譚 娟，許 霞

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋中的問題及其改進(jìn)

譚 娟，許 霞

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

在惠農(nóng)政策信息的傳輸與反饋過程中，信息失真、信息阻塞、信息缺失等問題時有發(fā)生，影響政策實施效果。引發(fā)這些問題有多方面的原因，如基層政府誤讀、曲解信息，農(nóng)民接受和反饋政策信息難，信息的傳輸和反饋機(jī)制不健全、不利于監(jiān)督等等。要解決好這些問題，首先要提高基層干部和農(nóng)民對惠農(nóng)政策信息的思想認(rèn)識，其次要健全政策機(jī)制，強(qiáng)化地方政府責(zé)任以及在物質(zhì)條件上保障惠農(nóng)政策信息的暢通傳輸。

惠農(nóng)政策；信息傳輸；反饋機(jī)制

Abstract:During the process of transmitting and feedbacking the information about the policies to benefit farmers,information distortion, information blocking and information loss happen occasionally which influence policies implementation effect. The causes of these phenomenons are various such as the information improperly publicized by local govemments,receiveing and feedbacking the information with difficulty for farmers and the imperfect policies and supervision mechanism etc. To solve these problems, first deepen ideological recognition of the polices information and then perfect policies system,intensify local government’s responsibility and make sure the information transmitted unblocked in material well being.

Key words:benefiting-farmers policy; information transmission; feedback mechanism

農(nóng)業(yè)為民生之本。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正處于新的發(fā)展階段，“三農(nóng)”問題所面臨的形勢依然嚴(yán)峻。黨和政府制定了很多科學(xué)合理的惠農(nóng)政策，但一些農(nóng)村政策在實施以后卻達(dá)不到預(yù)期的效果，究其原因在于政策沒有得到有效執(zhí)行?；蒉r(nóng)政策的實施狀況引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。程億(2007)認(rèn)為農(nóng)民是惠農(nóng)政策實施效果的直接承擔(dān)者，惠農(nóng)政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制不健全，政府應(yīng)依靠農(nóng)民加強(qiáng)對惠農(nóng)政策的監(jiān)督[1]。但現(xiàn)實中，農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)地位弱勢影響，所受教育不充分，對惠農(nóng)政策的內(nèi)容和目標(biāo)一無所知、道聽途說或一知半解，致使政策執(zhí)行盲目性大，政策評估缺少依據(jù)。譚秋成(2008)認(rèn)為由于沒有給予農(nóng)民直接表達(dá)呼聲的渠道，中央政府難從農(nóng)民那里獲取信息[2]。中央政府要了解政策執(zhí)行情況就得依賴地方政府的匯報，地方政府易通過隱瞞、夸大、模糊等手段操縱信息。這樣，政策執(zhí)行的效果便會大打折扣。李鐳等(2008)認(rèn)為要將惠農(nóng)意識貫穿于收費(fèi)政策出臺、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程[3]。從國內(nèi)學(xué)者的研究現(xiàn)狀來看，雖然也有學(xué)者對惠農(nóng)政策實施方面的情況給予了關(guān)注，但對于惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋之中具體問題的分析和研究還是很少。

惠農(nóng)政策信息的傳輸與反饋都是惠農(nóng)政策的重要環(huán)節(jié)，貫穿于政策實施過程的始末。政策傳輸過程中出現(xiàn)的信息失真、信息阻塞、信息缺失等問題，正是惠農(nóng)政策無法傳至基層并達(dá)到預(yù)期效果的主要障礙。政策所產(chǎn)生的影響、效果、評價和意見等信息沒有被及時有效反饋回來，這無疑會影響政策評估者對政策的評估，進(jìn)而不利于政策的改進(jìn)與調(diào)整。因此，實現(xiàn)惠農(nóng)政策信息暢通傳輸和如實反饋乃當(dāng)務(wù)之急。筆者擬從惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋問題形成的根源出發(fā)進(jìn)行探討，以求拋磚引玉。

一、主要問題及危害

近年來，國家連續(xù)出臺了很多優(yōu)惠農(nóng)民的政策，如糧食最低收購價、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)村新型合作醫(yī)療等等，但政策實施效果并不如想象的那般好。一些惠農(nóng)資金被挪用、侵吞等現(xiàn)象時有發(fā)生?；蒉r(nóng)政策難見效果，惠農(nóng)政策信息的傳輸不到位以及反饋渠道不暢通是其中兩個很主要的原因。這些惠農(nóng)政策信息傳播中的主要問題有以下三個方面：

1. 信息失真

政策信息失真包括了對信息內(nèi)容的曲解，信息在傳播過程中的延誤，以及在傳播渠道的阻滯或缺失而影響到信息的有效性。傳播渠道中存在的那些相互沖突或毫無關(guān)系的信息也會影響既定信息的傳播和有效性。政策信息傳輸失真會嚴(yán)重影響信息的準(zhǔn)確性和真實性，輕則使政策執(zhí)行混亂，重則導(dǎo)致政策的最終失敗。有研究顯示，假定政策在一級政府或組織失真的概率為0.1，農(nóng)民最終看到的政策只有 0.66的可能性與中央政府的本意相符[2]。如國家在2004年出臺了對農(nóng)用三輪汽車免予收取公路運(yùn)輸管理費(fèi)的惠農(nóng)政策，但一些省份規(guī)定對進(jìn)行營業(yè)性運(yùn)輸?shù)霓r(nóng)用車按營運(yùn)車輛收費(fèi)或規(guī)定了優(yōu)惠車型，而目前農(nóng)民實際使用的車型早已更新?lián)Q代，并不在優(yōu)惠范圍之列，優(yōu)惠車型所存無幾，以至于有關(guān)優(yōu)惠政策形同虛設(shè)[3]。諸如此類的農(nóng)民優(yōu)惠政策在傳輸中遭到模糊、曲改等處理后，便已經(jīng)不再實惠。

2. 信息傳輸阻塞

惠農(nóng)政策信息向下傳輸與向上反饋過程中會遭遇到信息渠道阻塞的問題。政策執(zhí)行者有可能會根據(jù)自己先入為主的看法解釋信息內(nèi)容，通常容易拒絕或者忽視某些信息，造成信息傳輸渠道阻塞?；鶎诱谡邎?zhí)行中屬于典型的單渠道信息傳輸。地方政府作為獨(dú)立的利益組合體，追求的是本地利益最大化，在傳播惠農(nóng)政策措施時，可能會根據(jù)自身的利益需要而修改或截流中央的惠農(nóng)政策。在惠農(nóng)政策的效果反饋上更加容易出現(xiàn)信息阻塞的情況。農(nóng)民作為惠農(nóng)政策實施效果的第一反饋者，受到自身文化水平限制難以準(zhǔn)確反饋信息；地方政府作為信息傳遞者，可能將信息截流，只向上反映成績而不反映問題。

3. 信息缺乏反饋

包括惠農(nóng)政策在內(nèi)的許多農(nóng)村政策，都缺乏政策傳播情況和政策實施結(jié)果的反饋資料。第一，許多農(nóng)民的參政、議政意識薄弱，不會主動與政策執(zhí)行人員交流政策實施效果。第二，惠農(nóng)政策信息的向上傳輸不可避免地受到“噪音”影響。多數(shù)官員將有用的負(fù)面反饋信息封鎖和隔離。政策制定者無法知曉基層的反饋信息。第三，許多惠農(nóng)政策實施效果沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，難以搜集到準(zhǔn)確的反饋信息。以上這些原因都會造成上級部門得不到珍貴的第一手反饋資料。

惠農(nóng)政策信息的傳輸與反饋不當(dāng)，會延誤政策制定和修改的最佳時機(jī)，而且制定出的政策也會因為與現(xiàn)實差距太大而難以有效解決問題，從而降低政府的工作效率，危害農(nóng)民的切身利益。

二、成因分析

1. 基層政府的曲解、誤讀信息

(1) 基層政府對惠農(nóng)政策信息的選擇與傳播不當(dāng)，導(dǎo)致政策失真。農(nóng)民了解惠農(nóng)政策依賴于基層政府對于信息的選擇和傳播。傳播學(xué)奠基人庫爾特盧因認(rèn)為：信息的傳播網(wǎng)絡(luò)中布滿了把關(guān)人，這些把關(guān)人負(fù)責(zé)把關(guān)，過濾信息的進(jìn)出流通[4]。因此，“把關(guān)人決定著新消息的重點(diǎn)所在，掌握著解釋信息的權(quán)力和信息傳遞的關(guān)口，信息每經(jīng)過一道把關(guān)人都會發(fā)生量或質(zhì)的變化?！盵5]我國政府層級眾多，分成中央、省、省直轄市(副省級、但省轄市自定為省級待遇)、地市州、區(qū)(副地級)、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村八級，有如此眾多的政府層級和政策“把關(guān)人”，就會有許多信息誤解誤讀、信息流失或信息攔截的情況，導(dǎo)致了信息不對稱。如新農(nóng)村建設(shè)被一些村干部誤解為“新村莊”建設(shè)[6]。

(2) 基層干部文化素質(zhì)較低，誤解惠農(nóng)政策信息本意?；鶎痈刹恐胁糠秩酥R文化水平不高，造成對國家政策的解讀和實施不當(dāng)。事實上，許多村干部年齡老化、知識退化、思想僵化、作風(fēng)硬化，欠缺對國家方針政策的理解能力，缺乏服務(wù)群眾的能力，更無法有效組織農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民，致使許多地方執(zhí)行惠農(nóng)政策流于形式。例如，河南北湖村干部，對于上級要求征繳修路款和合作醫(yī)療保險金等，不能很好領(lǐng)會國家政策、文件精神，存在著嚴(yán)重的信息誤解和誤讀情節(jié)，最終在落實政策過程中，采取強(qiáng)硬措施，動輒搬挪農(nóng)民財產(chǎn)以作威脅，引起了群眾極大不滿和憤慨。

(3) 基層政府在惠農(nóng)政策信息反饋中“報喜不報憂”，致使反饋信息失真?；蒉r(nóng)政策的執(zhí)行當(dāng)中，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政策信息的“把關(guān)人”。把管著自上而下和自下而上雙向傳遞信息的關(guān)口。出于地方政府利益考慮，許多領(lǐng)導(dǎo)人會封鎖負(fù)面信息，或只反饋那些能給他們帶來好處的信息。

2. 農(nóng)民文化素質(zhì)影響信息的接收和反饋

(1) 農(nóng)民有限的文化素質(zhì)妨礙接受惠農(nóng)政策信息?；蒉r(nóng)政策實施的對象是文化水平普遍不高的農(nóng)民，政策宣傳存在一定難處。2008年全國第二次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村勞動力資源中，文盲3 593萬人，占 6.8%；小學(xué)文化程度 17 341萬人，占32.7%；初中文化程度26 303萬人，占49.5%；高中文化程度5 215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%。在知識水平有限的情況下，農(nóng)民中很多人對解讀中央惠農(nóng)政策信息存在困難，也難以按照自己的意愿參政議政，無法以適當(dāng)?shù)姆绞饺姹磉_(dá)自己在“三農(nóng)”問題上的意愿和要求。

(2) 農(nóng)民缺少對惠農(nóng)政策信息反饋的意識。農(nóng)民因為受千百年來傳統(tǒng)“官民思想”的束縛，從來不是主動反映信息的主體，認(rèn)為如果反映不良信息，觸動的是地方政府官員的榮譽(yù)和利益，容易招致打擊報復(fù)。因此，農(nóng)民養(yǎng)成了沉默的習(xí)慣。再一方面，農(nóng)民沒有記錄和保留惠農(nóng)政策實施結(jié)果的意識，對于幾年來累積的結(jié)果只能說個大概，無法提供詳實的數(shù)據(jù)資料。

3. 信息的傳輸與反饋機(jī)制不健全，不利于監(jiān)督

(1) 過于集中的惠農(nóng)政策制定體制，無法滿足地方具體政策需求。首先，中央在制定惠農(nóng)政策時，政策資源主要集中在中央政府，地方難以獲得同樣全面的政策資源。并且政策更多地是從國家整體利益出發(fā)，要求地方服從整體利益，甚至犧牲一部分局部利益。我國幅員遼闊，農(nóng)村各地自然條件、經(jīng)濟(jì)情況差異也大，中央在使用政策資源和制定政策的時候難以顧全每個地方。如國家財政在農(nóng)村文化事業(yè)的投資方向上，往往不是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部的需求，而是來自“自上而下”的行政指令，有的甚至是為了滿足政府部門決策者“政績”和“利益”的需求，大多提供的是顯性政績的文化產(chǎn)品供給——文化基礎(chǔ)設(shè)施，而文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)則少得可憐[7]。其次，地方政府雖清楚農(nóng)民的需要，但受制于政策資源的缺乏，真正要辦的事情卻往往不能辦好。

(2) 惠農(nóng)政策缺少反饋渠道。農(nóng)民反饋信息主要有兩條途徑：一是社會和媒體對某些事件的高度重視和報道，形成一定的反饋信息；二是農(nóng)民的來信和上訪。在農(nóng)村，一般性的情況無法引起社會的高度關(guān)注，能借此渠道得到解決的問題并不多?；鶎诱鳛樾畔ⅰ鞍殃P(guān)人”，很容易利用政府與地方的信息不對稱來進(jìn)行信息選擇，有選擇地上報農(nóng)民反映的情況。上級政府難以獲得全面、真實的反饋信息。

(3) 惠農(nóng)政策的基層監(jiān)督少。政策監(jiān)督是指政策監(jiān)控的主體從一定制度、法規(guī)的依據(jù)出發(fā)對政策系統(tǒng)的運(yùn)行包括政策的制定、執(zhí)行與評估及終結(jié)活動進(jìn)行監(jiān)視和督促的行為。農(nóng)民作為最基本的惠農(nóng)政策監(jiān)督層，其實有著多方面因素的限制。首先，農(nóng)民對于制度、法規(guī)知之甚少，無從以制度和法規(guī)來監(jiān)督政策執(zhí)行者的行為。其次，由于社會環(huán)境的影響，農(nóng)民喪失了很多話語權(quán)。選擇保持沉默。再次，部分農(nóng)民對于惠農(nóng)政策的漠不關(guān)心，對于信息反饋的積極性很低也是監(jiān)督缺乏的重要原因。

三、健全惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋機(jī)制的途徑

1. 提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)惠農(nóng)政策宣傳與教育

(1) 提升基層干部對惠農(nóng)政策的認(rèn)識水平?；鶎庸ぷ魅藛T是政策上傳下達(dá)及具體實施的主要負(fù)責(zé)人。他們對惠農(nóng)政策的透徹理解，是全面落實惠農(nóng)政策的一個前提。因此，應(yīng)把基層干部學(xué)習(xí)黨的惠農(nóng)政策作為一項重大任務(wù)來抓，努力解決干部對中央及地方惠農(nóng)政策學(xué)習(xí)不夠、領(lǐng)會不深、把握不準(zhǔn)、貫徹不力的問題；還要充分開展理論學(xué)習(xí)、集中研討、培訓(xùn)和聘請專家學(xué)者開設(shè)講座等多種形式的學(xué)習(xí)活動，全面、深入、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)惠農(nóng)政策；堅持理論聯(lián)系實際，把“學(xué)政策”與“用政策”緊密結(jié)合起來，認(rèn)真解決基層干部不會用和用不好黨的惠農(nóng)政策問題。

(2) 調(diào)動農(nóng)民反饋惠農(nóng)政策信息的積極性。首先要切實做好對農(nóng)民的惠農(nóng)政策知識宣傳，只有讓農(nóng)民清楚明白地知道具體的惠農(nóng)政策，農(nóng)民才能夠爭取自己的利益和對執(zhí)政者的行為進(jìn)行監(jiān)督。其次，呼吁廣大農(nóng)民主動關(guān)心、監(jiān)督和反饋惠農(nóng)政策的實施狀況。定時對惠農(nóng)政策實施情況進(jìn)行調(diào)查搜集，引導(dǎo)農(nóng)民注意保留第一手的資料和鼓勵農(nóng)民主動反饋信息。農(nóng)民一旦感受到反饋的信息產(chǎn)生了實際的效果，就會增加反饋信息的信心。再次，健全監(jiān)督管理體制，讓農(nóng)民真正做到?jīng)]有顧忌地開口。為農(nóng)民創(chuàng)造良好的政策反饋環(huán)境，遏制惡意打擊報復(fù)情況的發(fā)生，才能打消他們的后顧之憂。

2. 強(qiáng)化地方政府責(zé)任，健全惠農(nóng)政策信息傳輸與反饋機(jī)制

(1) 建立地方政府問責(zé)制，強(qiáng)化地方政府責(zé)任。地方問責(zé)制即地方政府及其官員在行使職權(quán)過程中，因失職、瀆職、濫用權(quán)力、疏忽、措施不得力等帶來損害或引起群眾不滿，應(yīng)當(dāng)被追究政治、法律、行政、道德等方面的責(zé)任，而與此相關(guān)的制度、規(guī)則、慣例就構(gòu)成了地方問責(zé)制[8]。地方問責(zé)制將惠農(nóng)政策實施責(zé)任明確化，再配合上政務(wù)公開制度，可從多方面約束政策執(zhí)行者的行為以保障惠農(nóng)政策的確切實施。

(2) 完善政務(wù)公開制度?；鶎诱畱?yīng)及時更新政務(wù)內(nèi)容和發(fā)放惠農(nóng)政策知識手冊。對政策規(guī)定公開的內(nèi)容，尤其是資金的分配，要將分配的依據(jù)、預(yù)算和結(jié)果在有關(guān)媒體和宣傳欄上公布宣傳。暢通各級各部門及農(nóng)民對支農(nóng)惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的渠道，保證政策及時全面落實到位，做到惠農(nóng)政策信息透明化。同時要建立一種政府與農(nóng)民雙向反饋的良好渠道，對于農(nóng)民反饋的情況積極給予回應(yīng)，有效鼓舞他們反饋信息的積極性。

(3) 確立對基層的科學(xué)考核評估。建立科學(xué)的惠農(nóng)政策基層考核評估體系，要以農(nóng)民為中心，真正體現(xiàn)農(nóng)民的意愿。首先，農(nóng)村基層考核體系中應(yīng)突出對農(nóng)民利益的保護(hù)，以農(nóng)民滿意為最高原則。要將基層干部考核評估與惠農(nóng)政策實施效果掛鉤，將內(nèi)部評估變?yōu)閮?nèi)、外評估兩相結(jié)合，并以外部評估為主。其中，外部評估主要為農(nóng)民對惠農(nóng)政策實施的反饋。其次，要科學(xué)地制定惠農(nóng)政策實施結(jié)果的度量、評估規(guī)范。應(yīng)當(dāng)盡量將惠農(nóng)政策的實施、結(jié)果統(tǒng)計量化和規(guī)范化，為監(jiān)督執(zhí)行惠農(nóng)政策提供可行的標(biāo)準(zhǔn)，使得此評估體系在技術(shù)上可行。

3. 加強(qiáng)信息暢通傳播所需的物資和經(jīng)費(fèi)投入

(1) 加大惠農(nóng)政策宣傳設(shè)施建設(shè)投入。為使惠農(nóng)政策傳播更暢通、更有效，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施是十分有必要的。其一，加強(qiáng)鄉(xiāng)村政策信息傳播的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)的黑板報宣傳是樸實且有效的宣傳方式。鄉(xiāng)村財政應(yīng)該保證其范圍的黑板報數(shù)量，而鄉(xiāng)村政府則要保證黑板報內(nèi)容得到及時更新。其二，大力普及鄉(xiāng)村廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)常使用這些設(shè)施宣傳惠農(nóng)政策。其三，可以采用印發(fā)惠農(nóng)政策知識手冊的形式傳播信息。手冊能夠存放，可以反復(fù)拿出來看，彌補(bǔ)了廣播、電視信息傳播稍縱即逝的不足。

(2) 保障惠農(nóng)政策信息傳播的必要經(jīng)費(fèi)?；蒉r(nóng)政策的宣傳具有長期性的特點(diǎn)，并且是必須堅持的工作，基層政府財政則應(yīng)該專門留出一部分資金作為惠農(nóng)政策信息傳播和反饋之用。如惠農(nóng)政策知識手冊的制作費(fèi)用，惠農(nóng)政策實施效果的調(diào)查問卷制作費(fèi)用等等，都應(yīng)納入縣鄉(xiāng)財政每年的預(yù)算之中。所以應(yīng)適當(dāng)加大公共財政在這方面的投入幅度。

[1] 程 億．現(xiàn)階段我國惠農(nóng)政策執(zhí)行研究[D]．南京：南京師范大學(xué)，2007．

[2] 譚秋成．農(nóng)村政策為什么在執(zhí)行中容易走樣[J]．中國農(nóng)村觀察，2008(4)：2-17．

[3] 李 鐳，陳志江，桑 毅．當(dāng)前惠農(nóng)收費(fèi)政策落實中存在的問題及政策建議[J]．中國價格監(jiān)督檢查，2008(11)：20-22．

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責(zé)任編輯：李東輝

The problem and its improvement of benefiting-farmers policy information transmission and feedback mechanisms

TAN Juan, XU Xia
(School of Public Management，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China)

C912.82

A

1009-2013(2010)01-0021-04

2009-09-17

湖南省教育科學(xué)十一五規(guī)劃青年專項課題(XJK 06QJL009)

譚 娟(1985─)，女，湖南懷化人，碩士研究生。