī)則與程序缺乏系統(tǒng)深刻認(rèn)識(shí)的態(tài)度下,也就不會(huì)采取有效的行動(dòng)來(lái)與之配合。即使有卓越的管理團(tuán)隊(duì)、優(yōu)秀的設(shè)計(jì)方案也難以取得預(yù)期的效果。

三、改革中的路徑依賴使進(jìn)一步改革舉步為艱

制度變遷過(guò)程的一個(gè)重要特征就是軌跡的路徑依賴性。現(xiàn)行制度既是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ),也是制度創(chuàng)新的阻礙。制度改革是在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化背景下進(jìn)行的,同時(shí)也是在一定的法律和制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的,舊體制下的人力資本、資源、商業(yè)網(wǎng)絡(luò)和改革經(jīng)驗(yàn)等都會(huì)對(duì)體制變革產(chǎn)生影響?！叭藗冞^(guò)去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”,習(xí)慣性思維是沿著己有的制度變遷的路徑和既定方向前進(jìn)也總比另辟蹊徑要方便些。而路徑依賴一旦形成,沿著既定的路徑,制度變遷既可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道,迅速優(yōu)化;也可能順著錯(cuò)誤的路徑走下去,甚至被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)中。制度一旦被鎖定在無(wú)效率狀態(tài),人們要想作出新的制度選擇就會(huì)變得十分困難。高校后勤改革受制于一定的因素、環(huán)境,需要一定的動(dòng)力,同樣存在著路徑依賴的問(wèn)題。

高校后勤改革的發(fā)生受其內(nèi)在變革邏輯的影響。高校后勤改革經(jīng)過(guò)了近二十年的歷程,逐漸成為一種專門的思想運(yùn)動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)、領(lǐng)域。這種內(nèi)在的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展規(guī)則的形成,又使得它在一定的歷史時(shí)期有可能與外界其他制約因素保持相對(duì)獨(dú)立性,并逐漸形成一個(gè)較為完整、封閉的自我系統(tǒng),按照自身的運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)演進(jìn)、發(fā)展。高校后勤改革雖然前后經(jīng)歷了三次,但都局限于人事關(guān)系剝離、學(xué)?！皽p負(fù)”和提高后勤服務(wù)質(zhì)量等改造問(wèn)題的修修補(bǔ)補(bǔ),而高校后勤改革中長(zhǎng)期積蓄的一些敏感問(wèn)題如高校后勤法人主體地位、產(chǎn)權(quán)界定、人力資源管理等長(zhǎng)時(shí)間得不到解決。并且,這場(chǎng)由政府和高校主導(dǎo)的改革,從它開(kāi)始就樹(shù)立了“公益性”與“服務(wù)產(chǎn)業(yè)性”的雙重性質(zhì),這種慣性思維沿續(xù)至今。這種“公益性”的改革基調(diào),使高校后勤改革無(wú)法突破教育性質(zhì)與事業(yè)單位的局限,對(duì)如何從市場(chǎng)角度、市場(chǎng)思維方面來(lái)變革高校后勤,探索高校后勤應(yīng)當(dāng)是怎樣一個(gè)市場(chǎng),高校與后勤實(shí)體應(yīng)當(dāng)建立怎樣一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系這個(gè)問(wèn)題上一直停滯不前。而二者的碰撞又導(dǎo)致管理行為與制度的混亂與無(wú)序。

新的制度安排還要受到組織外的制度安排或制度結(jié)構(gòu)的影響。就目前而言,我國(guó)高校后勤改革困境還體現(xiàn)在改革的內(nèi)容與步驟受高校這個(gè)母體改革的制約。受制于政府和高校的高校后勤改革體制是一種集中控制與服從的模式,在很長(zhǎng)一段時(shí)間都在學(xué)習(xí)和模仿政府和高校內(nèi)部改革。這成為改革制度創(chuàng)新乏力的一個(gè)根本原因,也是改革制度變遷的一個(gè)重要壁壘。高校因其自身改革步伐緩慢,政校不分、人事產(chǎn)權(quán)制度改革的不完善,沒(méi)有建立完善的法人治理結(jié)構(gòu),而對(duì)高校對(duì)后勤實(shí)行一種政策性指導(dǎo)而不是制度性安排。在這種情況下,政策指導(dǎo)的不穩(wěn)定性與時(shí)效性將增加了高校后勤改革的風(fēng)險(xiǎn)成本,在權(quán)衡各種成本的情況下,組織內(nèi)部的改革者特別是改革的領(lǐng)導(dǎo)者更可能采取最小風(fēng)險(xiǎn)成本的漸進(jìn)式改革,這無(wú)疑也會(huì)延長(zhǎng)舊制度的存在,延緩新制度的產(chǎn)生與完善。

四、結(jié)語(yǔ)

制度是需要培養(yǎng)的。我們需要不斷的建立新的制度,以滿足不斷變更的需要。高校后勤改革走到目前,已經(jīng)取得了很大的成就。但是若停滯不前,則勢(shì)必被市場(chǎng)所淘汰。而解決當(dāng)前高校后勤改革困境的關(guān)鍵點(diǎn),莫過(guò)于在高校后勤與高校及政府之間建立一種制度性契約,以此代替不斷變換的政策。制度是對(duì)秩序的維護(hù),是對(duì)各種不可預(yù)見(jiàn)行為和機(jī)會(huì)主義行為的禁止規(guī)則。制度能夠使學(xué)校與后勤部門建立一種穩(wěn)定的框架,并引導(dǎo)它們?cè)谶@個(gè)框架內(nèi)行動(dòng),使其行為是非任意性的并基本上可以預(yù)見(jiàn)。在制度框架內(nèi),后勤與高校及政府之間才可以理順各自的職責(zé)與義務(wù),明了各自的定位,建立一種對(duì)等的地位,并使之得到切實(shí)的維護(hù)。也只有在制度的框架內(nèi),高校后勤改革才能實(shí)現(xiàn)誘制性變革,進(jìn)而向內(nèi)源自發(fā)型變革轉(zhuǎn)化,才能掙脫束縛,克服依賴,獲得質(zhì)的飛躍。

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2009-12-29

彭麗君(1979-),女,湖南沅江人,碩士研究生。