陳秀山 趙霄偉

2009年我國批準(zhǔn)了10余個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃,批復(fù)的數(shù)量幾乎是以前4年之和,出臺(tái)速度前所未有。在新時(shí)期新階段,區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃正以空前的密集度出臺(tái),并躍升至國家戰(zhàn)略層面。從表象來看,此舉是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的“全面開花”;從更深層次來說,它體現(xiàn)了我國更注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、多極化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的新思路。

一、各類新區(qū)域規(guī)劃推出的背景

從20世紀(jì)90年代末開始,我國陸續(xù)出臺(tái)了西部大開發(fā)、促進(jìn)中部崛起和東北等老工業(yè)基地振興等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略的實(shí)施成效明顯。但中國地域范圍廣大、地理差別明顯,為了使這些戰(zhàn)略能夠更好地落到實(shí)處,產(chǎn)生更大的成效,自2008年下半年以來,我國相繼批復(fù)了海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、橫琴島等10多個(gè)區(qū)域規(guī)劃性和指導(dǎo)性文件,出臺(tái)速度和力度都前所未有。

中央如此密集出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃有三個(gè)主要背景:第一,國家對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展越來越重視。此時(shí)正值區(qū)域發(fā)展的高潮,已經(jīng)由過去重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向重視空間布局的優(yōu)化。第二,中央與地方共同作用的結(jié)果。在區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施中,既有中央從全局性利益考慮,也有地方利益的驅(qū)動(dòng),但是,很大程度上是中央與地方合力的結(jié)果。在新區(qū)域規(guī)劃中,不是要給地方區(qū)域多少政策優(yōu)惠,而是給予更多的制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)的自主權(quán)力。第三,目前的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的重要轉(zhuǎn)折時(shí)期,由主要依靠東南沿海的珠三角、長三角等一兩個(gè)地區(qū)的單極驅(qū)動(dòng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣?qū)動(dòng),未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將依靠包括中西部在內(nèi)的更多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極來支撐。

透過2009年我國密集出臺(tái)區(qū)域規(guī)劃之現(xiàn)象,探究其出臺(tái)背后的原因,需要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部和內(nèi)部來分析。從外因來分析,2009年受國際金融危機(jī)沖擊,國外市場萎縮,傳統(tǒng)外貿(mào)依存型增長方式難以為繼,尤其我國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受沖擊最大,這就需要在更大的區(qū)域范圍找到新的經(jīng)濟(jì)增長極,以解決我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問題。尋求新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)不僅需要依托于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,也需要依托于區(qū)域發(fā)展。從內(nèi)因來分析,以國家全局戰(zhàn)略為維度,改革開放30多年來,我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了飛速發(fā)展階段,但是經(jīng)濟(jì)增長的方式卻存在著土地粗放利用、資源開采過度、環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題,從長遠(yuǎn)來考慮,需要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和指導(dǎo)。因此,在“十二五”規(guī)劃來臨之際,中央政府深謀遠(yuǎn)慮,在全局上推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向更高質(zhì)量和效益邁進(jìn)。以各區(qū)域自身發(fā)展需求為維度,我國各個(gè)區(qū)域經(jīng)過多年的發(fā)展,已積累了一定的基礎(chǔ),現(xiàn)在面臨著進(jìn)一步提升的任務(wù),這就需要更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展構(gòu)想。在國家振興東北老工業(yè)基地、西部大開發(fā)和中部崛起等政策刺激下,這些地區(qū)發(fā)展較快,具有了升級(jí)騰飛的內(nèi)在動(dòng)力和需求,從某種意義上說,新出臺(tái)的規(guī)劃是這些政策的延續(xù)和深化,也更加具體,更有針對(duì)性。

二、各類新區(qū)域規(guī)劃的基本特征與重要意義

新區(qū)域規(guī)劃和國務(wù)院指導(dǎo)意見的具體內(nèi)容,需要從三個(gè)層面去認(rèn)識(shí):一是著眼于不同區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃,一方面要有利于重點(diǎn)地區(qū)率先發(fā)展和加快發(fā)展,要推動(dòng)包括長三角、珠三角這些條件比較好的地區(qū)繼續(xù)加快發(fā)展、率先開發(fā)開放;另一方面,要推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)后來居上,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。前者包括國務(wù)院關(guān)于長三角區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)意見、關(guān)于珠江三角洲發(fā)展改革規(guī)劃的綱要等,后者包括關(guān)于促進(jìn)廣西發(fā)展的意見、關(guān)于促進(jìn)寧夏發(fā)展的意見等。二是著眼于落實(shí)國家提出的重大改革和發(fā)展戰(zhàn)略,比如資源節(jié)約型戰(zhàn)略、環(huán)境友好型戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略等。這些方面,包括國家已經(jīng)頒布的黃三角高效生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃,以及最近發(fā)布的安徽皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃。大家可以非常明顯地看出來,這些規(guī)劃和國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略密切相關(guān)。三是基于國家深化開放合作的需要來制定,比如海峽西岸規(guī)劃的制定,是基于發(fā)展兩岸關(guān)系提出來的(范恒山:《區(qū)域規(guī)劃和文件體現(xiàn)三個(gè)戰(zhàn)略指向》,http://www.gov.cn/,2010年1月)。

國家密集出臺(tái)各類新區(qū)域規(guī)劃,至少有兩個(gè)方面的深層意義。一方面,培育更多的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極,從而保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。這些措施的出臺(tái)已經(jīng)醞釀了很長時(shí)間,由于外部環(huán)境變化,加快了規(guī)劃批復(fù)的步伐,客觀上對(duì)抵御金融危機(jī)的沖擊、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性,起到了積極作用。從長期戰(zhàn)略的角度來看,更是為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,改變區(qū)域發(fā)展失衡帶來的消極影響,有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

另一方面,新區(qū)域規(guī)劃體現(xiàn)出中央政府在干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策上思路發(fā)生重大的變化。當(dāng)年經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立,是由中央直接決策、統(tǒng)一實(shí)施的,是國家戰(zhàn)略,可以說是一種“自上而下”的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略;而如今這些區(qū)域開發(fā)規(guī)劃,更多的是由地方政府主導(dǎo),上報(bào)中央政府批復(fù),使之具有國家戰(zhàn)略層面的意義,是一種“自下而上”的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略,更有利于發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。這一輪中央政府批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃,并不是著眼于給這些區(qū)域多少政策優(yōu)惠、多少投資項(xiàng)目,而是給予更多的制度創(chuàng)新和實(shí)驗(yàn)的自主權(quán)力,運(yùn)用得當(dāng)會(huì)產(chǎn)生更大的效應(yīng)。

當(dāng)然,作為國家層面批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃,中央政府肯定會(huì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、大型工程項(xiàng)目等方面給予適度傾斜。由此可見,中央政府開始從“自上而下”的區(qū)域開發(fā)模式向“自下而上”的區(qū)域開發(fā)模式轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變表明了中央政府對(duì)于制定未來區(qū)域規(guī)劃的新理念。

三、新區(qū)域規(guī)劃將重構(gòu)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局

首先,新出臺(tái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃有利于促進(jìn)東南沿海的產(chǎn)業(yè)升級(jí),促進(jìn)空間布局的優(yōu)化,構(gòu)建新的經(jīng)濟(jì)布局,使我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖更加細(xì)化,區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)由南向北、由東向西展開,不僅構(gòu)建了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)面結(jié)合、左右聯(lián)動(dòng)的格局,而且對(duì)抵御國際金融危機(jī)沖擊、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。其次,新區(qū)域規(guī)劃進(jìn)一步保持了“面朝大海”的趨勢(shì),從珠三角、長三角、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū),到包括遼寧沿海區(qū)域和濱海新區(qū)在內(nèi)的環(huán)渤海區(qū)域,等等,全國沿海將連成一串漂亮的“金項(xiàng)鏈”,到2020年我國全面進(jìn)入小康社會(huì)時(shí),沿海的整體經(jīng)濟(jì)框架將形成。而這樣的轉(zhuǎn)型將會(huì)體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的板塊輪動(dòng)上(陳棟生,《沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)將連成“金項(xiàng)鏈”》,http://www.nddaily.com/,2009年1月)。最后,新的增長極的形成和已有的增長極肯定會(huì)有一定的聯(lián)系或部分重合,如東北地區(qū)(包括內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地區(qū))有望成為具有強(qiáng)勁增長勢(shì)頭的新增長極,北部灣和海西區(qū)是南部沿海地區(qū)的新增長極,西南的成渝地區(qū),西北的關(guān)中——天水地區(qū),中部的武漢——長株潭城市群、中原城市群等地區(qū),都有望成為新一輪經(jīng)濟(jì)增長的亮點(diǎn)地區(qū)。由此可見,我國新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖逐漸成型,將包括以下經(jīng)濟(jì)區(qū)域:長三角、珠三角、北部灣、環(huán)渤海、海峽西岸、東北三省、中部和西部。

實(shí)施新區(qū)域規(guī)劃、重構(gòu)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的過程中,還面臨一些難以解決的問題,如不同地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)選擇方面有所雷同,市場主體的地位和作用不夠突出,政府承攬了過多的事務(wù),等等。

誠然,對(duì)于那些發(fā)展基礎(chǔ)和資源環(huán)境條件大體相當(dāng)?shù)膮^(qū)域,規(guī)劃內(nèi)容上有些相似或相同,是難以避免的。規(guī)劃不是一成不變的,具體內(nèi)容在實(shí)施過程中要隨著環(huán)境條件的變化而適時(shí)調(diào)整。此外,規(guī)劃是戰(zhàn)略性、導(dǎo)向性的,關(guān)鍵看這個(gè)區(qū)域的功能定位是否合理,這就要求從國民經(jīng)濟(jì)乃至國際經(jīng)濟(jì)的范圍,確定本區(qū)域的分工地位,充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。盡量避免把中央政府批復(fù)規(guī)劃視為一種“政策待遇”,各地都要普惠到,爭戴一頂“帽子”。如果每個(gè)區(qū)域都由中央政府批復(fù)一個(gè)規(guī)劃,這是不現(xiàn)實(shí)的,也失去了應(yīng)有的作用。

建立在政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的區(qū)域規(guī)劃,要吸引企業(yè)的積極參與,在市場機(jī)制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“競合”雙贏。區(qū)域競爭與區(qū)域合作是矛盾統(tǒng)一體,不能截然分開,人們稱之為“競合”,在競合中實(shí)現(xiàn)雙贏。事實(shí)上,已批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃中就包含跨區(qū)域的合作,如關(guān)中——天水經(jīng)濟(jì)區(qū)就跨越兩個(gè)省級(jí)行政區(qū),也就是說中央一直在努力推進(jìn)區(qū)域合作。可喜的是,地方政府現(xiàn)在也認(rèn)識(shí)到區(qū)域合作的必要性,形成了一些地方首長的定期協(xié)商機(jī)制,如長三角地區(qū)和東北地區(qū),有些地區(qū)在資源開發(fā)利用中自主建立了利益補(bǔ)償機(jī)制,還有些地區(qū)在旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、社會(huì)保障等領(lǐng)域展開了實(shí)質(zhì)性區(qū)域合作。但是,必須指出,現(xiàn)有的區(qū)域合作都是建立在政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上的,缺乏企業(yè)為主體的建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)上的區(qū)域合作,這一模式是有待突破的。

綜上所述,新區(qū)域規(guī)劃走的是資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展之路,其基礎(chǔ)是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,這體現(xiàn)了我國更注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、集約式發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的新思路。

作者:陳秀山為中國人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長、中國經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長、教授、博士生導(dǎo)師

(責(zé)編/張立新)