吳 方 杜學(xué)元

我國(guó)高等教育管理體制的發(fā)展及啟示

吳 方 杜學(xué)元

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育管理體制幾經(jīng)變革，逐步形成了由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)管理為主的管理體制。我國(guó)高等教育管理體制近期內(nèi)不可能有大的調(diào)整，但局部的調(diào)整卻勢(shì)在必行。高等教育管理體制的變革對(duì)于我們進(jìn)一步深化高等教育管理體制改革具有很好的啟示作用。

高等教育；管理體制；發(fā)展

高等教育管理體制是指中央與地方政府之間及政府與學(xué)校之間管理高等教育事業(yè)的權(quán)限劃分及其關(guān)系的設(shè)定，規(guī)定著國(guó)家實(shí)施高等教育管理的組織系統(tǒng)、原則、方法和程序等。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)及教育事業(yè)的不斷變革，我國(guó)高等教育管理體制也幾經(jīng)變革，走過(guò)了30年不平凡的歷程。

一 高等教育管理體制發(fā)展歷程

1．高等教育管理體制的調(diào)整恢復(fù)階段(1978-1985)。

文化大革命之后，黨和國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、教育等領(lǐng)域進(jìn)行了全面的撥亂反正，使得教育事業(yè)逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。1978年2月，國(guó)務(wù)院提出：“為了加強(qiáng)各部委對(duì)面向全國(guó)和面向地方的全國(guó)重點(diǎn)高校和非重點(diǎn)高校的領(lǐng)導(dǎo)，必須調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)體制，少數(shù)院校由相關(guān)部委直接領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)院校則由相關(guān)部委和省級(jí)雙重領(lǐng)導(dǎo)，以省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主。”1979年9月18日，中央轉(zhuǎn)批教育部的《關(guān)于建議重新頒發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)高校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理決定〉的報(bào)告》，重新恢復(fù)了1963 年確定的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理”的體制。全國(guó)普通高校中，少數(shù)直屬于教育部，一部分隸屬于國(guó)務(wù)院有關(guān)部委，大部分隸屬于各省、市、自治區(qū)。接下來(lái)，各部委和各省級(jí)政府對(duì)各自所屬高校的管理體制進(jìn)行了調(diào)整，使得我國(guó)高等教育逐步恢復(fù)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的管理體制。這一管理體制的恢復(fù)，有力地促進(jìn)了我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。

2．加強(qiáng)地方的管理權(quán)限，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)(1985-1992)。

1985年5月27日，中共中央頒發(fā)了《關(guān)于改革教育體制的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)?！稕Q定》中尖銳地指出了我國(guó)高教管理體制上存在的弊端，為此明確提出：在國(guó)家統(tǒng)一教育方針的指導(dǎo)下，積極擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)高校同社會(huì)生產(chǎn)、科研等方面的聯(lián)系，促使高校提高主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。國(guó)家及其教育管理部門(mén)要改變對(duì)高校統(tǒng)得過(guò)多的現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)其宏觀指導(dǎo)和管理?！稕Q定》還明確賦予高校在執(zhí)行國(guó)家的政策、法令、計(jì)劃的前提下，有權(quán)在計(jì)劃外接受委托培養(yǎng)和招收自費(fèi)生等7個(gè)方面的自主權(quán)。①在《決定》的指引下，拉開(kāi)了新時(shí)期我國(guó)高等教育管理體制改革的序幕。此后，國(guó)務(wù)院于1986 年3月頒布了《高等教育管理暫行規(guī)定》，對(duì)擴(kuò)大高校在教學(xué)、科研、經(jīng)費(fèi)、人事等七個(gè)方面的自主權(quán)作了具體規(guī)定，同時(shí)還分別對(duì)國(guó)家教育委員會(huì)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方政府的管理權(quán)限作了具體規(guī)定。

3．中央與地方政府兩級(jí)管理，以地方統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合新體制(1992—)。

黨的十四大之后，我國(guó)進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新階段，原有的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的“條塊分割”的高等教育管理體制暴露出它的弊端，新一輪高等教育管理體制改革逐步拉開(kāi)序幕。1993年中共中央在《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出，高等教育要改革辦學(xué)體制，必須以“共建”為主要形式，打破條塊分割的管理體制，從而逐步走向條塊有機(jī)結(jié)合。1995年7月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家教委《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見(jiàn)》，提出:“要抓好高等教育管理體制的改革，必須實(shí)行中央和省、市、自治區(qū)人民政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，以省級(jí)政府統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合的新機(jī)制?！?998年11月，在揚(yáng)州召開(kāi)的高教體制改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，李嵐清把原來(lái)的“共建”、“合作”、合并”、“協(xié)作”和“劃轉(zhuǎn)”5種改革形式歸納為“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，全面部署了加快改革步伐、加大改革力度、推進(jìn)全面改革的任務(wù)，我國(guó)高等教育管理體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

二 高等教育管理體制的發(fā)展趨勢(shì)

隨著人們對(duì)高等教育發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深入，為了適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而簡(jiǎn)單地把高等教育政治化和經(jīng)濟(jì)化的現(xiàn)象將不會(huì)重演。高等教育管理體制改革將與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制保持適度的張力，不會(huì)再像改革開(kāi)放前出現(xiàn)巨大的反復(fù)，而是要保持相對(duì)的穩(wěn)定和平衡，近期內(nèi)的發(fā)展主要是具體落實(shí)一些內(nèi)容。

1．真正做到“條塊結(jié)合”，優(yōu)化高等教育資源配置。

高等教育領(lǐng)域內(nèi)的資源配置應(yīng)該體現(xiàn)公平性和秩序性，反對(duì)隨意性。國(guó)家對(duì)重點(diǎn)大學(xué)與一般高校、民辦高校都要一視同仁，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，吸引更多的民間資本注入高等教育，激發(fā)大學(xué)間的良性競(jìng)爭(zhēng)。資源配置中更要注意防止國(guó)有資產(chǎn)流失和變相流失，防止各種制度上的漏洞導(dǎo)致的腐敗。

目前，如何解決高校管理權(quán)下放到地方后造成的教育資源不均衡和浪費(fèi)問(wèn)題，已迫在眉睫。對(duì)于那些原來(lái)隸屬于教育部管理行業(yè)特色明顯的高校，不能因?yàn)橄路诺降胤蕉阉鼈兺耆胤交?，相反，教育部?yīng)加大統(tǒng)籌力度，使它們?cè)谌瞬排囵B(yǎng)、社會(huì)服務(wù)等方面既面向地方發(fā)展的需要，也面向全國(guó)的需要，真正做到“條塊結(jié)合”，優(yōu)化高等教育資源配置。

2．真正落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)。

辦學(xué)自主權(quán)是政府與高校之間權(quán)利與責(zé)任的分割，高校和政府事實(shí)上處于不對(duì)等的地位,政府占有資源的支配權(quán)，這種分割自然將以政府利益為主，再加上既得利益者的不作為，辦學(xué)自主權(quán)難以使高校得到實(shí)惠。在高等教育管理體制框架下，真正落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)日益迫切。實(shí)踐證明，無(wú)所不在、無(wú)所不包、無(wú)所不管的全能型政府不是最好的政府。因此，我們必須摒棄全能型的政府觀，重新定位教育管理部門(mén)的職能，落實(shí)并擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。

《高等教育法》賦予高校獨(dú)立法人地位，賦予高校七項(xiàng)權(quán)利，但在實(shí)踐中仍然存在辦學(xué)自主權(quán)受阻的問(wèn)題。下一步的改革重點(diǎn)就是如何落實(shí)這些自主權(quán)，還學(xué)校以真正的辦學(xué)自主權(quán)。政府方面，不該管的要放權(quán)給學(xué)校，只需管好自己該管的，從宏觀上對(duì)高校進(jìn)行調(diào)控。高校方面，增強(qiáng)自己的責(zé)任心，充分行使辦學(xué)自主權(quán)。

3．轉(zhuǎn)變政府的管理職能，實(shí)現(xiàn)管理手段的多樣化。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)大學(xué)的管理都是以直接管理為主，這在一定程度上限制了學(xué)校自主權(quán)的實(shí)施，政府的管理要從直接管理變?yōu)楹暧^管理。從直接到宏觀，不是政府職能的削弱，而是在另一層次上的加強(qiáng)。政府在行使管理權(quán)時(shí)要堅(jiān)持以下兩點(diǎn)：首先是不能不管，不管，就未盡到應(yīng)盡的義務(wù)；不管，就未履行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；不管，教育事業(yè)就易于失控。其次是不能統(tǒng)管，統(tǒng)管，大學(xué)必然產(chǎn)生依賴(lài)；統(tǒng)管，大學(xué)難以自立，統(tǒng)管，大學(xué)就不可能形成特色。

在我國(guó)，傳統(tǒng)的行政指令、計(jì)劃等管理方式依然是有效的管理手段，但更應(yīng)該加強(qiáng)法律、撥款、評(píng)估等手段，實(shí)現(xiàn)由單一的行政手段向多種手段的綜合運(yùn)用。強(qiáng)化政府的服務(wù)意識(shí)，通過(guò)協(xié)商、溝通、信息與咨詢(xún)服務(wù)提高管理效率，實(shí)現(xiàn)管理手段的多樣化。

三 高等教育管理體制改革的啟示

1．要以遵循教育規(guī)律作為基本原則。

教育的發(fā)展需要與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互協(xié)調(diào)，但不能以政治規(guī)律或經(jīng)濟(jì)規(guī)律替代教育規(guī)律，更不能以經(jīng)營(yíng)政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)的方式來(lái)管理高校。高等教育管理體制的改革理應(yīng)以教育規(guī)律作為首要遵循的原則，在這方面我們有過(guò)沉痛的教訓(xùn)，如文化大革命期間強(qiáng)調(diào)教育要為政治斗爭(zhēng)服務(wù)，違背了教育規(guī)律。就是在改革開(kāi)放后, 也曾經(jīng)一度出現(xiàn)偏差，高等教育為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，被理解為單一地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就是搞創(chuàng)收，就是市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化，一切向錢(qián)看。結(jié)果造成教師、學(xué)生、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)教育教學(xué)重視不夠，投入時(shí)間和精力不足，嚴(yán)重影響了教育質(zhì)量。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，高等教育管理體制的改革必須以教育規(guī)律作為首要遵循的原則。

2．協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)高等教育管理體制的發(fā)展歷程，我們可以看出，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中央與地方的權(quán)利劃分不是很明確，中央教育主管部門(mén)管得過(guò)多、過(guò)細(xì)。同時(shí)地方享有的一些權(quán)利也得不到落實(shí)，地方在很大程度上受限于中央的管理，管理缺乏靈活性，不能夠充分體現(xiàn)地方的特色，導(dǎo)致了高校千篇一律的辦學(xué)模式和管理方式。這種中央集權(quán)的管理體制不利于發(fā)揮地方參與辦學(xué)的積極性，嚴(yán)重削弱了高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。

在以后的高等教育管理體制改革中，必須協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系，明確它們之間的權(quán)利劃分。具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，中央要將更多的管理權(quán)下放到地方，在下放的同時(shí)還要保有對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。第二，以地方政府的管理為主，擴(kuò)大地方的管理權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)地方參與辦學(xué)的積極性。第三，由于我國(guó)高等教育發(fā)展存在著地域上的差異，發(fā)展極不平衡，國(guó)家在對(duì)地方的管理上，切忌“一刀切”，必須因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，保障各地高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．解決好政府和大學(xué)的關(guān)系。

在我國(guó)，高校在傳統(tǒng)上是依附或從屬于政府的，大學(xué)的生存離不開(kāi)政府的支持，二者之間始終存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。雖然在改革開(kāi)放后，大學(xué)開(kāi)始擁有某些辦學(xué)自主權(quán)，但總的說(shuō)來(lái)，大學(xué)所獲得的辦學(xué)自主權(quán)仍然十分有限。一方面，大學(xué)并未獲得自主辦學(xué)所必須的足夠的權(quán)利，在自主辦學(xué)上還存在著很大障礙；另一方面，這些十分有限的權(quán)利并非為所有的大學(xué)所享有，重點(diǎn)大學(xué)和普通高校擁有的權(quán)利懸殊較大。

在政府與大學(xué)的關(guān)系上要協(xié)調(diào)好三個(gè)方面:一是要擴(kuò)大雙方的權(quán)利，使雙方都能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，在改革中盡量防止教育資源的浪費(fèi)；二是變換教育行政部門(mén)的職能，從直接管理變?yōu)橐龑?dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督或協(xié)調(diào)，在有限度的前提下賦予大學(xué)更多的自主權(quán)，同時(shí)增強(qiáng)大學(xué)的社會(huì)責(zé)任感；三是完善政府的調(diào)控方式，充分利用行政命令以外的方式協(xié)調(diào)高等教育的發(fā)展。沖破過(guò)去高度集中的管理體制的束縛，構(gòu)建一個(gè)全新的高等教育管理體系。

4．加強(qiáng)法制建設(shè)。

高等教育法制建設(shè)是現(xiàn)代大學(xué)準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)和保障。我國(guó)目前的問(wèn)題是有法律沒(méi)有制度，高等教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)當(dāng)今瞬息萬(wàn)變的形勢(shì)。首先，1998年頒布的《高等教育法》嚴(yán)密性不夠，對(duì)教育行政部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)沒(méi)有做出詳細(xì)具體的規(guī)定，缺乏必要的約束力；許多規(guī)定如經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、管理體制問(wèn)題等缺乏具體說(shuō)明，界定標(biāo)準(zhǔn)不明，可操作性不強(qiáng)。其次，法規(guī)間的配套性差，《高等教育法》在不少條款中有授權(quán)性的規(guī)定，如“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”，而在實(shí)施中，所需依照的規(guī)定還沒(méi)有制定。再次，大學(xué)在教育活動(dòng)中享有的權(quán)利缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制，《高等教育法》雖然賦予了高校眾多權(quán)利，但沒(méi)有規(guī)定保障這些權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)的途徑，一旦權(quán)利被侵犯，高校沒(méi)有有效的途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。通常是，上有政策，下有規(guī)定，“法”在中間，無(wú)“法”作用。

在高等教育管理體制的改革進(jìn)程中，我們要從廣義的社會(huì)角度、高校角度而不是從具體的政府角度規(guī)范法制。而且高等教育法制體系不是一勞永逸的，現(xiàn)行的《高等教育法》，還需要不斷修正、補(bǔ)充和完善。所以說(shuō)，建立健全高教管理體制，我們必須加強(qiáng)高教的法制建設(shè)。

[1]董云川.論中國(guó)大學(xué)與政府和社會(huì)的關(guān)系[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2004.

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OnEvolutionofChina’sHigherEducationManagementSystem

Wu Fang Du Xueyuan

Since the reform and opening up to the outside world , China's higher education management system has changed a lot and gradually developed a management system which is performed under the unified leadership of the central government, managed by the central and provincial government and giving priority to the provincial People's Government . But it is imperative to adjust the current management system partly. Reform of the higher education management system have a good inspiration for us to further deepen current higher education management system.

higher education；management system; development

ClassNo.:G64DocumentMark:A

陳硯秋 蔡雪嵐)

吳方，在讀碩士，四川省教育發(fā)展研究中心2009級(jí)，四川·南充。郵政編碼：637009

杜學(xué)元，博士，教授，西華師范大學(xué)，四川·南充。郵政編碼：637009

1672-6758(2010)05-0011-2

G64

A