吳曉林

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津 300071)

城鄉(xiāng)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝的有效手段。通過整合城鄉(xiāng)資源,促進(jìn)現(xiàn)代文明廣泛擴(kuò)展,使城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明生活方式,是城鄉(xiāng)一體化的重要目標(biāo)?，F(xiàn)存的城鄉(xiāng)差距,不能一概地歸因于歷史,更應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)發(fā)掘破解之道。基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間的均衡布局,既是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑,又是城鄉(xiāng)一體化的最基本表征。

一、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)差距

毋庸置疑,市場作為資源配置的基礎(chǔ)性地位日益凸顯,大量資源在價(jià)值規(guī)律作用下向城市流動是一個(gè)不可阻擋的潮流。公共服務(wù)理應(yīng)在市場失靈的背景中發(fā)揮有效的調(diào)控作用,合理控制城鄉(xiāng)之間的差距。但是,目前城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)布局,卻處于嚴(yán)重的非均衡狀態(tài),在很大程度上阻礙了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

(一)市場的“吸附”效應(yīng)弱化了鄉(xiāng)村自我服務(wù)的基礎(chǔ)

城市傾向政策的實(shí)行,使得中國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)和社會分割狀態(tài)長期維持,并且使得中國的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化的進(jìn)程[1]。為了完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本積累,“城鄉(xiāng)二元”政策主導(dǎo)下的資源單向流動,不斷將農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的既有資源轉(zhuǎn)移到城市；分稅制的實(shí)行導(dǎo)致財(cái)力大幅度向上集中,更是極大地削弱了農(nóng)村基層政府提供公共服務(wù)的能力。在強(qiáng)勢的市場面前,缺乏扶持的鄉(xiāng)村走上了一條“喪失資源——自我保障能力減弱——公共服務(wù)供應(yīng)不足——抵御風(fēng)險(xiǎn)能力降低”的非良性循環(huán)道路。

在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中,受市場機(jī)制的吸附作用,農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在以“城市為中心”的現(xiàn)代化布局中不斷被邊緣化。農(nóng)村地區(qū)在信息獲取、資源整合、流通分配的各個(gè)環(huán)節(jié)中處處受限,在資源的市場選擇面前處于守勢，成為被動的觀望者。原有的生產(chǎn)資料、技能乃至傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制內(nèi)的部分生產(chǎn)權(quán)、相當(dāng)?shù)慕粨Q權(quán)被逐個(gè)分解,并被擁有先進(jìn)技術(shù)和雄厚資本的城市迅速吸收,這些資源一遇到現(xiàn)代大工業(yè)的生產(chǎn)方式,就即刻衍生出一系列由城市所掌握的現(xiàn)代工商產(chǎn)業(yè)。對于整個(gè)社會而言,市場化的分工體系無疑是一個(gè)巨大的進(jìn)步,但這卻在事實(shí)上消弭了鄉(xiāng)村自給自足的能力,使其無法分享市場化的加工、流通和銷售等附加值空間甚大的利潤,以致成了名副其實(shí)的觀望者。

在鄉(xiāng)村資源轉(zhuǎn)移到城市后,資源的每一次“再生”都需要農(nóng)村承擔(dān)相關(guān)代價(jià)。城市接受了這種資源后非但沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本(包括對農(nóng)民的公共服務(wù)成本),農(nóng)民還得為獲得再生產(chǎn)資源付出二次代價(jià)。例如,城鎮(zhèn)化周邊的一些農(nóng)民在喪失土地后,不得不以成倍于補(bǔ)償金的價(jià)格購買城市的樓房；農(nóng)村的中醫(yī)藥采植者,不得不選擇價(jià)格更高的城市醫(yī)院,購買價(jià)格更高的醫(yī)療服務(wù)；果農(nóng)同樣需要以較高的價(jià)格購買城市中的果汁飲料……這些都是資源再生過程中農(nóng)民受損的突出表現(xiàn),其結(jié)果是導(dǎo)致財(cái)富資源分配的“馬太效應(yīng)”。這樣,在自然的工業(yè)化生產(chǎn)和市場機(jī)制作用下,將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村被逐漸淘汰在現(xiàn)代化的中心之外了。

(二)不平等的公共服務(wù)加劇了城鄉(xiāng)差距

在初次分配過程中,長期實(shí)行以城市和國有企業(yè)為中心的資源分配政策,造成國家財(cái)政在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研等方面投入嚴(yán)重不足,使農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金和技術(shù)短缺[2],農(nóng)業(yè)和農(nóng)民直接面對的風(fēng)險(xiǎn)越來越大,與城市的差距被人為拉大。在二次分配的公共服務(wù)層面,農(nóng)民與市民的各種待遇差別也相當(dāng)懸殊。

2007年,中國政府決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度,將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍,重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。雖然農(nóng)村低保人數(shù)增加比較快,但與城市最低生活保障制度相比,農(nóng)村最低生活保障范圍、保障程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后,依舊處在相對滯后的狀態(tài)。從全國社會保障費(fèi)用支出的供給方面來看,無論是就服務(wù)內(nèi)容還是服務(wù)范圍,農(nóng)村和城市還存在著明顯的差別。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心依據(jù)全國2749個(gè)村莊調(diào)查提供的資料,農(nóng)村公共服務(wù)存在的突出問題是:村莊道路狀況差,飲水困難,公共文化薄弱,文化設(shè)施普遍較差,農(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻,社會保障堪憂,醫(yī)療資源嚴(yán)重缺乏,教學(xué)質(zhì)量問題嚴(yán)重[3],與城市日漸完善的公共服務(wù)體系呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的反差。

當(dāng)具有相對優(yōu)勢的城市公民,用自己最初的所有,在自由市場上獲得了增長先機(jī),并享受比較充分、完善的公共服務(wù)時(shí),農(nóng)村居民的公共服務(wù)狀況改善不大或者毫無改善,甚至有所退步,實(shí)質(zhì)上處于相對剝奪的境地。換言之,在城鄉(xiāng)差距日顯擴(kuò)大的基礎(chǔ)上,發(fā)揮調(diào)節(jié)杠桿作用的公共服務(wù)不足,在抵消市場“極化效應(yīng)”的方面顯然著力不夠。

(三)公共服務(wù)不均與城鄉(xiāng)一體化呈“反向循環(huán)”關(guān)系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,公共服務(wù)必須有所作為,否則就會坐視城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大,直至威脅現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。但是,在很多地方,不均衡的公共服務(wù)卻與城鄉(xiāng)一體化呈現(xiàn)“反向循環(huán)”的過程。這種狀態(tài)下的公共服務(wù)分布往往既是城鄉(xiāng)分割的結(jié)果體現(xiàn),又成為城鄉(xiāng)對立的基本原因。

就實(shí)際情況來看,中國公共服務(wù)資源除了外交、國防等以外,其他公共服務(wù)在城鄉(xiāng)的分布基本處于失衡狀態(tài)。這種不均衡分布的公共服務(wù),不但沒有彌補(bǔ)以往“城市傾向”政策形成的城鄉(xiāng)鴻溝,在強(qiáng)大的市場吸附作用面前也保持了“失靈狀態(tài)”;不但強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),也促使“歷史因素”、“市場失靈”與“政府失靈”三股力量合流,共同阻礙著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

反之,城鄉(xiāng)一體化受阻,城鄉(xiāng)二元的力量繼續(xù)存在和生長,不但促使鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展難以維持,也降低了農(nóng)村自我服務(wù)和自我造血的能力；已經(jīng)走在現(xiàn)代化前列的城市,也會因?yàn)槿狈Πl(fā)展腹地和成本上漲等等因素,導(dǎo)致自身的發(fā)展步步受阻?？傮w來看,城鄉(xiāng)二元分割,城市和鄉(xiāng)村各自“畫地為牢”,破壞了經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的動力。如若經(jīng)濟(jì)總量的“盤子”無法做大,政府在切“蛋糕”的時(shí)候就難以重點(diǎn)考慮平衡,而是不得不以犧牲農(nóng)村為代價(jià),以加強(qiáng)城市公共服務(wù)為手段,尋找現(xiàn)代化建設(shè)的“突破口”,這就進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的差距。如此一來,“城鄉(xiāng)服務(wù)不均——城鄉(xiāng)二元分割——城鄉(xiāng)服務(wù)不均”就進(jìn)入惡性循環(huán)的反向強(qiáng)化過程,繼續(xù)充當(dāng)了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的阻力。

二、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的差異性基礎(chǔ)與互補(bǔ)性因素

我國的國情決定了城鄉(xiāng)二元的格局在短期內(nèi)肯定不能得到有效解決,長期內(nèi)也不可能完全消解。因此,在城鄉(xiāng)一體的框架內(nèi)布局均等化的公共服務(wù),比較合理的狀態(tài)就是盡可能地把握好“均等”與“差異”的動態(tài)平衡,不能機(jī)械地將公共服務(wù)均等化目標(biāo)引入“城鄉(xiāng)一樣化”的軌道。因此從城鄉(xiāng)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)、資源配置方式、社會結(jié)構(gòu)等等方面,來分析城鄉(xiāng)“兩個(gè)世界”的差異與互補(bǔ),對于合理布局城鄉(xiāng)公共服務(wù)具有歷史坐標(biāo)意義。

(一)城鄉(xiāng)人口承載能力的差異內(nèi)在地規(guī)定了未來人口的布局方向

毫無疑問,城市具有較高的人口吸納和承載能力。2007年中國城鎮(zhèn)人口達(dá)5.9379億人,全國地級及以上城市(不包括市轄縣)行政區(qū)域土地面積為62.2萬平方公里(包括建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積2.8萬平方公里)[4]。城鎮(zhèn)人口密度為954.6人/平方公里(其中小城鎮(zhèn)人口密度5459人/平方公里),加上外來人口持續(xù)遷入和流動,城市的承載能力更高,城市地區(qū)以其狹小的地域生產(chǎn)了除糧食以外的大部分生產(chǎn)生活必需品。相比之下,農(nóng)村地域廣闊、人口眾多,在地區(qū)經(jīng)濟(jì)中貢獻(xiàn)率較低,隨著生產(chǎn)方式和生活方式的升級,農(nóng)業(yè)的邊際效益在不斷下降,農(nóng)村初級產(chǎn)品在城市的需求量幾近飽和。因此,城市發(fā)展又為農(nóng)民分化創(chuàng)造了必要空間。城市人口是從農(nóng)村人口的母體上分化出來的,這是個(gè)不爭的事實(shí),而且隨著城市化的推進(jìn),這個(gè)過程將繼續(xù)得到加強(qiáng)。

與此同時(shí),農(nóng)村這個(gè)最大的人力資源寶庫,一直為城市發(fā)展源源不斷地輸送著各類人才。截至2008年12月31日,中國農(nóng)民工總量達(dá)到2.25億人,正是這支龐大的勞動大軍為城市建設(shè)和發(fā)展提供了人數(shù)充足、成本低廉的勞動力。樸實(shí)勤勞的農(nóng)民每年還為城市輸送100萬以上的高等教育人才以及數(shù)百萬的中等職業(yè)技術(shù)人才,為城市的發(fā)展積累和奠定了充足而必需的優(yōu)質(zhì)人力資本。

(二)城鄉(xiāng)資源配置方式的差異有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展升級

“城市已經(jīng)表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享受和需求的集中這個(gè)事實(shí)；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況:隔絕與分散?！盵5]從資源配置方式來看,在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中,生產(chǎn)力發(fā)展主要依靠土地等自然資源與勞動力的結(jié)合,投資周期長、收益報(bào)酬遞減；在工業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)中,社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠技術(shù)、資本、信息與勞動力的結(jié)合,技術(shù)革新快、規(guī)模效益高；“在后工業(yè)社會中,勞動價(jià)值論被知識價(jià)值論所代替,社會上成長最快的是知識階級”[6]和信息產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前,中國城市由于同時(shí)面臨工業(yè)化和后工業(yè)化的歷史任務(wù),其資源配置方式往往呈現(xiàn)出市場規(guī)律、集中化生產(chǎn)與服務(wù)經(jīng)濟(jì)三者結(jié)合的特點(diǎn),這就決定了資源向城市流動、大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和產(chǎn)品大范圍擴(kuò)散的事實(shí)。與城市相比,當(dāng)前的中國農(nóng)村是一個(gè)非聚合式系統(tǒng),農(nóng)民個(gè)體體力的消耗和分割的土地相結(jié)合,是當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點(diǎn),這就大大局限了農(nóng)業(yè)成長的空間。

就城鄉(xiāng)資源配置方式的互補(bǔ)性來看,農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,不但能夠滿足工業(yè)生產(chǎn)的需求,也為實(shí)施農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)提供了歷史機(jī)遇；同樣,城市資本和技術(shù)向農(nóng)村的擴(kuò)展,亦為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改造和生產(chǎn)效率提高注入動力。改革開放30年以來,農(nóng)村發(fā)生了如此翻天覆地的變化,農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)能夠大面積推廣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠異軍突起,無不以城市生產(chǎn)方式和技術(shù)擴(kuò)展為基礎(chǔ)。更大膽的互補(bǔ)性假設(shè)在于,鑒于城市對人口吸納和承載的能力以及規(guī)模生產(chǎn)的效益,在產(chǎn)業(yè)支撐的范圍內(nèi)允許城市合理擴(kuò)容,支持城市帶和城市鏈的發(fā)展,對于消解第一產(chǎn)業(yè)、提高總體生產(chǎn)力是卓有成效的。

(三)城鄉(xiāng)階層結(jié)構(gòu)形態(tài)的差異與互補(bǔ)為社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供了轉(zhuǎn)圜空間

在“城鄉(xiāng)二元”的結(jié)構(gòu)內(nèi)部,城鄉(xiāng)還具有“差異互補(bǔ)”的社會結(jié)構(gòu)。受到資源擁有量、權(quán)力配置、社會地位等等因素的影響,城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的迥然差異自不必說。但是,二者之間的互補(bǔ)性越來越清晰可見。改革開放以來,中國社會階級階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。這一過程呈現(xiàn)出工業(yè)勞動者數(shù)量超過農(nóng)業(yè)勞動者數(shù)量、與非公經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的階層發(fā)展迅速、社會全面流動的態(tài)勢。隨著經(jīng)濟(jì)與社會的進(jìn)一步發(fā)展,特別是隨著城市化提速這一因素的強(qiáng)化,階層分化仍將以較高的速度繼續(xù)[7]。農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型,為藍(lán)領(lǐng)工人轉(zhuǎn)變?yōu)榘最I(lǐng)工人、農(nóng)村勞動力向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化釋放了巨大空間。隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn),在所謂“九億人口”的農(nóng)民階級中,真正從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)勞動的已經(jīng)只剩下不到三億人了。

值得注意的是,現(xiàn)階段的農(nóng)村為城市社會結(jié)構(gòu)變遷提供了轉(zhuǎn)圜空間。在中國,規(guī)模最大、時(shí)間最久的社會流動群體應(yīng)該是人數(shù)超過2億的農(nóng)民工。在管理體制內(nèi)部,農(nóng)民工身份和地位的確立不論是對城市社會結(jié)構(gòu)還是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)都具有劃時(shí)代的歷史意義?？墒?應(yīng)該看到,農(nóng)民工通過流動就業(yè)的方式在城市生活、工作,并不是人口學(xué)意義上的遷移。要使這樣一個(gè)龐大的群體在短期內(nèi)獲得城市居民身份,不論是對現(xiàn)代化成本,還是對于個(gè)人在城市生活的承受能力,都是極其不現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)民工在農(nóng)村中仍然保有土地,并未與母體徹底割裂和分離。這反倒在一定程度上消化了部分城市發(fā)展的成本。同時(shí)，“正是游走于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體的存在,為中國在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展,城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí),能夠較好地保持社會的整體穩(wěn)定,減小未來不可預(yù)見的經(jīng)濟(jì)衰退所可能帶來的巨大沖擊,留下一個(gè)意義重大的‘緩沖帶’。特別是在經(jīng)濟(jì)全球化不斷推進(jìn)的今天,在未來可能出現(xiàn)的全球性經(jīng)濟(jì)蕭條中,中國亦很難完全避免。在危機(jī)中,農(nóng)民工在就業(yè)上普遍的不穩(wěn)定狀態(tài)決定了他們必然會是最先和最多受到?jīng)_擊的群體。在這種情況下,如果有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工可以退回農(nóng)村,重返田間,對降低危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊程度,減輕就業(yè)壓力,保持社會乃至政治生活的穩(wěn)定,無疑會具有極為重要的戰(zhàn)略意義”[8]。

三、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中合理布局公共服務(wù)的行動原則

城鄉(xiāng)公共服務(wù)的布局,不但要立足于現(xiàn)實(shí)問題的解決,也要有服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)的整體取向。只有跳出城鄉(xiāng)“各自為政”的“圈子”,通過科學(xué)的公共服務(wù)配置,才能將城鄉(xiāng)發(fā)展同時(shí)納入現(xiàn)代化的發(fā)展框架。不能忽視,大多數(shù)發(fā)達(dá)國家均等化的公共服務(wù)都是在工業(yè)化發(fā)展到一定階段,經(jīng)濟(jì)財(cái)富積累達(dá)到一定程度的基礎(chǔ)上推行的。2008年,我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到3266.8美元,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重達(dá)到88.7%,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中已占絕對主導(dǎo)地位;城市化提高到45.68%,現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提升,已經(jīng)具備了以城帶鄉(xiāng)、提供“差異互補(bǔ)”的公共服務(wù)的能力。

(一)發(fā)展型服務(wù)要明確“以城為主、輻射鄉(xiāng)村”的主旨

在中國,農(nóng)村發(fā)展水平低是一個(gè)現(xiàn)實(shí)狀態(tài),城市化和城鄉(xiāng)一體化雖然是趨勢,但是處于一個(gè)正在運(yùn)動的狀態(tài)。城市化程度越來越高,農(nóng)村越來越少,農(nóng)民越來越分化是一個(gè)可預(yù)期的事實(shí),但是并不是一個(gè)可以坐享其成的事實(shí)。因此,擺在公共服務(wù)面前的重要使命,就是找準(zhǔn)“著力點(diǎn)”,充分挖掘現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展動力。要穩(wěn)妥、有序、快速地推進(jìn)城市化,就必須在尊重城鄉(xiāng)差異的基礎(chǔ)上,調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系,明確地將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)納入到“以城市為龍頭”的產(chǎn)業(yè)鏈中,增強(qiáng)城市的輻射帶動能力。

首先,公共服務(wù)的供給要充分關(guān)注那些能夠發(fā)揮聚集效益和規(guī)模效益、大量吸收勞動力的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。一方面,打通農(nóng)民流向城市的關(guān)口通道,逐步改革阻礙社會合理流動的戶籍制度,為進(jìn)城務(wù)工人員提供合理的公共服務(wù)；另一方面,通過提供就業(yè)信息、職業(yè)技能培訓(xùn)等服務(wù),提升農(nóng)村勞動力服務(wù)城市、扎根城市的能力。其次,要通過公共服務(wù)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的資本、技術(shù)、人才、信息下鄉(xiāng),改造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施,完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,打通農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市龍頭產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈,增強(qiáng)農(nóng)村自我發(fā)展能力、暢通城鄉(xiāng)之間資源流通的渠道。擺脫“重有形建設(shè)”、輕軟件服務(wù)的短期功利性思想,真正扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“自運(yùn)轉(zhuǎn)”的局面?？梢灶A(yù)期,針對城鄉(xiāng)發(fā)展所需的不同服務(wù)內(nèi)容,通過城市帶動農(nóng)村發(fā)展,一個(gè)開放、流動、有序、互動的城鄉(xiāng)互補(bǔ)體系必然可以形成。

(二)保障型服務(wù)要破除城鄉(xiāng)“平均主義”的窠臼

公共服務(wù)的分配當(dāng)然要效忠于公平原則,同時(shí)要“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的活動,保障社會一體化”[9]。我們理應(yīng)看到,在長期二元分割的基礎(chǔ)上,農(nóng)民“二等公民”的待遇始終沒有得到徹底根除,公共服務(wù)過分向城市集中又促使農(nóng)村“發(fā)展洼地”、農(nóng)民“權(quán)利虧空”的地位難以改變。雖然在自給自足的能力上農(nóng)民有自然資源可以依靠,但是一旦遭遇大病大災(zāi),則要承受毀滅性的打擊。不論是市民還是農(nóng)民,都具有作為一名普通公民享受基本保障的權(quán)利。但是鑒于城鄉(xiāng)之間永遠(yuǎn)不能徹底消除的差異,試圖通過“平均主義”來推進(jìn)城鄉(xiāng)之間的平等的做法,勢必會損傷社會公平,進(jìn)而危及城市化的健康發(fā)展。

與生態(tài)式聚合的農(nóng)村相比,城市是脫離了自然資源的利益聚合體。在現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會,人口流動越來越頻繁、組織結(jié)構(gòu)越來越不穩(wěn)定、資本流通越來越具趨利性的城市人口,變得越來越脆弱,越來越依賴一套完善的公共服務(wù)保障體系；與此同時(shí),城市生活高昂的成本和市場經(jīng)濟(jì)的變動性,促使城市人口的承受能力也相對下降。文明的發(fā)展,使得貌似強(qiáng)大的城市,也一并伴生了高度脆弱性。例如,一場大雪足以造成城市交通癱瘓，高溫酷暑則導(dǎo)致城市用電緊張,此類事情在現(xiàn)代社會發(fā)生的次數(shù)似乎有增無減,一旦發(fā)生問題后,后果不堪設(shè)想。

因此,保障型公共服務(wù)也要破除城鄉(xiāng)“平均主義”的窠臼,一是要基于農(nóng)民的“公民身份”大力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平,盡量縮小與城市居民基本公共服務(wù)的差距；二是要加強(qiáng)城市“規(guī)模性公共服務(wù)”供給,盡量提升應(yīng)對城市發(fā)展和現(xiàn)代文明沖擊的能力。在中國經(jīng)濟(jì)處于飛速發(fā)展、從鄉(xiāng)村社會過渡到城市社會的今天,保障性服務(wù)絕對不能簡單地拘泥于機(jī)械性的“平均主義”,片面地追求城鄉(xiāng)一樣化,否則就會忽視城鄉(xiāng)發(fā)展差異,浪費(fèi)資源又不能有效應(yīng)對問題。

(三)不能簡單地以公共財(cái)政的投入量來衡量公共服務(wù)的均衡程度

必須明確,由于中國農(nóng)村人口基數(shù)大，城市容納能力短期內(nèi)無法躍升，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級較慢等等因素,農(nóng)民的消化是一個(gè)長期的過程。中國人口結(jié)構(gòu)的布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,決定了不論是按照人均投入還是投入總量來衡量城鄉(xiāng)間公共服務(wù)均衡程度,都是不現(xiàn)實(shí)的。

從公共服務(wù)的投入總量來看,數(shù)量龐大的社會流動人群以及不斷分化的農(nóng)民階層,決定了不能用投入總量衡量城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。改革開放后,農(nóng)民獲得了自主擇業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的權(quán)利,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員和外出從業(yè)人員比重迅速增長。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果,2006年,農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占農(nóng)村從業(yè)人員總數(shù)的比重從1978年的7%提高到29.2%。從三次產(chǎn)業(yè)來看,全社會在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全部就業(yè)人員的比重從1978年的70.5%下降到40.8%。大量農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)業(yè)就業(yè)和生活。隨著城市化的推進(jìn),中國社會階層還將進(jìn)一步分化,農(nóng)村勞動力的數(shù)量也將逐步減少,城市人口的數(shù)量則繼續(xù)增長。長期來看,不斷發(fā)展的城市化和向城市流動的大量人口,決定了用公共財(cái)政投入總量衡量城鄉(xiāng)公共服務(wù)的公平程度,一味主張公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的做法是不科學(xué)的。

當(dāng)前,一些學(xué)者往往愿意引用“人均指標(biāo)”來證明城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。從平均公共財(cái)政支出來看,由于大量非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口并不在農(nóng)村本地享受公共服務(wù),而是由流入的城市或多或少地承擔(dān)其服務(wù)成本(比如治安、交通、衛(wèi)生等等)。將這批人也一并拿來當(dāng)作農(nóng)村公共服務(wù)投入的分母,這樣的計(jì)算也是有失公正和有?，F(xiàn)實(shí)的。而且就城市系統(tǒng)的脆弱性和城市生活的高成本來看,就是計(jì)算人均公共服務(wù)投入,城市也一定要高于農(nóng)村。因此,通過公共服務(wù)投入總量或人均投入來衡量公平程度都欠缺科學(xué)性。

需要強(qiáng)調(diào)的,公共服務(wù)的布局雖然不能機(jī)械地追求數(shù)量上的平等,不迷信數(shù)量不等于完全拋開數(shù)量。在短期內(nèi),農(nóng)村人口和流動人口享受的服務(wù)水平低是一個(gè)不爭的事實(shí),公共服務(wù)適當(dāng)?shù)叵蚶щy群體傾斜、填補(bǔ)公共服務(wù)之間的較大差距,是必要的。

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