王崇敏 張 奎

(1.海南大學(xué)法學(xué)院,海南?？?570228;2.長沙理工大學(xué)文法學(xué)院,湖南長沙 410114)

一、U形線及其研究意義

國民政府 1935年 4月出版了《中國南海島嶼圖》,在此基礎(chǔ)上 1947年 12月出版了《南海諸島位置圖》,在南海標(biāo)出東沙、西沙、中沙和南沙四群島,并采用四群島的最外緣島礁與鄰國海岸線之間的中線在其周邊標(biāo)繪了 11條斷續(xù)線。1948年 2月國民政府將此圖收入《中華民國行政區(qū)域圖》公開發(fā)行。因該線的形狀像英文字母“U”,故稱其為“U形線”。1949年以后的新中國地圖繼續(xù)沿用該線標(biāo)示,但1953年經(jīng)中國政府批準(zhǔn),去掉了北部灣內(nèi)的 2條斷續(xù)線,變?yōu)?9條斷續(xù)線,此外各段線的位置和各段線的弧、直也有調(diào)整。2001年國家測繪局編制的《中國國界線畫法標(biāo)準(zhǔn)樣圖》(1◇1000000),是中國政府對“斷續(xù)線”的法定表示[1]。有學(xué)者根據(jù)上述《南海諸島位置圖》和 1983年中國政府出版的《南海諸島圖》,計(jì)算出斷續(xù)線以內(nèi)的南海海域面積分別約為 192.7萬 km2和 202.5萬 km2[2]。

目前 U形線內(nèi)約 150萬 km2的海域?yàn)槟虾Ｖ苓呧弴镜暮?quán)重疊海域,占中國宣布的全部管轄海域約 300萬 km2的 1/2。2005年 11月《中越聯(lián)合聲明》提出,“雙方同意盡早開始灣口外海域的劃界談判并商談該海域的共同開發(fā)問題”。2006年 8月《中越聯(lián)合新聞公報(bào)》和 2008年 6月《中越聯(lián)合聲明》都重申“穩(wěn)步推進(jìn)北部灣灣口外海域劃界談判并積極商談該海域的共同開發(fā)問題”。因此,關(guān)于U形線法律地位的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、關(guān)于U形線法律地位的學(xué)說及其評析

國內(nèi)學(xué)界的相關(guān)闡釋,大體可分為四種學(xué)說。一是國界線或疆界線說[3],認(rèn)為該線內(nèi)的島、礁、灘、沙以及海域均為中國領(lǐng)土;線外區(qū)域則屬于其他國家海域或公海。二是歷史性水域說[4],認(rèn)為中國對于線內(nèi)的島、礁、灘、沙以及海域均享有歷史性權(quán)利,線內(nèi)的整個(gè)海域是中國的歷史性水域。三是歷史性權(quán)利線說,認(rèn)為該線標(biāo)示著中國的歷史性權(quán)利,包括對于線內(nèi)的所有島、礁、灘、沙的主權(quán)和對于線內(nèi)內(nèi)水以外海域和海底自然資源的主權(quán)權(quán)利,同時(shí)承認(rèn)其他國家在這一海域內(nèi)的航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由。也就是說,線內(nèi)島、礁、灘、沙屬于中國領(lǐng)土,內(nèi)水以外的海域視同中國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架[5]。四是島嶼歸屬線說[6],認(rèn)為在該線以內(nèi)的所有的島、礁、灘、沙都屬中國主權(quán)管轄的范圍,但線內(nèi)水域的法律地位則視線內(nèi)島嶼或群島的法律地位而定。

這四種觀點(diǎn)在島嶼主權(quán)歸屬的主張上并無差別,都認(rèn)為線內(nèi)的島、礁、灘、沙的主權(quán)屬于中國,主要不同之處在于對線內(nèi)和線外海域的權(quán)屬認(rèn)識(shí)。

盡管U形線完全采用與陸域國界未定國界的符號相同的標(biāo)注方法,但同時(shí)這些斷續(xù)的線中每一段使用的國界線符號又與陸地國界的符號相同[7],但我們不能認(rèn)為U形線是國界線。若如是,則表明中國對線內(nèi)島嶼和水域擁有主權(quán)。這就很牽強(qiáng)了: (1)從實(shí)踐上看,中國歷屆政府從來沒有以無論是明示的還是暗示的方式,宣布過線內(nèi)的整個(gè)海域是中國的領(lǐng)土(領(lǐng)海甚至內(nèi)水),也從來沒有對線內(nèi)的整個(gè)海域行使過主權(quán) (領(lǐng)海主權(quán)甚至內(nèi)水主權(quán))。(2)從傳統(tǒng)國際法的角度看,該線段沒有界點(diǎn)或基點(diǎn),基本均為弧線,也沒有經(jīng)緯度標(biāo)志(除開中國最南疆域?yàn)楸本?4度的曾母暗沙),不是連續(xù)線而是斷續(xù)線,線間大地線長度均在 200km以上[8]。(3)從現(xiàn)代海洋法的角度看,現(xiàn)代海洋法的基本原則是“以陸定?！?。事實(shí)上,世界上各沿海國,包括中國在內(nèi),都是按照這樣的方法劃定本國的領(lǐng)海的。顯然,用在地圖上標(biāo)繪一條線以圈定領(lǐng)海范圍的想法和做法,是與上述國際海洋法理論和實(shí)踐大相徑庭的[9]。

我們也不能認(rèn)為 U形線是未定國界線,若如是,仍表明中國對線內(nèi)島嶼和海域擁有主權(quán),只是該主權(quán)所及的海域范圍尚待確定。同理,這樣認(rèn)為仍很牽強(qiáng)。此外,也有學(xué)者認(rèn)為,其合理的解釋應(yīng)是,當(dāng)時(shí)劃定U形線時(shí),系作為中國在此一海域之“未定疆界”,保留了將來與鄰國正式劃定“疆界線”的彈性[10]。這里的“疆界線”一般可以解釋為國界線,若如是,則我們已做了上述評析;此外也可以解釋為該線是中國對線內(nèi)海域享有某些海權(quán)的界線,這樣就回到了歷史性水域說或歷史性權(quán)利線說。

持歷史性水域說的多數(shù)學(xué)者在闡述該說時(shí),是把歷史性水域與歷史性權(quán)利結(jié)合起來,認(rèn)為歷史性水域說表明了線內(nèi)水域的法律性質(zhì),歷史性權(quán)利線說則表示了U型線本身的法律性質(zhì),這兩種觀點(diǎn)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,完整的表述應(yīng)該是U形線是歷史性權(quán)利線,線內(nèi)水域是歷史性水域[11]。該說主要認(rèn)為:U形線內(nèi)諸島自古就是中國領(lǐng)土,中國對該線內(nèi)海域自古就擁有某些“歷史性權(quán)利”。這種歷史性水域和/或歷史性權(quán)利的來源,通過中國對南海諸島的權(quán)利宣示、管轄、控制、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等體現(xiàn)出來,并不直接依據(jù)現(xiàn)代海洋法,但有一定的法理和實(shí)踐依據(jù),如:《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱〈公約〉)第 10條的“歷史性海灣”、第 15條的“歷史性所有權(quán)”、第 46條規(guī)定“群島”也可以是在“歷史上”被視為群島者;國際法委員會(huì)一個(gè)專家組曾研究過“歷史性水域[4]”;根據(jù)國際法院在判例中的裁示,歷史性水域乃因有歷史性權(quán)利之存在而被認(rèn)為具有“內(nèi)水”性質(zhì)之水域和根據(jù)聯(lián)合國秘書處的相關(guān)研究報(bào)告指出,歷史性水域也可能構(gòu)成“內(nèi)水”或“領(lǐng)海”;臺(tái)灣行政院 1993年核定的《中華民國南海政策綱領(lǐng)》及其同年的《中華民國領(lǐng)海及鄰接區(qū)法(草案)》,也將U形線內(nèi)海域肯定為歷史性水域[6]。

但歷史性水域說也存在諸多缺陷:主張 U形線是歷史性水域的概念主要是從《公約》相關(guān)概念中擴(kuò)展和延伸出來,缺乏直接的法律依據(jù)。盡管該說有間接的法律依據(jù),但若證明該說符合確定的習(xí)慣國際法規(guī)范和國際海洋法規(guī)范的內(nèi)涵和外延均十分困難。況且歷史性水域的概念本身的內(nèi)涵和外延是什么也不確定。臺(tái)海兩岸的現(xiàn)行法律都沒有確定U形線內(nèi)海域是中國歷史性水域,如臺(tái)灣立法院 1998年 1月公布施行的《中華民國領(lǐng)海及鄰接區(qū)法》18條中和同日公布施行的《中華民國專屬經(jīng)濟(jì)海域及大陸礁層法》26條中,都沒有歷史性水域的規(guī)定。《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第 14條規(guī)定“本法的規(guī)定不影響中華人民共和國享有的歷史性權(quán)利”,僅將其作為一個(gè)輔助性規(guī)定。

島嶼歸屬線說的主要觀點(diǎn)是:(1)符合當(dāng)時(shí)的情況及南海的實(shí)際。因?yàn)樵谀虾：Ｓ騼?nèi),島礁星羅棋布、名稱難以一一鑒定,為確保不使島嶼遺漏,采用島嶼歸屬線最易概括無遺,可避免損及領(lǐng)土主權(quán),如前述國民政府出版的《中國南海島嶼圖》、《南海諸島位置圖》和《中華民國行政區(qū)域圖》。因此有學(xué)者認(rèn)為,民國政府畫線的本意,應(yīng)該是確定和公布西沙、南沙群島的范圍和對西沙、南沙群島的主權(quán)[1]。(2)在U形線公布前,國際上即有此實(shí)踐,因此認(rèn)定U形線是島嶼歸屬線有實(shí)踐上的先例可循。(3)海峽兩岸的法律暗示了此線的島嶼歸屬線性質(zhì)(見下文闡述)。(4)將U形線視為島嶼歸屬線有利于維護(hù)中國在南海的權(quán)益:在法理及實(shí)踐上,島嶼歸屬線不僅舉證容易,而且說服力強(qiáng);U形線在法律上的意義僅在標(biāo)示中國島礁的位置,換言之,南海諸島礁之屬于中國,其法律地位不以 U形線為基礎(chǔ),而是因?yàn)樗鼈冏怨啪褪侵袊念I(lǐng)土;U形線內(nèi)的島礁既為中國固有領(lǐng)土,則根據(jù)《公約》可以享有一定水域,包括領(lǐng)海、鄰接區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)海域及大陸架[6]。

三、從臺(tái)海兩岸法律看U形線的法律地位

比較兩岸的相關(guān)法律,基本立場相同:(1)兩岸都依據(jù)《公約》確立其相關(guān)海域的制度,如從領(lǐng)?；€起算 12海里為領(lǐng)海;領(lǐng)海以外 12海里為毗連區(qū);從領(lǐng)海基線起算 200海里為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū);大陸架為領(lǐng)海以外依本國陸地領(lǐng)土的自然延伸 。(2)兩岸都主張對南海四群島享有領(lǐng)土主權(quán),如《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第 2條規(guī)定:中國的陸地領(lǐng)土包括……東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中國的島嶼。而 1999年 2月公布的《中華民國第一批領(lǐng)海基線、領(lǐng)海及鄰接區(qū)外界線》中領(lǐng)?；€的劃定,對東沙群島采用二條直線基線和二條正常基線劃定、對中沙群島的黃巖島采正常基線劃定、對南沙群島采直線基線和正?；€劃定。(3)具體到南海四群島各個(gè)島嶼是否都適用毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度,兩岸相關(guān)法律都沒有明文規(guī)定。

兩岸的相關(guān)法律還有其他的默契之處,比如1996年《中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》只公布了大陸領(lǐng)海的部分基線為 49個(gè)相鄰基點(diǎn)之間的直線連線,大陸控制的西沙群島的領(lǐng)?；€為 28個(gè)相鄰基點(diǎn)之間的直線連線,而沒有公布由臺(tái)灣當(dāng)局控制的臺(tái)灣及附屬島嶼、東沙群島等島嶼的領(lǐng)?；€;而《中華民國第一批領(lǐng)?；€、領(lǐng)海及鄰接區(qū)外界線》也只公布了臺(tái)灣本島及附屬島嶼、東沙群島、中沙群島、南沙群島的領(lǐng)海基線,而沒有公布大陸海岸和西沙群島的領(lǐng)?；€?！吨腥A人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》雖然沒有公布中沙群島、南沙群島的領(lǐng)?；€,但同時(shí)表明“將再行宣布中國其余領(lǐng)?；€”,其主要原因是因?yàn)橹袊铝τ谂c周邊鄰國發(fā)展全面關(guān)系,在南海問題上不采取激化矛盾的行動(dòng),表現(xiàn)了中國在南海問題上最大的誠意。特別是1996年中國首次參加?xùn)|盟地區(qū)論壇,除第一屆以外的歷屆會(huì)議主席聲明中都闡述了對南海問題的立場,這種立場在 2002年 11月中國與東盟簽訂的《南海各方行為宣言》中有完整的表述:“各方承諾保持自我克制,不采取使?fàn)幾h復(fù)雜化、擴(kuò)大化和影響和平與穩(wěn)定的行動(dòng)”。而臺(tái)灣不是東盟地區(qū)論壇的成員,也不是《南海各方行為宣言》的簽字方,因此臺(tái)灣公布中沙群島、南沙群島的領(lǐng)?；€并不違背其任何國際承諾。

兩岸的相關(guān)政策也有一些差異:(1)大陸的領(lǐng)海制度明確規(guī)定適用于南海四群島 ,而臺(tái)灣相關(guān)法律沒有此明文規(guī)定。(2)《中華民國領(lǐng)海及鄰接區(qū)法》規(guī)定:“中華民國領(lǐng)海與相鄰或相向國家間之領(lǐng)海重迭時(shí),以等距中線為其分界線。但有協(xié)議者,從其協(xié)議 ?！钡吨腥A人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》均無此類規(guī)定,而是在 1996年《中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明》和同年全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于批準(zhǔn)〈聯(lián)合國海洋法公約〉的決定》中均聲明中國“將與海岸相向或相鄰的國家,通過協(xié)商,在國際法基礎(chǔ)上,按照公平原則劃定各自海洋管轄權(quán)界限”。(3)目前大陸確定的領(lǐng)?；€一律采用直線基線,而臺(tái)灣交替使用直線基線和正常基線。(4)與海岸相向或相鄰國家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架界限的劃定,大陸法律規(guī)定“在國際法的基礎(chǔ)上按照公平原則以協(xié)議劃定界限”,而臺(tái)灣法律規(guī)定“依衡平原則,以協(xié)議方式劃定之”。

四、關(guān)于南海U形線法律地位之我見

關(guān)于U形線法律地位的各種學(xué)說,從不同角度論證了其內(nèi)涵和外延。這些論證對于研究南海島嶼的法律地位和確定南海海域權(quán)屬,對于臺(tái)海兩岸確定相關(guān)政策和制定相關(guān)法律,都具有重要的理論意義和實(shí)際運(yùn)用價(jià)值。然而,在剖析U形線的法律地位時(shí),我們要考察其劃定時(shí)的兩個(gè)主要背景,一是當(dāng)時(shí)成熟的領(lǐng)土制度和依托領(lǐng)土(大陸海岸和島嶼海岸)的領(lǐng)海制度。二是初顯端倪的大陸架制度和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度 。因此,民國政府劃線的本意,主要目的當(dāng)然是遵照成熟的領(lǐng)土制度等制度確定和公布線內(nèi)島嶼的范圍和中國對線內(nèi)島嶼的主權(quán);其次才是考慮到發(fā)展中的海權(quán)訴求而仿效美國、智利等國的主張,宣示中國對線內(nèi)海域享有類似權(quán)利。

綜上所述,作為學(xué)理的提煉,島嶼歸屬線說不僅最貼切地解析了U形線劃定時(shí)的初衷,而且最適當(dāng)?shù)嘏c現(xiàn)行國際海洋法規(guī)則、關(guān)于南海島嶼地位的國際條約和臺(tái)海兩岸立法相吻合。

從《公約》的規(guī)定可知,《公約》是采用“以陸定?！痹瓌t的。從上述關(guān)于臺(tái)海兩岸相關(guān)法律的規(guī)定可知,兩岸均采用了“以陸定?！钡脑瓌t,即在確定南海四群島是中國的領(lǐng)土的前提下,再依托該島嶼領(lǐng)土可以確定相應(yīng)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。

可以引證的關(guān)于南海四群島歸屬的國際文件也只是涉及南海島嶼的歸屬問題,如:(1)1943年 12月 1日《開羅宣言》宣布:“三國之宗旨,在剝奪日本自 1914年第一次世界大戰(zhàn)開始后,在太平洋上所奪得或占領(lǐng)之一切島嶼,及日本在中國所竊取之領(lǐng)土,如東北四省臺(tái)灣澎湖列島等歸還中華民國。”(2)1945年 7月 26日《波茨坦公告》第八條宣告:“開羅宣言之條件必將實(shí)施,而日本之主權(quán)必將限于本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內(nèi)?！?3)1951年 9月 8日《舊金山對日和約》規(guī)定“日本放棄對臺(tái)灣及澎湖列島的一切權(quán)利、權(quán)利根據(jù)及要求”,“日本放棄對南威島及西沙群島之一切權(quán)利、權(quán)利根據(jù)與要求”。(4)1952年 4月 28日《中華民國與日本國間和平條約》第 2條規(guī)定:“日本國業(yè)已放棄臺(tái)灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權(quán)利、權(quán)利名義與要求?！?5)在 1972年9月 29日《中日聯(lián)合聲明》中,日方表示“堅(jiān)持遵循波茨坦公告第八條的立場?！?/p>

因此,U形線的法律地位應(yīng)認(rèn)定為島嶼歸屬線,中國對南海四群島擁有領(lǐng)土主權(quán)。據(jù)此,中國可以根據(jù)現(xiàn)代國際海洋法,對四群島領(lǐng)?；€以內(nèi)水域擁有內(nèi)水主權(quán);對四群島附近海域擁有領(lǐng)海主權(quán),毗連區(qū)管轄權(quán),專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán);同時(shí)不影響中國對U形線內(nèi)其他海域享有歷史性權(quán)利。這種歷史性權(quán)利的內(nèi)容,可以比照《海洋法公約》關(guān)于沿海國對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利[7]。

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