張可云

改革開放以來,中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高,綜合國力與日俱增。但與此同時,區(qū)域差距不斷擴大、區(qū)域間利益矛盾與利益沖突加劇、體制機制不盡完善等問題凸顯。特別是進入新世紀之后,社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立,如何進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制,保持社會經(jīng)濟平衡健康發(fā)展與社會和諧,就成為了必須面對與解決的重要戰(zhàn)略問題。在此背景下,區(qū)域規(guī)劃受到了空前的重視。進入“十一五”后,特別是最近兩年,中央政府先后批準了許多區(qū)域規(guī)劃,引起了社會各界的廣泛關(guān)注。

一、重視和加強區(qū)域規(guī)劃是避免區(qū)域經(jīng)濟沖突的需要

改革開放以來,中國發(fā)生了三輪激烈的區(qū)域經(jīng)濟沖突。第一輪發(fā)生于20世紀80年代,第二輪發(fā)生于20世紀90年代,第三輪始于新世紀初。每輪沖突的線索基本上是相同的,即從重復建設(shè)開始,然后是區(qū)域間原料大戰(zhàn),進而發(fā)展成為區(qū)域市場封鎖。這種10年左右一輪回的區(qū)域經(jīng)濟沖突,導致了巨大的利益損失。以鐵礦石漲價為例,由于各地區(qū)盲目發(fā)展鋼鐵工業(yè)且沒有形成一致對外的合作格局,中國雖然是最大的鐵礦石進口國,但卻不能掌握鐵礦石定價的主導權(quán),2000年以來,世界鐵礦石長期協(xié)議價格(FOB)增長了5倍 。有專家指出,2003年至2008年間,進口鐵礦石漲價高達4.6倍。國際鐵礦石價格的連續(xù)暴漲,力拓、必和必拓和淡水河谷公司已經(jīng)從中國攫取了正常利潤以外高達7000億元的財富。7000億元可以讓中國2億貧困人口(日人均生活費低于1美元)每人得到3500元,7000億元可以制造35艘中型航空母艦。區(qū)域沖突導致的肥水外流是何等嚴重,由此可見一斑。

2001年中國加入WTO后,來自國外的競爭沖擊與壓力明顯增大,如果各地區(qū)還熱衷于搞沖突,勢必會害人損己。只有各地區(qū)合理分工合作,形成一個統(tǒng)一的利益共同體,各地區(qū)才能真正增強自身的競爭力,才能提高中國在國際競爭舞臺上的整體實力。中央政府通過區(qū)域規(guī)劃引導各區(qū)域的發(fā)展方向,是引導全國各地區(qū)逐漸形成一個統(tǒng)一的利益共同體的重要舉措。

二、重視和加強區(qū)域規(guī)劃是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求

2005年公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》,將延用了半個世紀的“計劃”改為“規(guī)劃”。雖然只是一字之差,但這種改變是進一步完善體制的必然選擇。首先,規(guī)劃更強調(diào)了引導市場,明確政府的有限作用領(lǐng)域。規(guī)劃體現(xiàn)的是國家意志,因此要明確政府應(yīng)該做什么、政府工作重點是什么、政府如何引導市場的發(fā)展方向等。其次,規(guī)劃強調(diào)的是一個上下互動的“治理”過程。由“統(tǒng)治”到“治理”,是政府管理與調(diào)控方式的進步?！笆晃濉币?guī)劃與以往不同的一點是強調(diào)民眾的意見。在征得國務(wù)院批準后,國家發(fā)展和改革委員會專門成立了“國家‘十一五規(guī)劃專家委員會”,并開展了請人民群眾為“十一五”規(guī)劃建言獻策活動。第三,體現(xiàn)了政府管理的空間觀念和規(guī)劃的可操作性。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,我國已經(jīng)到了一個矛盾與問題多發(fā)期,其中區(qū)域問題增多是一個不爭的事實。計劃一般是按條條制定的,而規(guī)劃更強調(diào)空間,因為任何經(jīng)濟社會活動總是要落實到具體的空間,規(guī)劃不落實到空間就不可能有很強的可操作性。

三、區(qū)域規(guī)劃在政府調(diào)控體系中的定位

一般而言,政府區(qū)域管理有兩個主要手段,即區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策。從整個調(diào)控體系來看,除區(qū)域規(guī)劃外,還存在許多其他規(guī)劃。弄清楚區(qū)域規(guī)劃在政府調(diào)控體系中的定位,可以更好地認識區(qū)域規(guī)劃的作用。

2007年出臺的《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》曾經(jīng)明確指出:“全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃,是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)?！?/p>

根據(jù)這個意見,全國主體功能區(qū)規(guī)劃是基礎(chǔ)性規(guī)劃。整個規(guī)劃體系可分為四個層次:第一層次是主體功能區(qū)規(guī)劃,第二層次是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,第三層次包括國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃,第四層次是專項規(guī)劃。在歐洲前三個規(guī)劃有一個總稱,叫做空間規(guī)劃。

不同層次的規(guī)劃功能定位是不一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃的基本定位很簡單,就是明確不同區(qū)域的基本功能,將不同區(qū)域劃分為重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)、禁止開發(fā)、限制開發(fā)四類區(qū)域。主體功能規(guī)劃實質(zhì)上是一個區(qū)劃,主要是在國家與省級行政區(qū)兩個層次明確各區(qū)域的主體功能地位,沒有什么太多的具體規(guī)劃的內(nèi)容。

國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,主要是明確不同時期的國家戰(zhàn)略目標與戰(zhàn)略任務(wù)是什么,比如“十一五”規(guī)劃就提出了若干個具體的戰(zhàn)略任務(wù),如社會主義新農(nóng)村建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。

國土規(guī)劃主要是優(yōu)化國土利用,分全國和地方兩個層次,跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃不是國土規(guī)劃考慮的領(lǐng)域。

區(qū)域規(guī)劃的重點應(yīng)該是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的空間布局,區(qū)域和地方是兩個不同的概念,這里的區(qū)域應(yīng)該是跨行政區(qū)的。

城鄉(xiāng)規(guī)劃原來叫城市規(guī)劃,主要明確城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的地位和分區(qū)。

專項規(guī)劃主要是涉及各個專項的目標和空間布局,比如說旅游規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等。

國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系比較復雜,通常存在多種認識。從空間范圍來看,全國國土規(guī)劃應(yīng)該是全覆蓋的,地方的也是全覆蓋的,比如說一個省的國土規(guī)劃一定是覆蓋全省?？缧姓^(qū)的規(guī)劃不可能做到全覆蓋,比如說北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃,是不可能覆蓋全廣西的。國土規(guī)劃同區(qū)域規(guī)劃有什么區(qū)別?這個問題存在較大爭議,筆者認為國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃的重要區(qū)別在于是否跨行政區(qū)。區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該是跨行政區(qū)域的,這種跨行政區(qū)的區(qū)域筆者稱之為標準區(qū)域,在美國叫BEA地區(qū),在歐盟稱為NUTS區(qū)域。這種區(qū)域是如何劃分的呢?由中央政府的專門職能部門劃分,通過立法方式明確。區(qū)域規(guī)劃就是按照標準區(qū)域來的,不是行政區(qū)規(guī)劃。一個省或市的規(guī)劃不能叫區(qū)域規(guī)劃,而是叫地方規(guī)劃。例如,2009年8月14日國務(wù)院批準實施的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》不是區(qū)域規(guī)劃,而是一個局部地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃很簡單,其規(guī)劃對象就是特定的城市和鄉(xiāng)村。

這三類規(guī)劃在空間范圍、側(cè)重點與約束性質(zhì)三個方面有區(qū)別。從空間范圍來看,三者的區(qū)別在于,國土規(guī)劃針對全國國土與地方兩個層次,區(qū)域規(guī)劃主要針對跨行政區(qū)的區(qū)域(這種區(qū)域往往是由專門的職能部門確定的,如中國的京津冀都市圈),而城鄉(xiāng)規(guī)劃針對的是特定的城市與鄉(xiāng)村;從側(cè)重點來看,國土規(guī)劃的側(cè)重點是土地等資源的合理利用,強調(diào)的是資源的利用效率問題,區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的整合和空間布局,主要是解決不同行政區(qū)之間的矛盾,城鄉(xiāng)規(guī)劃主要回答兩個方面的問題,一是城市的性質(zhì)是什么,二是功能分區(qū)。

在成熟的市場經(jīng)濟國家,運用區(qū)域規(guī)劃引導一個區(qū)域發(fā)展是政府的重要工作。中國已經(jīng)邁上了“完善政府重大經(jīng)濟社會問題的科學化、民主化、規(guī)范化決策程序”之路,重視和加強區(qū)域規(guī)劃并充分發(fā)揮其在調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟與國民經(jīng)濟發(fā)展的作用,是大勢所趨。在進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中,區(qū)域規(guī)劃工作本身會不斷改進,成為政府調(diào)控不可或缺的重要工具。

作者:中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授、國家規(guī)劃專家委員會委員、博士生導師

(責編/張立新)