陳廣華,芮志文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

水權(quán)交易模式的法學(xué)探析
——以水銀行制度構(gòu)建為視角

陳廣華,芮志文

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用水問題越來越成為限制社會發(fā)展的一大問題,加之我國人均水資源短缺的國情,建立節(jié)水機(jī)制勢在必行。本文在對我國水權(quán)交易模式和美國水銀行制度對比分析的基礎(chǔ)上,分析我國建立水銀行制度的必要性及可行性,提出從水權(quán)交易原則的界定、政府與水銀行關(guān)系界定以及水銀行信息披露制度等方面對我國水銀行制度進(jìn)行完善,以達(dá)到建立節(jié)水型政府,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展的目的。

水權(quán);水權(quán)交易;水權(quán)交易模式;水銀行;水量分配

一、水權(quán)交易模式概述

1.水權(quán)

關(guān)于水權(quán)的概念,長久以來理論界一直存在很多的爭議。水權(quán)的概念源于英美法系國家,美國加利福尼亞州水法認(rèn)為“水權(quán)即為水資源產(chǎn)權(quán)”[1],認(rèn)為水權(quán)包含水資源的所有權(quán)。而澳大利亞法律認(rèn)為“水權(quán)是權(quán)利人引取定量之水和存蓄定量之水的權(quán)利”[2],它不包含對水資源“所有”的內(nèi)容。在我國理論界較為流行的主要有3種觀點(diǎn):“一權(quán)說”①持此說的代表人物為裴麗萍,其在《中國法學(xué)》2001年第2期上發(fā)表的《水權(quán)制度初論》一文中認(rèn)為水權(quán)是非所有人依法對于地面水和地下水所享有的一種用益物權(quán)。認(rèn)為水權(quán)僅指水資源使用權(quán);“二權(quán)說”②持此說的代表人物為汪恕誠,其在《中國水利》2001年第11期上發(fā)表的《水權(quán)與水市場——談水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段》一文中認(rèn)為水權(quán)是指對水資源的所有權(quán)以及對水資源的使用權(quán)。認(rèn)為水權(quán)包括水資源使用權(quán)和水資源所有權(quán);“多權(quán)說”③持此說的代表人物為蔡守秋,其在《中國法學(xué)》2001年增刊上發(fā)表的《論水權(quán)體系與水市場》一文中認(rèn)為水權(quán)是指包含水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)以及水資源經(jīng)營權(quán)等一系列經(jīng)營權(quán)的權(quán)利束。認(rèn)為水權(quán)包括水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)及水資源經(jīng)營權(quán)等一系列的權(quán)利束。這3種學(xué)說主要爭議就在于水權(quán)是否包含水資源所有權(quán)。由于我國實(shí)行的是水資源國有的制度,我國《民法通則》第81條規(guī)定:“國家所有的礦藏、水流,國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》④《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》即水政法[2005]11號文件,由水利部于2005年1月11日印發(fā)。中明確規(guī)定:水權(quán)轉(zhuǎn)讓指水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。而且在研究水權(quán)交易時,由于水資源的所有權(quán)是禁止流通的,若認(rèn)為水權(quán)包括水資源所有權(quán),明顯有失妥當(dāng)。因而,在當(dāng)前我國所有制形式下,水權(quán)應(yīng)僅指水資源使用權(quán)?！八Y源所有權(quán)的客體是自然狀態(tài)下的水資源,水權(quán)的客體是已經(jīng)特定化了的水資源,而水所有權(quán)的客體是商品水,或者說加入了物化勞動的水資源”[3]。

2.水權(quán)交易模式

我國法律法規(guī)對于水權(quán)交易并未作出規(guī)定,在此可以參照土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行分析。水權(quán)流轉(zhuǎn)可以分為兩類:一類是國家對于水權(quán)的初始分配,相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)制度中的土地劃撥或出讓;另一類是水權(quán)交易,即平等主體之間的資源水的使用權(quán),商品水的所有權(quán)等。第二類即是需要研究的水權(quán)交易市場。

因而,水權(quán)交易是指水資源使用人將水資源使用權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓的行為。水權(quán)交易是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種,是通過市場機(jī)制進(jìn)行的水權(quán)再分配,是就水權(quán)本身的交易[4]。

而水權(quán)交易的核心問題則是在水權(quán)交易模式的選擇上,水權(quán)交易模式是指在水市場中水權(quán)交易所選擇的交易方式,包括水實(shí)體交易模式、水票制交易模式、取水許可證交易模式、水權(quán)期權(quán)交易模式[5]以及較為成熟的水銀行交易制度等。

二、我國水權(quán)交易模式與美國水銀行制度的比較分析

1.我國的水權(quán)交易模式現(xiàn)狀分析

由于國家對于水權(quán)交易并未作出明文規(guī)定,而由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的需要,我國很早就出現(xiàn)了隱性的水權(quán)交易現(xiàn)象,其交易的模式很多,主要包括以下幾種:

(1)水實(shí)體交易模式

浙江舟山本島水資源緊缺,每到干旱季節(jié),就用輪船從長江口和寧波運(yùn)淡水,連居民生活用水也要限時限量供應(yīng)[6]。這種交易方式是最初的一種“水權(quán)”交易方式。實(shí)際上其并非真正意義上的水權(quán)交易。如上所述,水權(quán)交易的客體是水資源使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國水法》的規(guī)定:水資源是指能夠在自然狀態(tài)下循環(huán)的地表水和地下水。而浙江舟山本島的實(shí)體水交易更像是一種客體為商品水的交易,其交易的是水的所有權(quán)。水所有權(quán)的客體是商品水,或者說是已經(jīng)加入了物化勞動后的水資源。

上述交易模式中,使用輪船進(jìn)行運(yùn)水,是一種物化勞動,使得自然狀態(tài)下的水資源已經(jīng)加入了物化勞動,成為商品水。因而其交易的客體已經(jīng)不是水權(quán),而是商品水,是一種具體水所有權(quán)的交易。

(2)水票制交易模式

甘肅省張掖市為了緩解水資源緊缺的狀況,實(shí)行了水票制度。在張掖實(shí)行的水票制度中,使用了兩種憑證:水權(quán)證和水票[7]。張掖水票制中交易的前提是政府機(jī)關(guān)向各用水戶核發(fā)水權(quán)證。水權(quán)證是用水戶享有水資源使用權(quán)的有效證件,其中詳細(xì)規(guī)定了持證人擁有的水權(quán)標(biāo)的,行業(yè)用水定額,并要求基層水管單位及時填寫用水?dāng)?shù)量,記載水量流轉(zhuǎn)情況。水權(quán)證實(shí)際上體現(xiàn)的是當(dāng)?shù)卣畬τ谒Y源的初始分配。在此基礎(chǔ)上實(shí)行水票制。農(nóng)民以持有的水權(quán)證上核定的水量作為依據(jù)購買水票,用水時先交水票后放水。如果超額用水,須通過市場交易從有水票節(jié)余的用水戶手中購買,農(nóng)戶節(jié)約的水票在同一渠系內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓。

在這種水權(quán)交易方式中,存在兩層水權(quán)交易市場:一層是政府機(jī)關(guān)對于水資源的初始分配;另一層是用水戶之間水票的轉(zhuǎn)讓。相對于我國目前土地流轉(zhuǎn)市場而言,初始分配即為土地流轉(zhuǎn)市場下的一級市場,相當(dāng)于土地劃撥;而用水戶之間的水票轉(zhuǎn)讓即為土地流轉(zhuǎn)市場下的二級市場。水資源的初始分配是由政府根據(jù)相關(guān)政策,在符合法律規(guī)定和當(dāng)?shù)赜盟畱T例的前提下制定出的分配方案,屬于政府宏觀調(diào)控的范疇,相對于土地劃撥而言,可以稱為水權(quán)出讓,不應(yīng)劃歸為水權(quán)交易。而水票轉(zhuǎn)讓,是不同的用水戶之間對于水資源的使用權(quán)進(jìn)行的交易,也即我們通常意義上所認(rèn)為的水權(quán)交易。

(3)取水許可證交易模式

黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方按照《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》①《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》由水利部于2004年6月29日發(fā)布并實(shí)施。第4條規(guī)定:“水權(quán)轉(zhuǎn)換出讓方必須是依法獲得黃河取水權(quán)并在一定期限內(nèi)擁有節(jié)余水量或者通過工程節(jié)水措施擁有節(jié)余水量的取水人”。按照該條規(guī)定,可以看出黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換需要滿足兩個條件:一是必須擁有黃河取水權(quán);二是必須有節(jié)余水量,通過節(jié)水工程驗(yàn)收證明有節(jié)余水量的存在?！饵S河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法(試行)》第二條規(guī)定:“本辦法所稱水權(quán)是指黃河取水權(quán),所稱水權(quán)轉(zhuǎn)換是指黃河取水權(quán)的轉(zhuǎn)換”。按照該辦法規(guī)定,水權(quán)轉(zhuǎn)換雙方要申請辦理取水許可證或調(diào)整取水許可水量指標(biāo)的手續(xù),出讓方變更取水許可證的許可水量,受讓方領(lǐng)取取水許可證,從而使得水權(quán)轉(zhuǎn)換生效。從這里看出,黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是要改變原來取水許可證上規(guī)定的取水權(quán)的內(nèi)容[8]。

按照1993年的《取水許可制度實(shí)施辦法》②《取水許可證制度實(shí)施辦法》是由國務(wù)院令119號,于1993年6月11日國務(wù)院第5次常務(wù)會議通過并公布,自1993年9月1日施行,已于2006年4月15日廢止。。第26條的規(guī)定:“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓”。但是按照2006年新出臺的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》③《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是由國務(wù)院令460號,于2006年1月24日國務(wù)院第123次常務(wù)會議通過并公布,自2006年4月15日起施行。第27條規(guī)定:“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人,通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的,在取水許可的有效期和取水限額內(nèi),經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源,并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國務(wù)院水行政主管部門制定”。但并非所有河流都能夠通過取水權(quán)交易模式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,因?yàn)樗畽?quán)交易的前提是初始水權(quán)的分配,而水量的分配又是初始水權(quán)分配的前提[9]。而黃河是到目前為止唯一一條全流域?qū)嵭杏媱澟渌拇蠛?《黃河可供水量分配方案》是我國歷史上首次對黃河全流域配水量權(quán)的界定[10]。其他河流由于不存在這一前提,而無法進(jìn)行效仿。

綜上所述,上述3種交易模式各有利弊,水實(shí)體交易模式適用于一些極小的“水權(quán)”交易,其交易簡便,無需對水利工程進(jìn)行投資,但對于大型水權(quán)交易顯然無法適用;水票制交易模式只能限定在一定區(qū)域內(nèi),并且大多是個體用水戶之間的小型水權(quán)交易,且政府在其中扮演了很重要的角色,但其相對于水實(shí)體交易已有了相當(dāng)大的發(fā)展;取水許可證交易模式是真正意義上的水權(quán)交易模式,但其需要對于整條河流的水量進(jìn)行分配,而這一前提目前只有黃河可以滿足,對于其他河流則無法適用。

2.美國水銀行制度分析

水銀行制度起源于美國。1979年愛達(dá)荷州水資源局主持之下的州議會上,首先設(shè)立了水銀行,其運(yùn)作方式是沿襲1930年的民間運(yùn)河公司經(jīng)營租賃水池的集體管理方式。具體為:把農(nóng)業(yè)剩余水資源儲存在租賃的水池,并把水供給缺水者,利用民間運(yùn)河公司已經(jīng)具有規(guī)模的輸配水路,調(diào)配水資源運(yùn)用地區(qū)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公共用水,可大幅度降低水資源的運(yùn)輸成本,并且可以掌握水資源運(yùn)用的時效性。所謂水銀行,是指在國家水行政主管部門宏觀調(diào)控下建立的以水資源為服務(wù)對象的類似于銀行的企業(yè)化運(yùn)作機(jī)構(gòu),它主要是水資源的賣方與買方的集中統(tǒng)一的購銷中介機(jī)構(gòu)[11]。

(1)水銀行的運(yùn)作過程

水銀行在政府的主持下建立之后,其運(yùn)作機(jī)制也相當(dāng)嚴(yán)密,可分為5個步驟:第一,水銀行發(fā)布買水賣水信息。在水銀行建立之后,其首先需要吸收成員,包括買水方和賣水方。水銀行的成員可以是公司、用水組織或是負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水的公共機(jī)構(gòu)。第二,對其成員進(jìn)行資格審查。水銀行的成員形式多樣,但這些成員也必須符合一定的條件,如賣水方必須保證其水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不侵害第三人的合法權(quán)益;買水方必須是自身按水量分配的水不能滿足自身需求的情況下,并且若有多名買方,其買水的順序按照先來后到,但也要滿足生態(tài)用水優(yōu)先于工業(yè)用水等原則。第三,水權(quán)擁有者將多余的水出售或者存入水銀行。第四,需水方與水銀行簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議,按照總量控制和定額管理的原則,進(jìn)行水權(quán)交易。第五,實(shí)行公告制度。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議簽訂之后,將簽訂的協(xié)議交由水銀行登記備案。

(2)水銀行實(shí)施條件

美國最初建立水銀行的初衷就是為調(diào)水量不能滿足受水區(qū)用水需求時啟動的旱災(zāi)應(yīng)急機(jī)制,即水資源需求大于供給的情況下,才需要進(jìn)行水權(quán)交易?，F(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展為調(diào)水工程供水管理的輔助配置手段。實(shí)施水銀行制度主要包括以下兩個條件:

一是相關(guān)的法律法規(guī)政策的保障。首先,水權(quán)必須可以作為交易對象,在市場中進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其次,由于水權(quán)交易可能會對第三人造成經(jīng)濟(jì)損失、生活質(zhì)量下降或者是造成生態(tài)環(huán)境的破壞等負(fù)面影響,因而需要政府制定相關(guān)的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)制。如在1992年,加利福尼亞州議會發(fā)布了規(guī)范水權(quán)交易的法令,內(nèi)容包括:①對于水權(quán)流轉(zhuǎn)及其影響,建立良好的信息管理系統(tǒng);②建立管理第三者環(huán)境影響效果的機(jī)制;③減少水權(quán)的交易成本[12]。

二是相關(guān)輔助制度,如初始水權(quán)分配制度,水價形成機(jī)制等。初始水權(quán)分配制度是建立水銀行的前提條件,只有用水量在初始水權(quán)分配范圍內(nèi)才允許對剩余水權(quán)進(jìn)行處分,可以存入或出售給水銀行,而對于用水量達(dá)到或已經(jīng)超過可供水量分配指標(biāo)的地區(qū),那就只能向水銀行購買所需水量,而購買量也會根據(jù)審查結(jié)果而受到控制。水銀行之所以能夠稱為“銀行”,是由于其管理模式類似于銀行的管理,其水的價格又會根據(jù)市場競爭主要由市場進(jìn)行選擇,當(dāng)然政府的適度控制也是必要的。水權(quán)流轉(zhuǎn)的價格一般都將體現(xiàn)出受水地區(qū)水資源供求情況,當(dāng)然還包括輸水成本,“水銀行采取供水成本與售價的價差或提取傭金用于保證轉(zhuǎn)讓中水資源運(yùn)輸?shù)膿p失和項(xiàng)目管理的成本”[13]。

3.水銀行與我國水權(quán)交易模式優(yōu)勢對比

美國的水權(quán)交易市場——水銀行是當(dāng)前較為發(fā)達(dá)的水權(quán)交易模式中的一種,與我國當(dāng)前眾多非正規(guī)的交易模式相比,其具有很大的優(yōu)勢。

第一,水銀行的建立能夠有效地促進(jìn)水資源的節(jié)約。水銀行的運(yùn)作過程中,買水方買水是在總量控制和定額管理的原則下進(jìn)行的,其購水量將會受到嚴(yán)格審查。而我國的水權(quán)交易模式中并未有對于購水量的控制,即便是水票制交易模式和取水許可證交易模式下,也只是對于賣水方的賣水量有所控制,而對于買水方?jīng)]有嚴(yán)格的要求。即使水權(quán)允許交易提高了賣水方的節(jié)水意識,但也不能控制買水方的浪費(fèi)水的行為。

第二,水銀行的建立能夠更好的保護(hù)第三人的利益,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。水銀行條件中需要有相關(guān)的法律法規(guī)及政策予以保障,其中有一條為建立管理第三者環(huán)境影響效果的機(jī)制。該機(jī)制中有對受損第三者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,并且在有第三者受影響時,需要舉辦聽證會得到政府和受影響第三者的核定方能進(jìn)行交易。而我國的水權(quán)交易模式,特別是在大型水權(quán)交易下,損害的沿河流域的居民的利益卻并沒有能夠得到補(bǔ)償,且沒有生態(tài)環(huán)境評估機(jī)制對于那些對環(huán)境具有嚴(yán)重影響的水權(quán)交易行為進(jìn)行必要的限制。另外水銀行交易模式下有一種形式為地下水的倒灌,即在豐水年購水并灌入地下水庫,等到干旱時節(jié)再取出,這樣不但保證了用水,同時也改善了水環(huán)境。

第三,水銀行交易范圍廣泛,其成員包含了公司、用水組織或是負(fù)責(zé)工農(nóng)業(yè)和環(huán)境供水的公共機(jī)構(gòu)。而我國的水權(quán)交易模式主體雖然也可以是依法獲得取水權(quán)的單位或個人。但是實(shí)踐中的交易模式,其交易主體很片面或界定不科學(xué)。對于東陽義烏水權(quán)交易[14],其交易主體實(shí)則是雙方市政府,其混淆了政府與水權(quán)主體之間的關(guān)系。而水銀行在這一方面的處理較為得當(dāng),其水權(quán)主體較為明確。

綜上所述,我國的水權(quán)交易模式現(xiàn)狀是在一種沒有明確的法律法規(guī)政策保障的環(huán)境下,在民間進(jìn)行的“水權(quán)”交易模式。要真正的規(guī)范水權(quán)交易,必須建立水權(quán)交易市場。而美國的水銀行制度被認(rèn)為是發(fā)達(dá)的水權(quán)交易市場的一種,對于我國有很強(qiáng)的借鑒作用。

三、我國水銀行制度構(gòu)建設(shè)想

1.我國建立水銀行的必要性及可行性

如上分析,我國本身是缺水國家,水資源分布不均勻,目前存在的水權(quán)交易模式雖然可以緩解一些由于不存在水權(quán)交易市場的壓力,但也更體現(xiàn)出了我國急需一種有法律政策支持的規(guī)范的水權(quán)交易市場。而美國的水銀行制度正是這樣一種正規(guī)的能夠?yàn)槲覈鶓?yīng)用的水權(quán)交易市場。

從我國當(dāng)前社會看,已經(jīng)基本符合了建立水銀行的條件。第一,我國本身是缺水國家,水資源時空分布的不均勻性以及水文現(xiàn)象波動的周期性等原因,使得很多地區(qū)水資源供給緊張,特別是由于城市的擴(kuò)張和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,水的需求主要是城市用水和工業(yè)用水,具備建立水銀行的必要條件。第二,建立美國加州“水銀行”的硬件條件主要是水源地蓄水量充足,輸配、調(diào)蓄工程完備。加州“水銀行”是在其具有良好的調(diào)水設(shè)施、輸水設(shè)施及廣闊的含水層蓄水空間優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,當(dāng)發(fā)生極端干旱情況時啟動的應(yīng)對水危機(jī)的水資源配置模式[15]。隨著我國南水北調(diào)工程的完工,我國輸水管將網(wǎng)遍布全國,南方即可作為水源地,蓄水量充足,已經(jīng)滿足了建立水銀行的硬件條件。第三,2008年實(shí)施的《水量分配暫行辦法》①《水量分配暫行辦法》是中華人民共和國水利部令2007年第32號文件,經(jīng)2006年4月24日水利部部務(wù)會議審議通過,2007年12月5日公布,自2008年2月1日起施行。第5條規(guī)定:“水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則,充分考慮流域與行政區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會建設(shè)的要求,妥善處理上下游、左右岸的用水關(guān)系,協(xié)調(diào)地表水與地下水、河道內(nèi)與河道外用水,統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水”?？梢娢覈鴮τ谒糠峙湟灿辛溯^為明確的規(guī)定,而初始水權(quán)的分配正是水銀行運(yùn)作的前提條件之一,我國也符合了水權(quán)明晰的條件。第四,2009年實(shí)施的《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》②《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》由財政部、國家發(fā)展改革委、水利部于2009年1月1日起實(shí)施。第8條規(guī)定:“水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),由各省、自治區(qū)、直轄市價格主管部門會同同級財政部門、水行政主管部門制定,報本級人民政府批準(zhǔn),并報國家發(fā)展改革委、財政部和水利部備案。其中,由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的中央直屬和跨省、自治區(qū)、直轄市水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn),由國家發(fā)展改革委員會同財政部、水利部制定”。可見,我國水資源使用費(fèi)也有了明確的規(guī)定,其建立水銀行時的水價形成機(jī)制可以參照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

當(dāng)然我國建立水銀行也存在一些不足之處,如水權(quán)交易原則方面,政府與水銀行的關(guān)系界定,對于水權(quán)交易中對于第三人造成的損害的補(bǔ)償問題等沒有明確規(guī)定,這些部分仍需完善。

2.我國建立水銀行制度的相關(guān)措施

(1)水權(quán)交易原則確定

目前我國規(guī)定國有水資源使用權(quán)交易原則的法律法規(guī)和政策還很少,因而結(jié)合我國水權(quán)交易的實(shí)際情況和美國水銀行制度下的經(jīng)驗(yàn),提出以下水權(quán)交易的基本原則:①水資源所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則。該原則的確定是由于我國實(shí)行的是水資源所有權(quán)的國有,并禁止流通。只有賦予水資源使用權(quán)人對水資源的處分權(quán),才能形成水權(quán)交易市場。②不得損害第三方利益的原則。任何權(quán)利的行使都不得損害第三方的利益,水權(quán)交易也不例外。水權(quán)交易雖然只在雙方當(dāng)事人之間進(jìn)行,但很容易造成第三方利益的損失,如造成下游水質(zhì)受損等。但是只有在水權(quán)交易不損害第三方利益的原則下,水權(quán)交易市場才能健康的發(fā)展。③效益優(yōu)先原則。水資源的總量是有限的,要提高水資源的利用率,就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮水資源的最大效益,也即要將水資源使用權(quán)從效益低的行業(yè)向效益高的行業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)然效益的評價標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是指經(jīng)濟(jì)效益,還包括社會效益和生態(tài)效益等。④水資源可持續(xù)利用原則。水權(quán)交易的目的就是為了建立節(jié)水型政府,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)的發(fā)展。因而水權(quán)交易應(yīng)該在這個大前提下進(jìn)行。

水權(quán)交易原則確定后,水銀行中發(fā)生的水權(quán)交易活動應(yīng)當(dāng)在這些原則下進(jìn)行,違反原則的交易應(yīng)予禁止。

(2)政府與水銀行的關(guān)系界定

目前我國水權(quán)交易往往是政府主導(dǎo)的,以政府為當(dāng)事人簽訂水權(quán)交易合同的,如東陽義烏水權(quán)交易。然而政府并非水資源使用權(quán)人,其地位界定不清。首先,水銀行應(yīng)是獨(dú)立于水行政主管部門的經(jīng)濟(jì)組織。水行政主管代表公共利益,管理公共濕地、綠地、河流、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境用水等,既要管水,又要用水,如果水行政主管部門組織水銀行運(yùn)營,既充當(dāng)水銀行管理者,又參加交易,則在制定水價政策等方面難免會從自身利益角度考慮,有損水市場交易的公平性。其次,水銀行雖然是一種經(jīng)濟(jì)組織,但設(shè)立的初衷是為了調(diào)劑余缺、節(jié)約交易成本,而不僅僅以贏利為目的。水行政主管部門在控制水價、制定水銀行運(yùn)作程序、進(jìn)行水權(quán)登記等方面負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé),要確保水銀行圍繞經(jīng)營目標(biāo)經(jīng)營。再次,水行政主管部門也是水銀行的客戶。既然水行政主管部門擁有水權(quán),又有用水需求,就會有余缺,就須參加市場交易,因而水行政主管部門是水銀行的一個客戶。水行政主管部門在參加水銀行交易時,應(yīng)與其他客戶處于同等的地位,共同遵守水銀行交易規(guī)則,協(xié)商一致訂立雙方可接受的水價合同。最后,水行政主管部門還扮演“銀行的銀行”和“最后貸款人”角色,通過運(yùn)用“公開市場業(yè)務(wù)”調(diào)節(jié)水銀行供求狀況。

(3)水銀行信息披露制度完善

在我國,由于水資源非商品的觀念根深蒂固,水銀行的信息公開化顯得更加重要。實(shí)施水銀行政策后,水銀行管理部門必須通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體及時公開水銀行的管理決策、水的供需情況、水銀行的運(yùn)行狀況等。信息公開化是我國水銀行制度得以有效運(yùn)行的前提。對于水銀行信息披露制度可以參照我國證券市場的信息披露制度,對于有重大變革的事件發(fā)生或者定期必須進(jìn)行信息公開。

四、結(jié) 語

美國水銀行的實(shí)踐目前看來很成功的,值得我國借鑒。我國現(xiàn)有的各種水權(quán)交易模式在實(shí)踐中已經(jīng)暴露出種種問題,因而,抓住契機(jī)結(jié)合我國國情,建設(shè)有中國特色的水銀行市場勢在必行。水銀行的建立,有利于全國水資源的調(diào)配,便于水資源供需雙方的交易,可規(guī)范和促進(jìn)水權(quán)交易市場的發(fā)展。

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D922.29

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1671-4970(2010)04-0048-05

2010-08-28

河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(2009B28914)

陳廣華(1969—),男,江蘇泰州人,副教授,博士研究生,從事民商法學(xué)研究。