李永健

(華北水利水電學院，河南鄭州450011)

《十九信條》保障權利條款缺失的憲法解讀

李永健

(華北水利水電學院，河南鄭州450011)

《十九信條》曾被一些憲法學者稱為中國歷史上第一部憲法，但學界一直對這部憲法缺少研究的熱情。最重要的原因莫過于認為在《十九信條》中沒有規(guī)定保障(公民)權利的條款，這是晚清政府欺騙民眾的臨時舉措。透過對這一獨特憲法現(xiàn)象的文化意義分析，我們可以從源頭上理解國家主義、法律工具主義對于中國憲法發(fā)展的深遠影響。

《十九信條》;權利保障;解讀

《重大信條十九條》(以下簡稱《十九信條》)被一些學者認為是中國歷史上的第一部憲法，也是清政府所頒布的惟一一部憲法［1］(P351)。但一直以來憲法學者對于這樣一部重要憲法文件缺少必要的研究熱情。本文將從憲政主義的立場出發(fā)，嘗試對《十九信條》中保障權利條款缺失這一憲法現(xiàn)象進行分析。

一

在現(xiàn)代民主法治國家中，憲法是一個國家的根本法，它居于該國法律體系的最高層級，制約和影響整個國家法律體系。那么，處于最高法律位階的憲法究竟應該規(guī)定些什么內(nèi)容?至今，在理論和實踐上對這一問題也沒有給出明確的界定。從理論上講，現(xiàn)代憲法至少應該包括三個方面。一是公民的基本權利和義務;二是國家最重要機關的組織、職權以及它們之間的相互關系;三是關于憲法的修改問題。但以上所說這三方面的內(nèi)容，也都只是從純粹理論上推演出來的憲法應有內(nèi)容。實際上，各個國家由于其歷史傳統(tǒng)、文化觀念、政治制度等因素的不同，導致各個國家對憲法基本內(nèi)容的規(guī)定存在巨大差異。不過，隨著近代政治文明和人權觀念的不斷發(fā)展，保障公民的基本權利逐漸成為各國憲法的根本目的，并已形成共識?！熬鸵话銍业膽椃ǘ裕朔N權利與義務的規(guī)定，究為構成憲法的重要部分”［1］(P6)，這一重要特征也成為我們鑒別近現(xiàn)代以來各國憲法的主要標志。

以此種認識和理解作為參照，可以發(fā)現(xiàn)《十九信條》在憲法條文內(nèi)容上所存在的嚴重問題，即保障基本權利條款的缺失。在其簡短的19條規(guī)定中，它所強調(diào)的中心問題就是對皇帝、國會(資政院)和內(nèi)閣三種政治權力的重新分配與調(diào)整。作為國家的元首，在《十九信條》的設計中，皇帝不僅頭頂擁有無上的光環(huán)，而且也是握有一定的實質(zhì)性的權力?！盎实凵袷ゲ豢汕址浮?第2條)，“皇帝直接統(tǒng)率海陸軍”(第10條)，不過其權力不僅受到了憲法及法律的約束，“皇帝之權，以憲法規(guī)定者為限”(第3條)，同時還要受到國會(資政院)和內(nèi)閣的制衡，“憲法由資政院議決”(第5條)，“憲法改正提案權屬于國會”(第6條)，“總理大臣由國會公舉”(第8條)。此種規(guī)定，就其進步意義而論，不僅打破了中國古代傳統(tǒng)政治觀念的藩籬，也是中國近代走向政治文明的曙光，而且在一定意義上已經(jīng)接近了英國近代的虛君立憲制。

雖然在《十九信條》的規(guī)定中存在著極大的不足，即所有條文中對于公民基本權利等內(nèi)容竟然只字未提。究其根由不外是當時的制定者(也基本上代表了當時中國人對憲法認識的最高水平)認為，在國家政治生活中，只有國家的最高政治權力才是“重大”的權力，應該加以重視和規(guī)定，其它諸如公民基本權利等內(nèi)容都屬可有可無?！胺矊倭棁鴳椃ü餐?guī)定，則暫從闕略，俟全部起草時，再行擬具”［2］(P101)。正是基于這樣的立場和認識，注定了制定者不會把保障公民基本權利等內(nèi)容寫進《十九信條》的內(nèi)容之中。

二

事實上，放眼近代各國憲法發(fā)展演變的歷程，即便在西方國家中，也曾經(jīng)出現(xiàn)過許多反對把公民基本權利等內(nèi)容納入憲法的思想和言論。在此，我們僅以美國憲法制定的過程為例進行說明。在世界憲法發(fā)展史上，美國是世界上第一個制定成文憲法的國家，因此美國憲法對于此后各國制定憲法具有較大的影響和推動作用。美國自認為一向珍視公民基本權利的保障，不過，在美國憲法制定的初期，一些制憲者也強烈反對把公民基本權利的內(nèi)容寫進憲法。

那些反對將公民基本權利列入憲法的制憲者，一方面固然因為美國憲法通過分權的原則所建立的政府不會對公民權利造成太大的傷害，另一方面則認為這類規(guī)則對于保護人們的基本權利并沒有太大用處;或者認為這類規(guī)則隱含著某種危險性，反而可能會危及人們的基本權利。例如以漢密爾頓為首的反對派當時就認為:“將權利法案列入擬定的憲法之中，不僅毫無必要，甚至還會造成危險。權利法案會對那些未授予政府的權力做出各種限制性的規(guī)定?！贝_如他們所言，“美國憲法旨在保護的個人權利，其范圍遠遠超過了任何文獻所能窮盡列舉者”［3］(P233-234)。任何憲法或文獻都無法窮盡基本權利的所有內(nèi)容，對某些公民權利的明確列舉，就有可能被政府或者某些人解釋成對某些未列舉權利的限制，反而不利于公民權利的保障，進而傷害到權利本身。

但人們(無論是反對者還是贊成者)也很快地意識到這樣的問題，如果不在憲法中對于公民的基本權利進行明確的規(guī)定，那么在憲法所必須授予政府的某些權力中，“一定有一些權力是可能被用來侵損個人權利的，因此有必要對這類個人權利加以特殊保護”［3］(P234)。

經(jīng)過反復的爭斗，美國國會一次性通過了憲法前十條修正案，對于公民的各種權利提供了較為充足的保障，并且逐漸形成了眾多的憲法保障的原則，并對其他各國憲法的制定產(chǎn)生了重大的影響?？梢哉f，自此以后保障公民基本權利的內(nèi)容逐漸成為自由民主國家憲法最重要的組成部分，并成為各國的憲政共識。以至于現(xiàn)代西方自由主義大師哈耶克在《自由秩序原理》一書中對此作出了高度贊揚:“一開始決定不將一項《權利法案》納入《美國聯(lián)邦憲法》之中的各種理由，與后來說服那些甚至一開始就反對將《權利法案》納入憲法的人士的種種理由，在美國憲法保障個人權利的規(guī)定方面，具有著同等重要的意義?！?/p>

歸納起來，我們可以發(fā)現(xiàn)在西方自由民主國家憲政發(fā)展的過程中，無論是贊同將基本權利內(nèi)容納入憲法，還是反對將基本權利內(nèi)容納入憲法，其根本出發(fā)點卻是相當一致的。一是為了最大程度地對公民基本權利進行保障，或者說是為了發(fā)揮憲法保障人權的最大功能;二是希望通過對公民基本權利的最大程度的保障，進一步發(fā)揮憲法限制政府權力的基本作用。此外，對于他們而言更重要的是，雖然憲法限制政府權力是手段，保障公民基本權利是目的，但憲法本身并不僅僅是一種隨心所欲的制度工具，憲法也有其深刻的價值性，并通過人們的生活方式而深深地棲居于人們的精神世界。

三

反觀《十九信條》的制定者未將公民基本權利納入憲法的原因，恰與西方憲政國家中反對把公民基本權利納入憲法所提出的理由大相徑庭，或許從中我們更能體會出中西方在憲法和憲政文化上的差異性。這也可能正是自近代以來，中國憲政發(fā)展如此曲折艱辛的原因所在。進一步論之，即使《十九信條》將保障公民權利等內(nèi)容寫入條文中又能如何?正如此前清廷在《欽定憲法大綱》中將公民權利義務等條款置于“附則”之中，其背后所折射的憲法觀念也是一脈相承的。因此，如果不在憲法觀念、憲政文化以及公民觀念的教育與普及上下功夫，不扭轉(zhuǎn)在中國社會延續(xù)幾千年的“權力本位”觀念，恐怕公民基本權利的保障很難得到有效的落實。

林來梵等在《中國立憲主義的起點》一文中曾指出，就西方的情形而言，哈耶克所說的“剝離一切表層之后，自由主義就是憲政”這一論斷，“其實可以改為而且最好改為:‘剝離一切表層之后，立憲主義就是自由主義’”［4］。在西方憲政國家，自近代以來，“自由、平等、權利等觀念是憲政制度賴以建立的思想理論基礎和精神實質(zhì)，脫離了這一基礎，憲政制度只能是徒具形式的軀殼。這種徒具形式的軀殼不僅無益于建立真正的民主憲政制度，相反可能被獨裁專制者所利用”［5］。憲法的實質(zhì)不僅在于對政府權力的限制和權力的分立原則，更在于對公民個人權利進行有效的保障。或者說，憲法對于政府權力限制的目的，最終還是為了對公民個人自由和權利的充分保障。

同時，在近代西方(歐洲)主要的自由民主國家，民主憲政歷程的演進路線是非常清晰的:15世紀對人的價值、人的尊嚴和個性解放的宣傳;16世紀對人的自由、平等思想的傳播;17世紀社會契約思想、分權學說產(chǎn)生，英國立憲政體的產(chǎn)生;18世紀民主思想的激蕩，法國民主政權的建立?？傊皻W洲的民主思想進程是先提出個性解放、自由、平等等思想，然后再集中表現(xiàn)為開設議院的主張，遵循的是自由平等——議會制度這樣一條邏輯”［5］。也就是，在西方自由民主國家，由于有著深厚和優(yōu)良的法治環(huán)境，隨著自由平等思想廣泛深入的傳播，從而引發(fā)一系列的社會政治變革，最后才有議會制度的產(chǎn)生，即采用一種制度化和法制化的模式來對公民個人業(yè)已享有的各項權利進行保障。在這個意義上，自由平等等思想既是議會政治產(chǎn)生的思想基礎，又是它的精神實質(zhì)所在。

而《十九信條》中保障公民基本權利內(nèi)容的缺失，其背后所隱含的國家立場和文化意義，正是自由主義在近代中國憲政運動中的缺失和缺位的結果?；蛘哒f是在傳統(tǒng)中國數(shù)千年的“大一統(tǒng)”思想的支配下，在根深蒂固的“權力本位”觀念的深遠影響之下，“從而形成了‘國家優(yōu)位’或‘國家本位主義’的歷史的、社會的文化的背景”［4］，最終導致整個社會和公民個人都不可能產(chǎn)生出個人與國家相互對抗的自由主義思想觀念，缺少了憲政主義產(chǎn)生的思想空間和精神資源。因此，自近代中國的立憲主義拉開帷幕，“就顯示出與國家主義的天然親和性，而與自由主義則是前世冤家”［6］(P215)。

與此對應，近代中國的民主憲政歷程的演進路線則是:19世紀60年代極少數(shù)中國人開始批評專制制度不能通達民情;70年代個別改良派開始提出設立議院的議論;80年代部分洋務派提出立憲問題;90年代開設議院的主張普遍提出，并且社會契約論、天賦人權論、自由平等等思想觀念開始傳播;20世紀初革命派民主思想激蕩，專制制度最終被推翻。也就是說，近代中國在短短的幾十年中完成了西方幾個世紀才完成通向自由民主國家的任務，而且在近代中國憲政的發(fā)生、發(fā)展的道路上，我們“遵循的是議會制度——自由平等這樣的一條恰與歐洲相反的邏輯”，是“從政治制度入手，先提出立憲的主張，而后再出現(xiàn)自由平等思想”［5］，而憲政發(fā)展路線上的差異即反映了我們與西方國家不同的社會特性，又決定了我國憲法與西方憲法不同的特質(zhì)與稟賦。

四

事實上，在清末立憲的過程中，無論《欽定憲法大綱》將人民權利的規(guī)定放在附錄之中，還是《十九信條》中保障公民基本權利的缺失，只說明了一點，就是我們所有的政治運作都是圍繞國家政治權力做文章。這一切所反映的社會文化意義，就是作為西方自由民主國家憲政思想基礎和精神實質(zhì)的自由主義，由于既與中國傳統(tǒng)的文化思想和政治傳統(tǒng)格格不入，又與中國近代的社會主題——“富國強兵”難以相容，于是就有意無意地被近代中國各階層的精英們所忽視。

無論是清末新政時期清政府自身所主導和推動的預備立憲運動，還是由立憲派所鼓吹提倡的君主立憲運動，甚至孫中山等革命派所極力主張的民主憲政運動，“其目的充其量是在通過推行外見性的立憲主義來吸收民眾的能量，以壯大國家的實力……而力圖將中國塑造成中央集權的近代立憲國家”［4］。這種觀念產(chǎn)生于近代中國獨特的社會政治環(huán)境，而此種環(huán)境又深深地烙印在中國政治精英和普通百姓的精神世界之中?！皬亩诤荛L的時間內(nèi)，大多數(shù)中國人對民主、權利、自由和憲政缺乏真正的、全面的認識，這恰恰又是建立真正的民主憲政制度所必須的”［5］。

正是由于自由、民主、平等思想在近代中國的缺失和缺位，以及由此所導致的憲政產(chǎn)生環(huán)境的先天不足，再加上當時中國所面臨的嚴重的民族和社會危機，就導致中國的政治精英們在選擇憲政道路時，不由自主、不約而同地走上了國家主義的憲政道路。而國家主義與自由憲政主義在意識形態(tài)和價值取向上恰恰是直接對立的。“因為奉行國家主義的政治家們常常會以國家的利益為借口，取消憲法的最高性和有限政府等憲政主義的基本要素”。“國家主義在本能上是反憲政主義的，實質(zhì)上它是一種經(jīng)過化妝的專制主義”［6］(P214)。因此，近代中國的憲政運動，一開始就沒有把保障人的自由與權利作為它的最終價值目標，而是強調(diào)以國家和社會為最高目的和原則。

［1］王世杰，錢端升.比較憲法［M］.北京:中國政法大學出版社，1997.

［2］清末籌備立憲檔案史料(上冊)［M］.北京:中華書局，1979.

［3］(英)F.Von.哈耶克.自由秩序原理(上)［M］.鄧正來譯，北京:三聯(lián)書店，1997.

［4］林來梵，凌維慈.中國立憲主義的起點［J］.社會科學戰(zhàn)線，2004，(4).

［5］殷嘯虎.中國近代憲政運動的發(fā)生及其反思［J］.法學，1997，(8).

［6］陳峰.中國憲政史研究綱要［M］.貴陽:貴州人民出版社，2003.

Abstract:The Key Doctrines was called the first constitution of China by some constitutional scholars.But the others scholars were so indifferent that they had no interest in studying it.The most severe criticism thought that The Key Doctrines made by the late Qing dynasty was a temporary means to cheat its people because there are no clauses on the right-protecting.While the paper shows that analyzing the unique constitutional phenomenon can help us understand originally that the ideas of nationalism and law realism have influenced the development of Chinese constitution.

Key words:The Key Doctrines;Right-protecting;Study

(責任編輯:宋孝忠)

A Constitutional Study on the Absence of Civil rights of the Key Doctrines

LI Yong-jian
(North China Institute of Water Conservancy and Electric Power，Zhengzhou 450001，China)

K25

A

1008—4444(2010)03—0105—03

2010-04-07

李永健(1976—)，男，河南寶豐人，華北水利水電學院思想政治教育學院講師，碩士。