申劍鋒

（湖南公安高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)的問題與出路
——基于益陽市赫山區(qū)的調(diào)查

申劍鋒

（湖南公安高等?？茖W(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

新時(shí)期農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)存在著重“開門”輕“營(yíng)業(yè)”、重“硬件”輕“軟件”、重“獨(dú)唱”輕“合唱”、重承諾輕踐諾等問題。引起這些問題的原因主要有經(jīng)費(fèi)保障不足、警力資源緊張、傳統(tǒng)警務(wù)觀念與現(xiàn)代警務(wù)觀念之間存在矛盾、考評(píng)機(jī)制不完善等。為此，應(yīng)積極尋求地方黨委政府、人民群眾的支持，借用民力解決警力資源不足問題，因地制宜地探索符合實(shí)際的農(nóng)村警務(wù)室工作模式，轉(zhuǎn)變觀念，完善考評(píng)機(jī)制和制定向農(nóng)村警務(wù)民警傾斜的政策等。

農(nóng)村警務(wù)室；經(jīng)費(fèi)保障；警務(wù)觀念；考評(píng)機(jī)制；益陽市

一、問題的提出

2006年公安部作出《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》以來，全國(guó)各地農(nóng)村警務(wù)室的建設(shè)迅速發(fā)展，為黨委、政府掌握民情、社情和公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了不可替代的作用。然而，作為一個(gè)新生事物，農(nóng)村警務(wù)室的許多工作還需要進(jìn)一步探索、完善。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的研究頗熱，這些研究大多都能指出目前農(nóng)村警務(wù)工作中存在的突出問題，在尋求解決途徑中，則是仁者見仁，智者見智，如葉國(guó)兵(2007)提出用科學(xué)發(fā)展觀來解決農(nóng)村警務(wù)工作的難點(diǎn)[1]，繆金祥、喬美玲、吳曉春(2007)則側(cè)重于解決某個(gè)方面的問題，如運(yùn)行機(jī)制、人力資源等[2-4]，王世卿，馮秀偉(2008)通過城市和農(nóng)村的比較分析，提出借鑒城市社區(qū)警務(wù)的做法[5]。應(yīng)該說，這些成果對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略改革起到了很好的理論指導(dǎo)作用。但以上對(duì)解決農(nóng)村警務(wù)工作難點(diǎn)問題的對(duì)策研究多停留在理論層面，更多的是宏觀層面上的指導(dǎo)，缺乏可操作性，真正能用以解決基層公安實(shí)際難題的研究不多。筆者曾在湖南省益陽市公安局赫山分局(以下簡(jiǎn)稱赫山區(qū))掛職鍛煉，以下根據(jù)自己分管農(nóng)村警務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，站在基層公安機(jī)關(guān)的角度對(duì)新時(shí)期農(nóng)村警務(wù)工作中存在的突出問題和應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行探討，以期對(duì)推進(jìn)整個(gè)農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略有所借鑒。

二、農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)的成效與主要問題

赫山區(qū)是益陽市的中心城區(qū)，被譽(yù)為益陽市的經(jīng)濟(jì)文化中心，全區(qū)常住人口約90萬人，其中農(nóng)村人口約為59.9萬人。轄區(qū)除四個(gè)城區(qū)街道辦事處外，共有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，217個(gè)行政村。赫山區(qū)的農(nóng)村地廣人多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，治安形勢(shì)比較復(fù)雜。從近幾年農(nóng)村發(fā)案情況來看，農(nóng)村犯罪率逐年增長(zhǎng)，其中尤以盜竊、詐騙、哄搶、搶劫等侵財(cái)類案件以及地下六合彩、傷害類案件居多。而且在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題也越來越突出，農(nóng)村群體性事件不時(shí)爆發(fā)。正是在這種背景下，農(nóng)村警務(wù)室工作的開展顯得尤為重要。

赫山區(qū)公安分局自2006年底開始建設(shè)農(nóng)村警務(wù)室，至2009年底已建成警務(wù)室27個(gè)，其中，最多的派出所已建成5個(gè)警務(wù)室，最少的1個(gè)。具體如表1所示：

表1 赫山區(qū)農(nóng)村警務(wù)室分布情況表

根據(jù)表1，赫山區(qū)農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)在數(shù)量上取得了一定的成績(jī)，但按照公安部“每1萬人或5個(gè)行政村成立1個(gè)警務(wù)室”的要求，僅龍光橋、岳家橋兩個(gè)派出所達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。從行政村與農(nóng)村警務(wù)室的比率看，派出所之間對(duì)比懸殊：泉交河派出所轄19個(gè)村，僅設(shè)立1個(gè)警務(wù)室；岳家橋派出所轄10個(gè)村，卻建成3個(gè)警務(wù)室。從派出所警力與轄區(qū)農(nóng)村警務(wù)室的比率看，以4﹕1居多，但蘭溪、筆架山派出所為2﹕1，泥江口派出所甚至為1.5﹕1。

赫山區(qū)農(nóng)村警務(wù)室的選址以轄區(qū)行政村為單位，按照因地制宜的原則，盡量選擇在交通要道沿線和人口比較稠密、治安相對(duì)復(fù)雜的村落或集市設(shè)立農(nóng)村警務(wù)室，如龍光橋派出所選擇在流動(dòng)人口聚集、經(jīng)濟(jì)活躍的銅布市場(chǎng)，滄水鋪派出所選擇319國(guó)道沿線的珠波塘村。

(一)建設(shè)成效

經(jīng)過幾年努力，赫山區(qū)的農(nóng)村警務(wù)室工作已經(jīng)初顯成效，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先是優(yōu)化了農(nóng)村治安環(huán)境，提高了農(nóng)村防范能力。一是增強(qiáng)了處理一般民間糾紛的能力，減輕了派出所的負(fù)擔(dān)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的民間糾紛比較多，如果不能及時(shí)處理這些糾紛，民事糾紛就極有可能向刑事案件轉(zhuǎn)化，而處理這些糾紛則會(huì)牽涉派出所大量的警力和精力。成立農(nóng)村警務(wù)室后，大量的民間糾紛在警務(wù)室就得到解決。據(jù)了解，各警務(wù)區(qū)基本實(shí)現(xiàn)小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交的目標(biāo)，把各類矛盾糾紛成功解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。村民們說，農(nóng)村警務(wù)室真好，激化的矛盾激化不了。二是治安面貌大為改觀。赫山區(qū)過去由于防范工作薄弱，轄區(qū)內(nèi)賭博、打架斗毆、盜竊等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重危害社會(huì)治安的穩(wěn)定。農(nóng)村警務(wù)區(qū)成立后，開展了一系列的“打防控”和整治工作，加強(qiáng)了治安巡邏和安全防范，使轄區(qū)農(nóng)村治安狀況逐步好轉(zhuǎn)，并走上了“發(fā)案少、秩序好、警民關(guān)系密切、群眾滿意”的良性軌道。以珠波塘警務(wù)室為例，2009年上半年，該警務(wù)室轄區(qū)內(nèi)“兩搶一盜”案件發(fā)案率較上年同期下降80%，查獲違法犯罪嫌疑人員上升11.2%。農(nóng)村社會(huì)面上發(fā)案減少，民警從長(zhǎng)期忙于破案，疲于奔命的怪圈中解脫出來，就有更多的精力抓防范。

其次是增強(qiáng)了群眾的認(rèn)同感和安全感。作為公安機(jī)關(guān)服務(wù)的延伸，農(nóng)村警務(wù)室一般由民警帶領(lǐng)幾名巡防隊(duì)員辦公，人口管理、糾紛調(diào)解、信息匯報(bào)等都在他們的工作之列，這既方便了群眾，又有利于公安機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村治安的控制，人民群眾稱贊公安機(jī)關(guān)“把派出所辦到了家門口”，他們發(fā)自內(nèi)心地支持和擁護(hù)農(nóng)村警務(wù)室的設(shè)立。如龍光橋銅布市場(chǎng)警務(wù)室、岳家橋大泉警務(wù)室等警務(wù)室的辦公場(chǎng)所均由當(dāng)?shù)鼐用褡栽该赓M(fèi)提供，房主表示不要公安機(jī)關(guān)一分錢也要支持警務(wù)室工作。他們認(rèn)為，把警務(wù)室建在自己家里，不僅自家安全感大大提高，整個(gè)村落也不怕小偷和前來尋釁滋事的人了。

最后是加強(qiáng)了公安基層信息情報(bào)工作建設(shè)。因?yàn)殛嚨厍耙?，警力下沉，公安機(jī)關(guān)信息渠道得到拓寬，服務(wù)群眾的手段越來越多樣化，打擊違法犯罪行為的力量也越來越強(qiáng)。以地下六合彩為例，地下六合彩的黑莊家、寫單人員向來比較隱蔽，是公安機(jī)關(guān)打擊的難點(diǎn)，而建立了農(nóng)村警務(wù)室的行政村，地下六合彩就會(huì)大大減少甚至滅絕，因?yàn)椋r(nóng)村警務(wù)室在及時(shí)掌握相關(guān)的信息，獲得比較準(zhǔn)確的情報(bào)后能給予地下六合彩的莊家等違法人員及時(shí)打擊。

(二)主要問題

農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)是公安部“三基”工程建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，是公安機(jī)關(guān)解決民生問題的重要舉措，其實(shí)質(zhì)是要將民警推向基層，推到群眾中去，實(shí)現(xiàn)警務(wù)前移，辦公前置，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。盡管這一工作開展得有聲有色，但其中仍存在不少問題。

1.重“開門”，輕“營(yíng)業(yè)”

農(nóng)村警務(wù)室在建設(shè)之初雖然做過一些準(zhǔn)備工作，但總的來說缺少充分醞釀、周密策劃，警務(wù)室往往開張時(shí)熱鬧，開張后冷清。在實(shí)際工作中，部分駐村民警沒有真正地深入到警務(wù)區(qū)開展工作，一些警務(wù)室經(jīng)常是“鐵將軍”把門，空無一人，形同虛設(shè)。少數(shù)警務(wù)室甚至是為應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查而倉(cāng)促成立的，建成后人員不到位，制度不落實(shí)，有檢查就“開門”，無檢查就“停業(yè)”，再加上基層派出所人少事多，警務(wù)室民警時(shí)常被抽調(diào)去干其他工作，警務(wù)室?guī)缀醪荒苷！盃I(yíng)業(yè)”。如在赫山區(qū)的農(nóng)村警務(wù)室中，警長(zhǎng)能按照規(guī)定，一周在警務(wù)室工作時(shí)間超過20小時(shí)的不超過60%，極少數(shù)警務(wù)室甚至自掛牌后就再未開過門。其中最能說明問題的是泥江口派出所，全所僅6名民警，居然建立了4個(gè)農(nóng)村警務(wù)室，也就是說除了所長(zhǎng)、教導(dǎo)員外，其他民警每人要負(fù)責(zé)一個(gè)警務(wù)室。如果嚴(yán)格按照規(guī)定保證警務(wù)室工作正常運(yùn)行，派出所的其他工作就根本無法開展。這種情況下，派出所兩權(quán)相害取其輕，大多將警務(wù)室擱置一邊。

2.重“硬件”，輕“軟件”

農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)之初，許多派出所把重點(diǎn)工作放在建設(shè)的辦公房屋的選擇、警務(wù)標(biāo)識(shí)的制作、電話的開通、辦公桌椅的配備、警棍等基本警務(wù)設(shè)施設(shè)備的配備落實(shí)等硬件方面，因?yàn)橹灰布O(shè)施能基本到位，警務(wù)室就可以成立了。至于警務(wù)室運(yùn)行的制度、臺(tái)帳建設(shè)，以及民警、協(xié)警的工作能力、個(gè)人素質(zhì)等軟件問題，一些派出所沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致軟件建設(shè)較為薄弱，主要表現(xiàn)為：警務(wù)室工作流程、工作規(guī)范、基礎(chǔ)臺(tái)帳仍處于摸索階段，無統(tǒng)一模式；警務(wù)室的制度措施仍有待于進(jìn)一步完善；警務(wù)室民警，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部、社區(qū)、村委會(huì)的工作協(xié)調(diào)配合上，也需要進(jìn)一步探索；警務(wù)室民警在建立健全工作臺(tái)帳上，仍需要進(jìn)一步進(jìn)行總結(jié)和規(guī)范。

重硬件輕軟件的弊端主要體現(xiàn)為：農(nóng)村警務(wù)室只有抽象的綱領(lǐng)性文件，沒有具體的指導(dǎo)方法，大多警長(zhǎng)只能根據(jù)工作經(jīng)驗(yàn)來處理警務(wù)室工作；民警、協(xié)警素質(zhì)良莠不齊，有的農(nóng)村警務(wù)室形同虛設(shè)，甚至個(gè)別警務(wù)室還起到負(fù)面作用；警務(wù)室檔案臺(tái)帳建設(shè)不規(guī)范，導(dǎo)致有的警務(wù)區(qū)民警確實(shí)是做了不少事，為警務(wù)區(qū)的治安穩(wěn)定做出了不少貢獻(xiàn)，但查看臺(tái)帳卻記錄不全，工作無從反映。如赫山區(qū)已有的27個(gè)農(nóng)村警務(wù)室基本都能做到統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一牌匾，硬件上做得比較漂亮，但這些警務(wù)室的工作日志、臺(tái)賬等，卻只有寥寥幾頁，有的甚至一片空白，導(dǎo)致一些行之有效的工作方法難以得到及時(shí)的總結(jié)和推廣。

3.重“獨(dú)唱”，輕“合唱”

目前政府和群眾普遍把農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)當(dāng)成公安機(jī)關(guān)一家的事，很多農(nóng)村派出所也把警務(wù)室的建設(shè)視為自家“獨(dú)唱”，在警務(wù)室工作開展中很少借助外力，或者沒有外力可借。一部分駐村民警不善做、不會(huì)做群眾工作。許多群眾反映“當(dāng)前交通工具發(fā)達(dá)了，民警與群眾的距離卻越來越遠(yuǎn)了；通信工具先進(jìn)了，民警與群眾的交流溝通卻困難了；民警文化學(xué)歷提高了，作群眾工作的水平反而下降了?！币恍v村民警工作中片面認(rèn)為公安工作是警察自己的事，不愿意發(fā)動(dòng)群眾，對(duì)警務(wù)室工作也片面理解為打擊、破案是“正事”，為群眾排憂解難、辦實(shí)事、辦好事是“閑事”。忽視了群眾工作，也就沒有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，造成工作效率低、工作開展難。這直接影響了警務(wù)室建設(shè)整體工作水平的提高。

4.重承諾，輕踐諾

派出所在開展農(nóng)村警務(wù)室工作時(shí)，往往會(huì)承諾一周有多少天下到警務(wù)室、限期多少天查結(jié)案件、限期多少天調(diào)解糾紛，還有的公開承諾預(yù)約服務(wù)，無疑這都是很好的聯(lián)系群眾的舉措，是公安機(jī)關(guān)自我加壓、轉(zhuǎn)變作風(fēng)的良好體現(xiàn)。但這些承諾說起來容易做起來難。受警務(wù)繁忙、警力資源有限、執(zhí)法環(huán)境等因素的制約，當(dāng)任務(wù)壓頭、承諾難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，有些警務(wù)室的做法就成了“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”，把警務(wù)室的工作放在次要位置，原來的承諾暫且拋諸腦后，導(dǎo)致一些農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)得不到農(nóng)民群眾的信任。

三、問題的成因與出路

(一)存在問題的原因

導(dǎo)致農(nóng)村警務(wù)室問題的原因是多方面的，歸納起來，主要是經(jīng)費(fèi)、人力資源、制度等方面的保障不力和警務(wù)模式的欠缺等。

1.經(jīng)費(fèi)保障不足

實(shí)施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略是需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的。公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障主要依賴于地方財(cái)政，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)通常能得到保障。而當(dāng)前的實(shí)際情況是大多數(shù)縣鄉(xiāng)地方財(cái)政緊張，無法足額保證公安工作的經(jīng)費(fèi)，農(nóng)村派出所的經(jīng)費(fèi)尤其緊張；并且隨著公安正規(guī)化建設(shè)的不斷深入，對(duì)基層公安工作的要求越來越規(guī)范，通過拉“贊助款”的方式籌集辦公經(jīng)費(fèi)的措施已經(jīng)行不通；加上各種行政收費(fèi)項(xiàng)目的取消，派出所收入銳減。因此，單靠派出所一家唱獨(dú)角戲來推動(dòng)農(nóng)村警務(wù)改革是不現(xiàn)實(shí)的[3]。從農(nóng)村警務(wù)室的運(yùn)行來看，建立一個(gè)農(nóng)村警務(wù)室，除了警長(zhǎng)的工資外，還要準(zhǔn)備警務(wù)室辦公場(chǎng)所，必要的交通和通訊工具，警繩、警棍等警械裝備，巡邏車輛、電腦等必要的辦公設(shè)備，有些警務(wù)室還請(qǐng)了協(xié)警員，需要支付協(xié)警員的工資等等。這些都需要充足的經(jīng)費(fèi)保障。由于經(jīng)費(fèi)保障不足，有些農(nóng)村警務(wù)室沒有固定的辦公場(chǎng)所，沒有必要的通訊工具，警務(wù)室形同虛設(shè)，農(nóng)村警務(wù)改革舉步維艱。公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制不完善，農(nóng)村警務(wù)經(jīng)費(fèi)保障渠道不暢，是當(dāng)前農(nóng)村警務(wù)改革的硬傷。

2.人力資源緊張

人力資源是農(nóng)村警務(wù)的主體資源，農(nóng)村警務(wù)的人力資源存在的問題，在很大程度上制約了農(nóng)村警務(wù)改革的發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(1)警察的數(shù)量沒有保障。我國(guó)警民比偏低、警力少是全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)的一個(gè)通病。公安部要求的“每1萬人或5個(gè)行政村成立1個(gè)警務(wù)室”的標(biāo)準(zhǔn)，各基層派出所基本達(dá)不到，農(nóng)村派出所這一問題更加突出。如在赫山區(qū)的12個(gè)農(nóng)村派出所中，有11個(gè)所無法按照公安部“每名民警管理1000戶或3000人”的要求配備警力，甚至還有3個(gè)派出所警察數(shù)少于5人。

(2)警察職責(zé)權(quán)限不清。在基層公安機(jī)關(guān)尤其是農(nóng)村派出所中，各警種之間的職責(zé)權(quán)限劃分不清，一警多用、一警多職分散了派出所開展基層基礎(chǔ)工作的精力，使警力本來不足的農(nóng)村派出所在農(nóng)村警務(wù)改革工作中更加捉襟見肘。

(3)農(nóng)村警務(wù)室警員的不穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成城鄉(xiāng)之間警察待遇與工作環(huán)境的不平衡，農(nóng)村派出所的警察工作不安心，一心想往城區(qū)和機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)。農(nóng)村警務(wù)工作人員需要相對(duì)穩(wěn)定，但有的民警在農(nóng)村警務(wù)室工作一段時(shí)間后，剛剛熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)和工作環(huán)境，就調(diào)到其他地方工作，這也影響了農(nóng)村警察隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力[4]。

3.傳統(tǒng)警務(wù)的影響

社區(qū)警務(wù)是警務(wù)改革的產(chǎn)物，屬現(xiàn)代警務(wù)范疇，但目前我國(guó)的社區(qū)警務(wù)和農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作卻受傳統(tǒng)警務(wù)的影響頗深。傳統(tǒng)警務(wù)模式為事發(fā)后的犯罪控制，此模式下的治安思想是以被動(dòng)的追訴犯罪為中心，輕視預(yù)防。傳統(tǒng)警務(wù)側(cè)重于對(duì)重大刑事案件的偵破，一方面是出于人們對(duì)重大刑事案件的關(guān)注，影響更大，另一方面則是通過偵破重大刑事案件更能體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威，從而贏得人們的尊重[5]。社區(qū)警務(wù)真正內(nèi)涵是：公安機(jī)關(guān)依托社區(qū)或社區(qū)的人力、物力、財(cái)力，實(shí)現(xiàn)警察與社區(qū)組織、社會(huì)公眾的有機(jī)結(jié)合，共同治理和解決社區(qū)的治安問題。社區(qū)警務(wù)不僅是一種警務(wù)方式，更是一種警務(wù)理念，其工作目的就是使社區(qū)組織成為預(yù)防社區(qū)犯罪的主體。受傳統(tǒng)警務(wù)模式的影響，當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)還普遍存在著重打擊輕防范的問題，一些地方黨委政府和公安機(jī)關(guān)還是把破案數(shù)、破案率作為評(píng)價(jià)公安工作的主要指標(biāo)。在這種指導(dǎo)思想下，一些派出所長(zhǎng)期重打輕防，將主要精力放在偵破打擊上，忽略了以治安管理和人口管理為主的基層農(nóng)村警務(wù)室工作，一些基層民警不再對(duì)群眾工作投入更多的熱情和積極性，與群眾的聯(lián)系少了，警力不能向農(nóng)村腹地延伸，掌握獲取敵情、社會(huì)動(dòng)態(tài)和違法犯罪線索的能力下降了。

4.考評(píng)機(jī)制不健全

目前，基層公安機(jī)關(guān)還沒有專門針對(duì)農(nóng)村警務(wù)普遍建立起一整套行之有效的考評(píng)機(jī)制，仍沿襲著傳統(tǒng)的以業(yè)務(wù)內(nèi)容為主的考評(píng)辦法?？荚u(píng)機(jī)制的不健全主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)重打輕防。如前所述，當(dāng)前公安機(jī)關(guān)內(nèi)部重打輕防思想仍普遍存在，對(duì)農(nóng)村警務(wù)民警的考核也將打擊任務(wù)作為硬指標(biāo)，從而忽略了發(fā)案率、社會(huì)治安秩序等軟指標(biāo)的考核。民警忙于完成打擊任務(wù)，不能及時(shí)做好治安防控工作，不愿也不會(huì)作群眾工作，偏離了社區(qū)警務(wù)工作的主題，降低了考核的意義和效果。

(2)重主觀輕客觀?，F(xiàn)有的考評(píng)機(jī)制往往反映的是領(lǐng)導(dǎo)者決策者的主觀意志，卻忽略了農(nóng)村地理環(huán)境、人口構(gòu)成、資源配備、社會(huì)治安歷史和現(xiàn)狀的發(fā)展態(tài)勢(shì)等客觀因素，這樣就不可能真正把“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”作為農(nóng)村警務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向，同時(shí)也很難客觀公正地評(píng)價(jià)民警的農(nóng)村警務(wù)工作，更不能調(diào)動(dòng)民警的積極性[6]。

(3)缺乏社會(huì)評(píng)判機(jī)制。農(nóng)村警務(wù)工作需要依托農(nóng)村基層組織和廣大村民，對(duì)其進(jìn)行考核不僅要有上級(jí)組織對(duì)個(gè)人的考核，更需要有村民對(duì)駐村民警的評(píng)價(jià)。現(xiàn)有的考評(píng)機(jī)制缺乏社會(huì)評(píng)判機(jī)制，在考察人民群眾滿意率方面還有所欠缺。

(二)解決問題的出路

面對(duì)新時(shí)期農(nóng)村警務(wù)改革中存在的種種問題，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)采取什么樣的對(duì)策呢？

1.積極尋求地方黨委政府的支持

農(nóng)村警務(wù)室的建設(shè)是社會(huì)治安綜合治理的一件大事，單靠公安一家很難解決其中存在的問題。公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極向地方黨委政府匯報(bào)，爭(zhēng)取支持。尤其是農(nóng)村警務(wù)室運(yùn)行的基本經(jīng)費(fèi)保障問題，應(yīng)引起黨委政府的高度重視，最好能爭(zhēng)取納入財(cái)政預(yù)算。即使不能全額撥款，由財(cái)政解決一部分也是不錯(cuò)的途徑。如赫山區(qū)農(nóng)村警務(wù)改革之初，赫山公安分局通過積極向地方黨委政府匯報(bào)，爭(zhēng)取支持。當(dāng)?shù)攸h委政府經(jīng)多次研究后決定，對(duì)農(nóng)村警務(wù)室運(yùn)行的基本經(jīng)費(fèi)采取三個(gè)1/3的辦法解決，即區(qū)財(cái)政撥1/3，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥1/3，公安自籌1/3。這樣，農(nóng)村警務(wù)室的基本經(jīng)費(fèi)就有了強(qiáng)有力的保障。

2.加大宣傳，積極尋求群眾支持

公安機(jī)關(guān)在建設(shè)農(nóng)村警務(wù)室時(shí)還應(yīng)積極尋求村支兩委及群眾的支持。這就要求公安機(jī)關(guān)一方面把警務(wù)室的職能首先要定位于服務(wù)群眾、密切警民關(guān)系，提高群眾滿意率的高度上來，要以服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為中心，創(chuàng)新農(nóng)村治安管理警務(wù)模式；另一方面要加大宣傳力度，通過傳媒、走訪、公告、發(fā)傳單、組織大會(huì)等多種途徑，宣傳農(nóng)村警務(wù)工作的目的、意義與駐村民警的工作職責(zé)、要求等，讓廣大群眾理解社區(qū)警務(wù)，為農(nóng)村警務(wù)工作尋求群眾基礎(chǔ)。

有的地方公安機(jī)關(guān)經(jīng)過大力宣傳后，群眾反應(yīng)積極，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和覺悟高的村民主動(dòng)提出將自家空閑的房屋免費(fèi)提供給農(nóng)村警務(wù)室作為辦公場(chǎng)所使用，少數(shù)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)和村民甚至為警務(wù)室添置一些必要的設(shè)備，真正把農(nóng)村警務(wù)室當(dāng)成了群眾自己的警務(wù)室。如赫山區(qū)公安分局在農(nóng)村警務(wù)室運(yùn)行前采取的宣傳措施有：積極與轄區(qū)行政村村支兩委密切聯(lián)系、溝通，向村民發(fā)放大量宣傳資料，租用廣播車上山下鄉(xiāng)在農(nóng)村來回廣播宣傳，邀請(qǐng)區(qū)電視臺(tái)采訪報(bào)道等。通過宣傳，群眾加深了對(duì)警務(wù)室的理解，銅布市場(chǎng)、黃團(tuán)嶺、珠波塘、大泉等15個(gè)警務(wù)室所使用的辦公場(chǎng)所，都是群眾免費(fèi)提供的空閑房屋。農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略取得了群眾的理解和支持后，工作起來就如魚得水了。

3.警力下沉，選拔協(xié)警員，解決農(nóng)村警力不足問題

警力不足是困擾我國(guó)公安工作的一個(gè)普遍性問題，要從根本上解決，需要改革當(dāng)前的公安體制，形成公安用人長(zhǎng)效機(jī)制：一是要通過擴(kuò)大編制，增加警察數(shù)量；二是要削減機(jī)關(guān)，做大基層；三是加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化警察素質(zhì)；四是依靠群眾，警力有限民力無窮。

具體針對(duì)農(nóng)村警務(wù)改革警力不足的問題，赫山公安分局采取的對(duì)策值得借鑒：一是精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)，做強(qiáng)基層，確保警力下沉。2008年該局進(jìn)行人事調(diào)整時(shí)，盡量保證基層派出所警力不缺員，同時(shí)刻意把一批年輕力強(qiáng)的民警充實(shí)到農(nóng)村派出所擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)村力量，寧可削弱機(jī)關(guān)也要做強(qiáng)基層。這在一定程度上緩解了農(nóng)村警力不足的問題，為農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略奠定了良好的人力資源基礎(chǔ)。二是在地方黨委政府和村支兩委的大力支持下，嚴(yán)格選拔了一批協(xié)警員，充實(shí)到農(nóng)村警務(wù)室中，形成頗有特色的“赫山模式”。這種模式由公安機(jī)關(guān)派出一名民警擔(dān)任警長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府派出一名駐村干部(一般為司法所的同志)擔(dān)任指導(dǎo)員，在村干部和在當(dāng)?shù)赜型闹伟卜e極分子中選拔若干名擔(dān)任義務(wù)協(xié)警員。赫山模式加強(qiáng)了對(duì)治保會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等群防群治組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時(shí)由于選拔義務(wù)協(xié)警員密切了警民關(guān)系，調(diào)動(dòng)了群眾參與警務(wù)改革的積極性，為農(nóng)村警務(wù)改革奠定了良好的群眾基礎(chǔ)，在很大程度上解決了農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略中警力不足的問題。

4.改變觀念，注重預(yù)防與控制犯罪

新時(shí)期的農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略要求轉(zhuǎn)變觀念，即從注重打擊嚴(yán)重刑事犯罪轉(zhuǎn)變到以防為主、防打結(jié)合的指導(dǎo)思想上來，農(nóng)村警務(wù)室工作的開展應(yīng)把治安防控作為主要任務(wù)。這就要求上級(jí)公安機(jī)關(guān)不給或盡量少給基層農(nóng)村派出所下達(dá)打擊指標(biāo)，重點(diǎn)考核農(nóng)村警務(wù)室轄區(qū)的發(fā)案率和群眾的安全感。如赫山區(qū)針對(duì)農(nóng)村警務(wù)室的做法是，從注重打擊嚴(yán)重刑事犯罪轉(zhuǎn)變到以防為主、防打結(jié)合的指導(dǎo)思想上。經(jīng)2006年農(nóng)村警務(wù)室試點(diǎn)建設(shè)后，2007年赫山區(qū)公安分局就把農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略列為分局全年工作的三大重點(diǎn)之一，2008年更是把全局的主要精力放在了基層基礎(chǔ)工作上，沒有給基層派出所下達(dá)任何的打擊指標(biāo)。在指導(dǎo)農(nóng)村警務(wù)室工作中，加強(qiáng)對(duì)警長(zhǎng)的培訓(xùn)，注重劃分警長(zhǎng)的職責(zé)，把治安防控作為農(nóng)村警務(wù)工作的主要任務(wù)。思想觀念的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的前提。

5.完善考評(píng)機(jī)制，制定向農(nóng)村警務(wù)民警傾斜的政策

相比其他警種而言，農(nóng)村警務(wù)民警更需要工作上的穩(wěn)定性和延續(xù)性，剛剛熟悉情況進(jìn)入角色就被調(diào)任他職，是社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)的大忌。如何讓這些民警安心工作，是整個(gè)公安機(jī)關(guān)都應(yīng)認(rèn)真思考的課題。良好的考評(píng)機(jī)制是提高民警工作積極性、充分發(fā)揮民警的主觀能動(dòng)性的重要保障。赫山區(qū)在農(nóng)村警務(wù)改革之初就制定了一套對(duì)農(nóng)村警務(wù)民警的考評(píng)機(jī)制，以目標(biāo)管理和績(jī)效管理相結(jié)合，具體來說，在目標(biāo)管理機(jī)制中，除了考核民警的破案數(shù)和抓獲各種人員數(shù)外，更是將轄區(qū)內(nèi)的人口管理(包括常住人口、暫住人口、重點(diǎn)人口)列為考核的重點(diǎn)，在績(jī)效考評(píng)機(jī)制中，涵蓋了轄區(qū)發(fā)案率、群眾滿意率、安全感等軟指標(biāo)考核。這樣就著重解決了民警到農(nóng)村“干什么”和“怎么干”的問題，經(jīng)過兩年的摸索，現(xiàn)在這套機(jī)制更加完善，更加貼近實(shí)際，也起到了提高民警積極性的作用。

同時(shí)，為了讓農(nóng)村警務(wù)民警能扎根農(nóng)村安心工作，赫山區(qū)在政治保障和經(jīng)濟(jì)保障等方面制定了一系列向這些民警傾斜的政策，如同等條件下優(yōu)先考慮農(nóng)村民警的評(píng)優(yōu)評(píng)先、職級(jí)晉升等問題，在偏遠(yuǎn)農(nóng)村警務(wù)室工作的民警可以攜帶家屬，家屬可以被聘為協(xié)警員，連續(xù)三年以上在同一農(nóng)村警務(wù)室工作并且考核合格者給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等等。

[1]葉國(guó)兵.用科學(xué)發(fā)展觀破解農(nóng)村社區(qū)警務(wù)發(fā)展難題[J].公安研究，2007(12)：19-24.

[2]繆金祥.農(nóng)村社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].吉林公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2007(3)：47-52.

[3]喬美玲.農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的人力資源問題分析與對(duì)策[J].吉林公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2007(4)：65-67.

[4]吳曉春.當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作存在的主要問題及對(duì)策[J].廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(2)：19-21.

[5]王世卿，馮秀偉.農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室建設(shè)思考——基于城市和農(nóng)村的比較研究[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008(5)：33-37.

[6]楊輝解.實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的難點(diǎn)和對(duì)策[J].公安研究，2007(6)：13-16.

[7]畢劉武.試論農(nóng)村警務(wù)改革與發(fā)展戰(zhàn)略[J].江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2008(2)：46-49.

On the problems and the future of the construction of rural policing rooms——based on the case of Heshan District in Yiyang city

SHEN Jian-feng
(Hunan Public Security College, Changsha 410138, China)

The construction of countryside policing room has following problems: emphasizing on “open” and ignoring“business”, putting more emphasis on “hardware” and paying less attention to “software”, valueing “solo” and contempt ing“choral” and so on.These problems are mainly caused by inadequate funds, police resource constraints, the contradictions between the concepts of traditional policing and modern policing and defective evaluation mechanisms etc.To solve these problems, we can find some countermeasures as to solicit supports of the mass, local party committees and governments to solve insufficient manpower resources, to focus on prevention and control of crime,to improve the evaluation mechanisms, and to develop preferential policies for the countryside policing room.

rural policing room; funds ensuring; policing concept; evaluation mechanism; Yiyang city

D631.4

A

1009-2013(2010)01-0053-06

2009-11-10

湖南公安高等?？茖W(xué)校2007年度立項(xiàng)課題

申劍鋒(1977—)，男，湖南武岡人，副教授，主要研究方向?yàn)橹伟残姓幜P。

陳向科