王超湘 （北京市社會(huì)科學(xué)院圖書館 北京 100101）

在我國(guó)，公共圖書館以其特有的公共性和公益性，受到各級(jí)政府的重視，成為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要支柱。政府主導(dǎo)、投資并主管是建國(guó)60年來(lái)我國(guó)公共圖書館迅速發(fā)展的法寶。然而條塊分割、大而全、小而全、發(fā)展不平衡、經(jīng)費(fèi)不足、人員素質(zhì)參差不齊等缺點(diǎn)也暴露出這種管理體制存在的弊端。因此，公共圖書館管理體制改革一直在不斷地進(jìn)行。進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是黨的十六大以來(lái)，黨和國(guó)家加快了文化體制改革的步伐，公共圖書館管理體制改革步伐也日益加快。2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》，明確提出對(duì)文化事業(yè)單位要“轉(zhuǎn)變政府職能，明確文化行政管理部門職責(zé)，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業(yè)單位的關(guān)系。”[1]簡(jiǎn)單地理解，就是要明確政府主管部門和公共圖書館的關(guān)系，推動(dòng)政事分離。而政事分離后，由誰(shuí)管理、如何管理，即明確改革方向又成為公共圖書館管理體制改革必須思考的重要課題。參考美國(guó)、英國(guó)、前蘇聯(lián)等國(guó)的圖書館管理體制，建立圖書館委員會(huì)、實(shí)施委員會(huì)管理體制是當(dāng)前信息時(shí)代我國(guó)公共圖書館管理體制改革的方向之一。

1 委員會(huì)制在部分國(guó)家圖書館管理中的運(yùn)用

成立公共圖書館委員會(huì)對(duì)公共圖書館或者是圖書館事業(yè)進(jìn)行管理是世界各國(guó)通行的做法。美國(guó)、英國(guó)、前蘇聯(lián)等國(guó)都采用委員會(huì)制對(duì)公共圖書館進(jìn)行管理，只是委員會(huì)的職能、地位稍有差別。

美國(guó)是實(shí)行委員會(huì)對(duì)圖書館進(jìn)行管理的典型國(guó)家之一。它以州為單位成立圖書館管理委員會(huì)，委員會(huì)的大多數(shù)委員在得到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或統(tǒng)治機(jī)關(guān)的同意后由市長(zhǎng)任命。也有個(gè)別州通過(guò)選舉確定委員會(huì)的組成人員。委員會(huì)的委員作為居民的代表管理當(dāng)?shù)貓D書館，其中地方行政負(fù)責(zé)人常常是圖書館委員會(huì)的委員。各委員會(huì)的人數(shù)并不統(tǒng)一，一般為3-9名。委員會(huì)的職責(zé)是：①選用有能力的、合適的館長(zhǎng)；②制定圖書館管理和計(jì)劃的方針政策；③制定圖書館的目標(biāo)，為實(shí)行圖書館的計(jì)劃爭(zhēng)取充足的資金；④了解與社區(qū)有關(guān)的圖書館計(jì)劃和對(duì)圖書館的要求；⑤決定、支持、實(shí)際參與籌劃已起草的公共關(guān)系計(jì)劃等。與此相適應(yīng)，圖書館館長(zhǎng)向委員會(huì)提出政策、方針、計(jì)劃、預(yù)算等方案，委員會(huì)通過(guò)后，由館長(zhǎng)執(zhí)行[2]。

英國(guó)的圖書館委員會(huì)是議會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其委員由議員經(jīng)選舉產(chǎn)生。委員會(huì)具有法定資格，有權(quán)制定圖書館法律法規(guī)，決定圖書館的基本方針、建設(shè)和改善的計(jì)劃，聘任館長(zhǎng)，招聘高級(jí)館員，研究公共、大學(xué)和國(guó)家圖書館的服務(wù)工作。此外，英國(guó)還在教育和科學(xué)部設(shè)立了咨詢性的圖書館和科學(xué)情報(bào)委員會(huì)，由圖書館界、出版商和圖書館讀者代表組成，其主要任務(wù)是組織、協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外圖書館間的協(xié)作，調(diào)查了解圖書館界存在的問(wèn)題，撰寫調(diào)研報(bào)告供有關(guān)部門參考[3]。

前蘇聯(lián)強(qiáng)調(diào)圖書館委員會(huì)是集體領(lǐng)導(dǎo)圖書館全部活動(dòng)的社會(huì)機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)者管理圖書館的手段之一。圖書館委員會(huì)以廣泛的權(quán)力，提高了它在組織圖書館為居民服務(wù)、改進(jìn)圖書宣傳工作中的作用。委員在居民大會(huì)或讀者代表會(huì)上從最活躍的讀者積極分子中選出，每年選舉一次，選舉會(huì)議也審查和討論圖書館的工作報(bào)告。委員會(huì)直接參加擬訂圖書館計(jì)劃，并使計(jì)劃付諸實(shí)施[4]。

事實(shí)說(shuō)明，美國(guó)、英國(guó)、前蘇聯(lián)在公共圖書館管理上所采取的委員會(huì)制使得公共圖書館管理相當(dāng)科學(xué)、嚴(yán)格，有力地保障了公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，為社會(huì)提供了周到翔實(shí)的文獻(xiàn)信息服務(wù)。

2 委員會(huì)制應(yīng)成為我國(guó)公共圖書館管理體制改革的方向

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的公共圖書館管理建立起了以政府為主導(dǎo)的計(jì)劃管理體制，形成了條塊明顯、等級(jí)明確的由“文化部—省市自治區(qū)文化（或教育）行政主管部門—地市級(jí)文化（或教育）行政主管部門—縣級(jí)文化（或教育）行政主管部門”組成的4級(jí)管理體制。這種體制雖然可以集中政府力量大力發(fā)展公共圖書館事業(yè)，但也帶來(lái)了很多問(wèn)題，主要是政府管得過(guò)多、過(guò)死。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步完善，這種管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前信息時(shí)代公共圖書館的發(fā)展趨勢(shì)。

20世紀(jì)80年代，我國(guó)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革以后，公共圖書館從內(nèi)部機(jī)制改革入手，啟動(dòng)了公共圖書館管理體制改革。黨的十七大做出了深化文化體制改革的戰(zhàn)略決策。2006年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2005]14號(hào)），明確提出“加強(qiáng)和改進(jìn)文化領(lǐng)域宏觀管理”[1]，并指明了公共圖書館這類公益性文化事業(yè)單位體制改革的方向是“轉(zhuǎn)變政府職能，明確文化行政管理部門職責(zé)，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業(yè)單位的關(guān)系”[1]。當(dāng)前，理順文化行政主管部門和公共圖書館的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是政府主管部門要放權(quán)，完善公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)[5]，給予館長(zhǎng)獨(dú)立行使人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的權(quán)力。

當(dāng)然，公共圖書館建設(shè)作為公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，是政府義不容辭的責(zé)任，政事分開(kāi)并不是意味著政府要將公共圖書館推向社會(huì)，由其自我發(fā)展，而是要采取更加合理的管理體制，改善現(xiàn)有管理體制不足帶來(lái)的種種弊端，更好地發(fā)揮公共圖書館在信息社會(huì)中的作用，為社會(huì)大眾提供更好的信息服務(wù)。在這種形勢(shì)下，借鑒美國(guó)、英國(guó)、前蘇聯(lián)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立公共圖書館委員會(huì)、實(shí)施委員會(huì)管理體制成為公共圖書館管理體制改革的方向。

首先，委員會(huì)制是解決政府對(duì)公共圖書館管與不管的矛盾，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、理順政府主管部門和公共圖書館關(guān)系的需要。當(dāng)前公共圖書館管理體制最大的弊端就是政事不分，公共圖書館作為事業(yè)單位成為政府的一部分，受政府管制太多，造成公共圖書館缺乏自主權(quán)，無(wú)法真正發(fā)揮作用。因此當(dāng)前公共圖書館管理體制改革的重點(diǎn)就是政事分開(kāi)，使公共圖書館真正成為獨(dú)立的法人實(shí)體。但是公共圖書館的公益性又決定了政府在公共圖書館事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須對(duì)公共圖書館進(jìn)行管理。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理方式中，政府完全放手于公共圖書館，讓其自我發(fā)展，將不利于公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。因此，建立具有一定行政管理職能卻又不同于政府機(jī)關(guān)的公共圖書館委員會(huì)則成為解決這一矛盾的最佳選擇。

其次，委員會(huì)制是形成社會(huì)參與機(jī)制、真正體現(xiàn)公共圖書館公共性的需要。公共圖書館的公共性決定了公共圖書館一定要得到公眾的支持。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是公眾關(guān)心公共圖書館事業(yè)，能夠出資、出物、出力建設(shè)發(fā)展圖書館；另一方面是公眾作為公共圖書館的受益者，監(jiān)督公共圖書館事業(yè)發(fā)展。顯然，現(xiàn)行的公共圖書館管理體制很難做到以上兩個(gè)方面，而公共圖書館委員會(huì)卻能以其廣泛的參與性和高度的決策民主性最大限度地調(diào)動(dòng)公眾對(duì)公共圖書館事業(yè)的關(guān)心、支持，從而形成公共圖書館社會(huì)共建共享的社會(huì)參與機(jī)制，真正體現(xiàn)其公共性[6]。美國(guó)的公共圖書館很大部分款項(xiàng)來(lái)自慈善組織、民間團(tuán)體、大財(cái)團(tuán)甚至企業(yè)家個(gè)人，而且很多服務(wù)人員都是來(lái)自社會(huì)各界，其中很大的因素就是采取了委員會(huì)管理體制[2]。

再次，委員會(huì)制是公眾民主權(quán)力在公共圖書館管理中體現(xiàn)的需要。今天，公眾事務(wù)的民主自治已經(jīng)成為公眾民主權(quán)利的最大訴求。公共圖書館是由政府利用公共資金為社會(huì)公眾提供信息服務(wù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上公共圖書館事業(yè)是重要的公眾事務(wù)，只是當(dāng)前由政府代理公眾進(jìn)行管理。隨著公眾民主意識(shí)的增強(qiáng)，將公共圖書館的管理事務(wù)交由公眾自己管理已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要[5]。而委員會(huì)制則成為讓龐大的公眾群體行使權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公共圖書館事業(yè)民主決策和科學(xué)決策的最好方式。

總之，委員會(huì)制已經(jīng)成為現(xiàn)代民主社會(huì)集體決策的一種主要形式。它能夠集思廣益，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，充分考慮各方面的利益和需求，有效防止個(gè)人專斷等現(xiàn)象的出現(xiàn)。在我國(guó)公共圖書館領(lǐng)域?qū)嵭形瘑T會(huì)制既能實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，解決當(dāng)前公共圖書館管理中政府意志過(guò)多的問(wèn)題；又能對(duì)政府職能進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)政府缺位的現(xiàn)象；還能調(diào)動(dòng)社會(huì)各界對(duì)公共圖書館的關(guān)注、支持，擴(kuò)寬融資渠道，調(diào)動(dòng)最廣泛的社會(huì)力量推動(dòng)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。因此，委員會(huì)制應(yīng)成為我國(guó)公共圖書館管理體制改革的發(fā)展方向。

3 我國(guó)公共圖書館委員會(huì)的基本構(gòu)想

當(dāng)前我國(guó)所要建立的公共圖書館委員會(huì)是公共圖書館的決策管理機(jī)構(gòu)，不是協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，它是在政府主導(dǎo)下，社會(huì)力量參與管理公共圖書館的一種形式。在一定意義上講，它是在政府授權(quán)或者委托下的具有公共圖書館行政管理職能的中介組織，它既具有政府行政管理職能，又具有公共圖書館自組織的色彩。

根據(jù)當(dāng)前公共圖書館事業(yè)的發(fā)展實(shí)際、發(fā)展規(guī)律及當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不平衡的實(shí)際和財(cái)政撥付體系，公共圖書館委員會(huì)可以只設(shè)在省級(jí)層面，由圖書館委員會(huì)依托省級(jí)公共圖書館對(duì)全省各個(gè)層次的公共圖書館進(jìn)行管理，以省為范圍形成統(tǒng)一的公共圖書館服務(wù)體系。文化部和國(guó)家圖書館仍然作為公共圖書館的最高行政管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，對(duì)全國(guó)的公共圖書館服務(wù)體系統(tǒng)籌管理。而省級(jí)以下各公共圖書館則作為公共圖書館委員的成員單位或者是省級(jí)公共圖書館的分館，統(tǒng)一規(guī)劃布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然對(duì)于一些比較特殊的地市級(jí)，也可以根據(jù)實(shí)際設(shè)立公共圖書館委員會(huì)。

公共圖書館委員會(huì)擔(dān)負(fù)著公共圖書館的管理和發(fā)展職能，具體可以包括：（1）代替政府行使公共圖書館管理職能，包括公共圖書館的考核、經(jīng)費(fèi)撥付、監(jiān)管；公共圖書館發(fā)展規(guī)劃、布局、建設(shè)；公共圖書館之間的溝通協(xié)調(diào)、合作、資源共建共享；公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管，公共圖書館負(fù)責(zé)人聘任、監(jiān)管等。（2）擔(dān)當(dāng)公眾和社會(huì)組織在公共圖書館管理上的代言人，代替公眾和社會(huì)組織對(duì)公共圖書館進(jìn)行管理，在公共圖書館建設(shè)和作用發(fā)揮上充分體現(xiàn)公眾和社會(huì)大眾的意志，真正突出公共圖書館公眾性的特點(diǎn)。（3）代替公眾、社會(huì)組織和公共圖書館對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和督促，督促政府通過(guò)制定法律、法規(guī)、政策確保政府在公共圖書館發(fā)展中的主導(dǎo)地位，推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展。（4）吸引社會(huì)組織、公眾對(duì)公共圖書館的關(guān)心、支持，擴(kuò)大公共圖書館的融資渠道，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共圖書館運(yùn)行機(jī)制。

公共圖書館委員會(huì)可以由政府主管部門任命或人民代表大會(huì)選舉并經(jīng)政府任命，每個(gè)委員會(huì)由5-7名人員組成，包括政府官員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者及圖書館從業(yè)者。為了便于開(kāi)展工作，可以在一家規(guī)模及影響力都較大的公共圖書館（一般是在省級(jí)公共圖書館）內(nèi)設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)委員會(huì)的日常行政工作。

實(shí)行委員會(huì)管理后，公共圖書館成為獨(dú)立的法人實(shí)體，具有完全自主權(quán)。各公共圖書館實(shí)行館長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，館長(zhǎng)具有獨(dú)立行使內(nèi)部管理的職權(quán)。公共圖書館館長(zhǎng)由管理委員會(huì)選聘，對(duì)管理委員負(fù)責(zé)，不實(shí)行任期制，管理委員會(huì)根據(jù)其業(yè)績(jī)決定其聘期。通常情況下，委員會(huì)不得干涉圖書館的內(nèi)部管理，但是如果發(fā)現(xiàn)公共圖書館內(nèi)部管理存在問(wèn)題和不足，可以警告，并通過(guò)館長(zhǎng)的選聘、訓(xùn)誡等方式來(lái)解決存在的問(wèn)題。

4 在我國(guó)建立公共圖書館委員會(huì)的建議

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，建立公共圖書館委員會(huì)，由其對(duì)公共圖書館事業(yè)進(jìn)行管理，是深化文化體制改革、實(shí)施政事分開(kāi)、理順政府文化行政主管部門和公共圖書館之間關(guān)系的需要，看似水到渠成，然而實(shí)際操作起來(lái)卻面臨著諸多困難，也有很大的不可預(yù)知性。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)實(shí)際，公共圖書館委員會(huì)應(yīng)該是一種政府行為，是政府深化文化體制改革、加強(qiáng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要手段，因此政府在公共圖書館委員會(huì)建立中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，在政策、法律、輿論宣傳等方面采取措施、積極推動(dòng)。

4.1 政策支持

政府要充分認(rèn)識(shí)委員會(huì)制在公共圖書館事業(yè)中的重要作用，積極深化文化體制改革，推動(dòng)公共圖書館委員會(huì)的建立。政府作為公共圖書館事業(yè)的主導(dǎo)者，是公共圖書館管理體制改革的決策者和具體執(zhí)行者。在現(xiàn)行體制下，政策在社會(huì)管理中仍然發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政府主管部門對(duì)待公共圖書館委員會(huì)的態(tài)度將決定其命運(yùn)。因此，政府尤其是文化行政主管部門應(yīng)正確認(rèn)識(shí)公共圖書館委員會(huì)的作用，制定有效的政策推動(dòng)公共圖書館委員會(huì)的建設(shè)：一是管理政策，將現(xiàn)行文化行政主管部門對(duì)公共圖書館的管理權(quán)限讓渡給委員會(huì)，包括公共圖書館人事、經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限。二是財(cái)政政策，給予公共圖書館必要的財(cái)政支持，包括辦公經(jīng)費(fèi)、人員待遇等。這是因?yàn)楣矆D書館委員會(huì)實(shí)質(zhì)上并不是完全脫離政府的自發(fā)組織，而是受政府委托并受其支持的特殊中介組織，其人員的待遇、辦公條件及委員會(huì)的運(yùn)行成本等都需要政府公共財(cái)政支付。三是人事政策，政府要制定必要的人事政策以保證公共圖書館委員會(huì)能吸引到優(yōu)秀的人才。

4.2 法律保障

法治既是當(dāng)前我國(guó)體制改革的目標(biāo)，也是手段，更是保障。在法治社會(huì)，公共圖書館委員會(huì)也必須納入法制軌道，通過(guò)法律來(lái)保障其穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，保障其對(duì)公共圖書館管理和對(duì)政府監(jiān)督的有效性。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》提出要“健全文化法律法規(guī)和政策體系，加強(qiáng)文化立法，通過(guò)法定程序?qū)Ⅻh的文化政策逐步上升為法律法規(guī)”[1]，今年，“公共圖書館法”已被列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第二類項(xiàng)目，進(jìn)入立法程序。這標(biāo)志著公共圖書館管理制度改革已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入法制化軌道。而在本次立法中應(yīng)該將公共圖書館管理委員會(huì)的設(shè)立和作用納入其中，為公共圖書館管理體制改革提供法律依據(jù)。

4.3 輿論引導(dǎo)

通過(guò)宣傳輿論引導(dǎo)社會(huì)各界認(rèn)識(shí)公共圖書館委員會(huì)，積極參與公共圖書館委員會(huì)的事務(wù)，支持、監(jiān)督公共圖書館委員會(huì)的工作，并通過(guò)公共圖書館委員會(huì)來(lái)關(guān)注、支持公共圖書館事業(yè)。公共圖書館委員會(huì)在我國(guó)還是一個(gè)新生事物，社會(huì)關(guān)注度較低。為了更好地建立和發(fā)展公共圖書館委員會(huì)，政府應(yīng)該在政策、立法保障的基礎(chǔ)上采取有效措施對(duì)其進(jìn)行宣傳，讓社會(huì)各界了解并逐漸接受這一新生事物。

當(dāng)然，公共圖書館委員會(huì)的建立是隨著文化體制改革的不斷深入而逐漸發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到很多方面，在建立的過(guò)程中要正確處理政府、公眾、企事業(yè)單位及公眾之間的關(guān)系，注意防止出現(xiàn)以下幾種錯(cuò)誤傾向：（1）政府機(jī)構(gòu)化。即將公共圖書館委員會(huì)建設(shè)成新的政府機(jī)構(gòu)，依然采取當(dāng)前體制對(duì)公共圖書館進(jìn)行管理，這樣的改革就是換湯不換藥，對(duì)公共圖書館和政府機(jī)構(gòu)改革徒勞無(wú)益。（2）事業(yè)化。即將公共圖書館委員會(huì)看作一個(gè)事業(yè)單位，按照政府對(duì)事業(yè)單位的管理方式對(duì)公共圖書館委員會(huì)人、財(cái)、物等方面進(jìn)行嚴(yán)格管理，這無(wú)疑只是增加了政府管理成本，不會(huì)對(duì)公共圖書館事業(yè)發(fā)展有任何幫助。（3）企業(yè)化。即將公共圖書館委員會(huì)作為一個(gè)企業(yè)性的中介組織，按照企業(yè)化方式運(yùn)行，這樣容易造成政府對(duì)公共圖書館的管理脫位，影響公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

[1]中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2005]14號(hào))[EB/OL]. [2009-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[2]雷登遜. 美國(guó)公共圖書館的管理和經(jīng)營(yíng)[J]. 楊 華，譯. 河北圖苑，1992(4).

[3]地方教育廳局圖書館建設(shè)與管理考察團(tuán).英國(guó)、德國(guó)圖書館建設(shè)現(xiàn)狀——赴英國(guó)、德國(guó)訪問(wèn)考察報(bào)告[J].中小學(xué)圖書情報(bào)世界,2004(2) .

[4]中國(guó)大百科全書：圖書館學(xué) 情報(bào)學(xué) 檔案學(xué)[M]. 北京：中國(guó)大百科全書出版社, 2009.

[5]閆小斌. 從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理——我國(guó)公共圖書館管理改革的目標(biāo)及路徑選擇[J]. 圖書館建設(shè), 2008(12):46-55.

[6]于慎中. 簡(jiǎn)論公共圖書館社會(huì)管理機(jī)制[J]. 圖書館雜志, 1995(3).