徐紅霞,周明勇

(1.湖南民族職業(yè)學(xué)院,湖南岳陽414000;2.安徽省中海外投資建設(shè)有限公司,安徽安慶246003)

我國水資源收費(fèi)中存在的問題及其法律對策＊

徐紅霞1,周明勇2

(1.湖南民族職業(yè)學(xué)院,湖南岳陽414000;2.安徽省中海外投資建設(shè)有限公司,安徽安慶246003)

水資源作為一種有限的資源,關(guān)系到整個國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步健康發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)條件下,水資源費(fèi)作為一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿,是優(yōu)化水資源配置的重要條件之一。本文以近年來水價不斷上漲的趨勢為切入點(diǎn),首先從征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)和征收程序三個方面探討了當(dāng)前水資源收費(fèi)制度中存在的問題,接著從認(rèn)識層面和制度層面分析了問題產(chǎn)生的原因,最后提出了解決問題的法律對策。

水資源費(fèi);問題;法律對策

自2009年年初廣州自來水全面漲價開始,全國多個城市先后拉開了漲價序幕,到12月份截止,天津、上海、銀川、哈爾濱、蘭州、北京等各大城市水價均有不同程度的上調(diào)[1]。新一輪的水價上漲勢頭不減,其背后的動因值得專家學(xué)者深入挖掘,其體現(xiàn)的水價政策深受公眾關(guān)注,我們不禁思考這樣一個問題,水價改革的出路何在?本文以水價的重要組成部分——水資源費(fèi)為切入點(diǎn),初步探討一下我國水資源收費(fèi)中存在的一些亟待解決的問題,并提出相關(guān)的法律對策。

所謂水資源費(fèi)是指水資源所有者(國家)為了實(shí)現(xiàn)自己的所有權(quán)和對水資源的有效保護(hù)、監(jiān)測、勘測、規(guī)劃和管理,使其處于永久的平衡和穩(wěn)定狀態(tài),而對直接取用地下水和江河、湖泊等地表水的單位和個人征收的一定貨幣額[2]。按照國家資源改革的總體要求,要建立和完善以合理配置水資源、提高水資源利用率為核心的水價形成機(jī)制,充分發(fā)揮價格杠桿在水資源配置、用水需求調(diào)節(jié)和水污染防治等方面的重要作用。由此可以看出,作為國家對水資源合理開發(fā)利用與保護(hù)的導(dǎo)向性、前置性手段,水資源費(fèi)的征收有利于加強(qiáng)國家對水資源的保護(hù)和科學(xué)管理。從定義中也可以看出,水資源的稀缺與所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)決定了水資源費(fèi)征收的必要性。

一、我國水資源收費(fèi)中存在的問題

(一)征收主體——流域管理機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),處境尷尬

《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)確立了對水資源實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制,同時,《水法》明確規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)“在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”,由此可以看出,流域管理機(jī)構(gòu)是國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊上設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。我國雖然確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,但是對于二者在水資源收費(fèi)管理上的權(quán)力和責(zé)任卻不盡明確,《水法》賦予流域管理機(jī)構(gòu)的職能中,三分之二屬于宏觀管理的內(nèi)容。流域管理機(jī)構(gòu)的主要職能是規(guī)劃、監(jiān)督協(xié)調(diào)和控制,但是事實(shí)上在流域水資源整體性宏觀管理中,流域管理機(jī)構(gòu)幾乎不能依法發(fā)揮作用[3],形同虛設(shè),所以“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理模式難以實(shí)現(xiàn)。國務(wù)院2006年的《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)和財(cái)政部、發(fā)改委、水利部于2008年12月聯(lián)合印發(fā)的《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第5條規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)審批的取水由取水口所在地省級水行政主管部門代為征收,征收標(biāo)準(zhǔn)為取水口所在地的征收標(biāo)準(zhǔn)。而《辦法》第8條、第9條、第11條對此問題有更進(jìn)一步的規(guī)定:由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),由國家發(fā)展改革委會同財(cái)政部、水利部制定和調(diào)整。對于取水口跨省級行政區(qū)域的,由取水口所在地的流域管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)的省級行政主管部門協(xié)商確定,并報(bào)水利部備案;不能協(xié)商一致的,由流域管理機(jī)構(gòu)提出意見并報(bào)水利部審批確定。代為征收水資源費(fèi)的,不得再委托下級水行政主管部門征收。筆者認(rèn)為,此一系列規(guī)定不但沒有賦予流域管理機(jī)構(gòu)一定的實(shí)權(quán),而且?guī)砹诵碌膯栴},諸如對于代征引發(fā)的流域機(jī)構(gòu)在水資源費(fèi)的征收過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的職責(zé),使流域管理機(jī)構(gòu)的處境更加尷尬。加之部門立法各自為政,造成流域管理缺乏協(xié)調(diào),各機(jī)構(gòu)法定職責(zé)不同所引起的組織結(jié)構(gòu)矛盾和授權(quán)的不確定,使行政推諉和交叉執(zhí)法的情況時有發(fā)生。由此造成的后果便是,在水資源費(fèi)征收的實(shí)踐中無法建立起流域管理應(yīng)有的整體統(tǒng)一模式,割裂了水環(huán)境的整體性和水資源的自然聯(lián)系,形成了國家與地方條塊分割,各有關(guān)部門自行其是,“多龍管水,多龍治水”的混亂局面。

(二)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高是表象,收費(fèi)構(gòu)成不合理是實(shí)質(zhì)

正如本文開頭所提到的,多個城市都不同程度地提高了水價,其實(shí)這是近年來水價發(fā)展的一個縮影。隨著水價的多次調(diào)整,水價過低問題逐步得到解決,相應(yīng)地,水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也得到進(jìn)一步提高。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截止2007年,全國36個大中城市居民生活用水平均供水價格(不含污水處理費(fèi))是十年前的12倍[4]。目前,水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)雖已形成機(jī)制,但尚存在一些不合理的地方。首先,各用水戶的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏差異性。目前,在供水企業(yè)中供給各用水戶的水價雖然存在差異,但其中的水資源費(fèi)部分是一樣的,沒有差異性。對于一些缺水地區(qū)應(yīng)該限制的特別耗水產(chǎn)業(yè),政府只收取與生活用水相同標(biāo)準(zhǔn)的水資源費(fèi),不但不利于這些企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,也不利于整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次,水資源費(fèi)相同的各用水戶之間自來水水價存在很大差異,一些特殊行業(yè)的水價遠(yuǎn)高于自來水成本水價,自來水公司在某些行業(yè)獲得了額外的收益,本來這種額外的收益應(yīng)該屬于國家所有,但實(shí)際上這部分收益沒有劃入政府的帳戶。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表面上千篇一律地提高,但實(shí)際上收費(fèi)構(gòu)成卻極不合理,不但不利于國家對水資源的宏觀調(diào)控,而且還使國家利益遭受巨大損失。

(三)水資源收費(fèi)程序混亂,實(shí)施機(jī)制不完善。

目前,有關(guān)水行政主管部門的水資源收費(fèi)工作和管理工作做得還不是很到位,在收費(fèi)程序上還存在一些問題:首先,辦證不按取水量足額收取水資源費(fèi);其次,不辦證也收費(fèi);第三,收入和支出不分,收上來的水資源費(fèi)直接支出,收支一條線;第四,取水計(jì)量設(shè)施安裝不到位,水利部門收費(fèi)無水量依據(jù),只好協(xié)商收費(fèi)等。取水計(jì)量是實(shí)施總量控制和定額管理及加強(qiáng)節(jié)水監(jiān)督的基礎(chǔ),也是實(shí)施累進(jìn)計(jì)收水資源費(fèi)的技術(shù)依據(jù),這種不按程序辦事的做法,嚴(yán)重破壞了水資源收費(fèi)制度的貫徹落實(shí)。收費(fèi)程序上的缺陷,正是水資源收費(fèi)實(shí)施機(jī)制不完善的表現(xiàn)。據(jù)調(diào)查顯示,各地水資源費(fèi)逐年增長,水質(zhì)卻沒有提高,這說明我國水資源收費(fèi)的實(shí)施機(jī)制上有諸多亟待解決的問題。首先,執(zhí)法不嚴(yán),水資源費(fèi)挪用現(xiàn)象嚴(yán)重[5]。究其原因是部分地方政府部門的領(lǐng)導(dǎo)法制觀念淡薄,以行政命令手段干預(yù)水資源收費(fèi)活動,恣意挪用水資源費(fèi),為謀求地方利益、部門利益和眼前利益,執(zhí)法思維受到金錢、人情等的誘惑,濫用職權(quán)、徇私舞弊現(xiàn)象時有發(fā)生,不能實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。其次,管理手段落后,管理經(jīng)費(fèi)投入不足,管理單位和管理人員能力建設(shè)亟待提高。許多地方在取用水監(jiān)測等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、傳輸、調(diào)度等方面存在手工操作和人為決策的狀況,嚴(yán)重約束了收費(fèi)工作的有效開展。長此以往,必將嚴(yán)重阻礙科學(xué)合理的法定水資源收費(fèi)制度的確立。

二、我國水資源收費(fèi)存在問題的原因

水資源收費(fèi)中之所以會出現(xiàn)上述問題,既有認(rèn)識層面的原因,也有制度層面的原因,既有用水戶和供水企業(yè)自身的原因,也有政府的原因,下面,筆者從以下幾個方面著重探討一下。

(一)對水資源費(fèi)的性質(zhì)認(rèn)識不清

經(jīng)常聽到一些抱怨,水與太陽、空氣等一樣是人類生存所必須的,是上天的“恩賜”,為何用水還要花錢?還有一些企業(yè),明知應(yīng)繳納水資源費(fèi),但總是借故推遲,能拖就拖,能少就少,自覺性非常低。之所以會出現(xiàn)這些現(xiàn)象,筆者認(rèn)為是對水資源費(fèi)的性質(zhì)存在認(rèn)識上的誤區(qū),因此,有必要探討一下水資源費(fèi)的性質(zhì)。對此,學(xué)界有以下幾種觀點(diǎn):宏觀管理費(fèi)用說;資源稅說;費(fèi)稅雙重說;管理措施說;水資源租說等五種觀點(diǎn)[6]。筆者認(rèn)為,水資源的國家所有是認(rèn)識水資源費(fèi)性質(zhì)的切入點(diǎn),能體現(xiàn)這一點(diǎn)的就只有上述第五種觀點(diǎn),即水資源租說。其理論基礎(chǔ)是馬克思主義的地租理論[7]。馬克思主義的地租理論表明,資源地租包括絕對地租和級差地租兩部分。相應(yīng)地,水資源的“絕對地租”是有償使用水資源的基礎(chǔ)構(gòu)成,由國家對水資源的所有權(quán)所決定;水資源的“級差地租I”由水資源條件的優(yōu)劣程度決定,所謂水資源條件是指水資源的水質(zhì)、分布狀況及對水資源開發(fā)所追加投資的生產(chǎn)率等因素;水資源“級差地租II”是由于連續(xù)追加在同一水資源上的等量資本的生產(chǎn)率不同而產(chǎn)生的,應(yīng)歸水資源使用經(jīng)營者所有。由此可以看出,“水資源租說”更充分體現(xiàn)了水資源法律上的國家所有,更好地說明水資源費(fèi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì),同時更深刻地揭示水資源費(fèi)的必要性和可能性,且通俗易懂,容易為公眾所接受,有助于提高用水戶和用水企業(yè)的繳費(fèi)意識。

(二)政府財(cái)政支持遞減使消費(fèi)者承受“漲價之痛”

各個城市水價上調(diào)的理由千篇一律,比如供水企業(yè)加大了建設(shè)投入,如水廠擴(kuò)建、管道改造和延伸、供水一體化等,市場變化增大了企業(yè)成本,提高水價是環(huán)保和節(jié)約水資源的需要……總之,一切都是市場惹的禍。這種“市場化”的論調(diào)使得公眾把漲價的矛頭都指向了市場,使市場蒙受了“不白之冤”。但所謂“市場化”,并不是說政府完全不承擔(dān)責(zé)任,我們知道水資源是公共物品,加之具有自然壟斷屬性,這就更要求政府充分發(fā)揮“守夜人”職責(zé),使市場機(jī)制更好地在水資源領(lǐng)域發(fā)揮。但《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2007年)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,1981年中央財(cái)政撥款占全國市政基礎(chǔ)設(shè)施總投資的比重為26%,到2007年就驟降到0.8%,同期地方財(cái)政投入更是少的可憐。那么收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高,成本上漲就只有兩個方面的原因,從政府角度來說,就是政府以“市場化”的名義推卸了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任;從企業(yè)的角度來說,“市場化”就是一些企業(yè)壟斷體制的漂亮外衣,以水價上調(diào)冠冕堂皇的理由向公眾漫天要價。正如清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤指出的:“政府給得少,企業(yè)的這部分虧空就得由自己來承擔(dān),但企業(yè)會承擔(dān)嗎?企業(yè)一定會向消費(fèi)者出手,那就是——漲價?！币允袌龌膬r格形成機(jī)制來節(jié)約用水,價格上漲不是其唯一表現(xiàn)吧,階梯水價也不應(yīng)是所有階段水價一律上漲吧,政府更不能以此為借口退出水資源市場領(lǐng)域吧。

(三)相關(guān)配套制度不協(xié)調(diào)甚至缺位

水資源收費(fèi)制度作為水資源法律體系的構(gòu)成要素,并不是孤立存在的,與其相關(guān)的還有取水許可制度、信息管理制度及監(jiān)管制度等。但是,我國水資源收費(fèi)的現(xiàn)狀是新出臺的《辦法》和《取水許可與水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》不相協(xié)調(diào),信息管理制度與監(jiān)管制度缺位,給水資源收費(fèi)工作帶來了不小的困難?；仡櫵畡?wù)企業(yè)的發(fā)展歷程,似乎總也擺脫不了“水資源費(fèi)越漲,企業(yè)越虧損”的怪圈。河南洛陽市水務(wù)集團(tuán)在舉行水價上調(diào)的聽證會時拿出三個數(shù)字:近三年來企業(yè)供水經(jīng)營部分連續(xù)虧損628萬元、829萬元和2030萬元[4]。企業(yè)連年虧損,但工作人員工資水平卻高于當(dāng)?shù)仄骄健Ｖ詴霈F(xiàn)這種局面,筆者認(rèn)為除了前述財(cái)政支持不足的原因之外,就是對水資源收費(fèi)監(jiān)管缺位所致。長期以來,政府監(jiān)管的依據(jù)都是由企業(yè)提供的數(shù)據(jù),由于信息不對稱,導(dǎo)致水資源費(fèi)不能反映水資源的稀缺程度,而是政府與企業(yè)討價還價的妥協(xié)產(chǎn)物。長此以往,水資源收費(fèi)制度會惡性循環(huán),永遠(yuǎn)不可能形成市場化的價格機(jī)制。

三、我國水資源收費(fèi)中存在問題的法律解決對策

(一)完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的法定管理體制

征收水資源費(fèi)作為一種具體行政行為,其征收主體具有特定性,是各級水行政主管部門。但如前所述,我國實(shí)行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制,而目前各流域管理機(jī)并沒有很好地發(fā)揮其管理職能。為此,有必要建立具有權(quán)威性和獨(dú)立性的科學(xué)的流域管理機(jī)構(gòu)體系,將流域管理機(jī)構(gòu)從水行政管理部門獨(dú)立出來,既方便對流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)管理,又能有效協(xié)調(diào)國家與地方、地方與地方之間在流域發(fā)展中的矛盾和分歧。同時,改革流域管理機(jī)構(gòu)的管理工作:在宏觀層面上,有關(guān)流域水資源的綜合規(guī)劃、區(qū)劃、水中長期供求規(guī)劃、計(jì)劃等宏觀的管理工作應(yīng)由流域管理機(jī)構(gòu)來主持,協(xié)同相關(guān)地方人民政府行政部門共同制訂;在微觀管理層面上,強(qiáng)化服務(wù)功能,流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該對各種利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào),建立現(xiàn)代水資源管理信息系統(tǒng),收集、發(fā)布各種水資源信息,提供科學(xué)決策服務(wù)。

(二)制定動態(tài)合理的法定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

我國現(xiàn)行的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)比較單一、靜態(tài)且偏低,即按每立方米收取一定的不變金額。這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)起不到理想的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用,一定程度上更助長了浪費(fèi)水資源的行為。筆者認(rèn)為,水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定與執(zhí)行,須因時因地而異,但從水資源費(fèi)的性質(zhì)、構(gòu)成及征收目的來看,總體上應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:第一,要有利于水資源的合理開發(fā)利用,促進(jìn)節(jié)約用水和科學(xué)用水;第二,按水資源利用方式分別確定不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);第三,按用水效益大小分別確定;第四,要分期浮動,按期調(diào)整;第五,地區(qū)差別宜適當(dāng)相對統(tǒng)一。具體地,應(yīng)當(dāng)做到:

首先,因時而變[8]。為調(diào)節(jié)水資源不同季節(jié)的供需矛盾,分季節(jié)確定不同的水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。充分考慮汛期來水量大而需求量小、非汛期需求量大而來水量小的特點(diǎn),在汛期相應(yīng)征收較低的水資源費(fèi),對非汛期征收較高的水資源費(fèi)。另外,對不同來水年份也要制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),即豐水年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于枯水年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？傊?水資源費(fèi)要有一定的時效性才能真正發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用,建立有效的水資源費(fèi)運(yùn)行機(jī)制。

其次,因地制宜。我國幅員遼闊,各地區(qū)水資源分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,決定地區(qū)間收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的因素差異較大。對水資源比較豐富的地區(qū),其征收標(biāo)準(zhǔn)只要體現(xiàn)所有者與使用者之間的租賃關(guān)系即可。對于水資源不太豐富的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)除了應(yīng)體現(xiàn)出所有者與使用者之間的租賃關(guān)系外,還應(yīng)體現(xiàn)所有者對水資源的統(tǒng)籌管理[2]。

再次,采用階梯式的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),即在不同的定額范圍內(nèi)執(zhí)行不同的水資源費(fèi)[9]。使用水量在基本定額之內(nèi),采用基準(zhǔn)水資源費(fèi),如果使用的水超過基本定額,則超出的部分采取另一階梯的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)的階梯式水資源費(fèi),需要活躍的水資源供需條件、合理的階梯定額機(jī)制、完備的計(jì)量設(shè)備和政策法規(guī)的支撐。階梯式水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)具有補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)等優(yōu)勢,使邊際成本定價能夠克服來自社會和政治方面的障礙,有利于促進(jìn)水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。所以,我國應(yīng)大力推進(jìn)階梯式水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)制度,而不是一味地上調(diào)水資源費(fèi)。

(三)強(qiáng)化對水資源費(fèi)管理使用的法律監(jiān)督機(jī)制

我國的水資源費(fèi)征收,經(jīng)歷了一個從無到有的不斷完善的過程,現(xiàn)已初步形成一套較為完整的可供操作的法律法規(guī)體系,但至今沒有一部對水資源費(fèi)征收制度實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)。要想在水資源收費(fèi)領(lǐng)域?qū)嵭惺袌龌\(yùn)作機(jī)制,走市場化道路,就必須強(qiáng)化政府對市場的監(jiān)督管理,因?yàn)槭袌霰旧砭哂忻つ啃院蜏笮?需要政府的宏觀調(diào)控;用水戶相對于供水企業(yè)來說處在弱勢地位,加之水資源的準(zhǔn)公共屬性,使得“公地悲劇”時常上演,因此,需要政府對之進(jìn)行法律監(jiān)督。首先,健全和落實(shí)行政執(zhí)法錯案追究制度;其次,建立和完善水資源管理公示制度和水資源基礎(chǔ)資料檔案管理等制度;再次,加強(qiáng)執(zhí)法和水資源收費(fèi)管理人員培訓(xùn)制度[10]。另外,建立法律監(jiān)督機(jī)制的一個重要方面就是建立市場退出機(jī)制,當(dāng)然,前提是需要政府提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持。

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2010-02-26

徐紅霞(1964-),女,湖南岳陽人,副教授。周明勇,男,湖南汨羅人,碩士,安徽中海外投資建設(shè)有限公司總法律顧問。