上官丕亮(蘇州大學(xué))

社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及其憲法保障

上官丕亮(蘇州大學(xué))*

2004年中共中央《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出:“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！?007年中共十七大報告強調(diào):“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”2006年十屆全國人大四次會議批準的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》專設(shè)“完善社會管理體制”一章規(guī)定:“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，推進社會管理體制創(chuàng)新?！庇纱耍鐣芾韯?chuàng)新成為黨和政府的重要任務(wù)和工作重點。社會管理主要是政府對社會的管理，是指政府對除政治、經(jīng)濟以外的各項社會事務(wù)(例如勞動就業(yè)、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、教育、衛(wèi)生、體育、民政、人口計生、城鄉(xiāng)建設(shè)等)的管理。〔1〕2004年2月21日，國務(wù)院總理溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話時指出:“社會管理。就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定。加強社會治安綜合治理，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。保護和治理生態(tài)環(huán)境。加強社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力?！眳⒁姕丶覍?《提高認識 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認真落實科學(xué)發(fā)展觀》，載《國務(wù)院公報》2004年第12號。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)，計劃經(jīng)濟時代那種以“單位”和“準單位”為基礎(chǔ)構(gòu)建的“大一統(tǒng)、指令型”的社會管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，需要改革創(chuàng)新。推進社會管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，要重點解決政府社會管理職能“缺位”、“越位”、“錯位”的問題。筆者以為，社會管理的創(chuàng)新主要包括:(1)社會管理范圍的創(chuàng)新，原由政府直接管理而實際上社會可以自我管理的事務(wù)交由城鄉(xiāng)基層自治組織、社團、行業(yè)組織、社會中介組織以及民間組織等社會組織管理，發(fā)揮其在社會公共事務(wù)管理中的作用;(2)社會管理方式的創(chuàng)新，即使仍由政府管理的事務(wù)，也讓社會協(xié)同合作，讓公眾參與;(3)社會管理機構(gòu)的創(chuàng)新，例如“大部制”改革、行政服務(wù)中心的創(chuàng)建等;(4)社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，即合理劃分中央政府與地方政府在社會管理方面的權(quán)責。社會管理的創(chuàng)新，離不開法律的支持和配合，當然也離不開憲法的指導(dǎo)和保障。本文著重探討社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及其憲法保障問題。

一、目前社會管理央地關(guān)系的一大問題是地方挑戰(zhàn)中央

近些年來，我國礦難事故不斷、環(huán)境污染事件頻繁、暴力拆遷事件時有發(fā)生、房價飛漲、社?；鸨慌灿么蟀割l發(fā)……?？傊?，涉及社會管理的問題突出，正如胡錦濤總書記在中共十七大報告中所指出的:“勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)、司法和社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題仍然較多?！?/p>

造成上述社會管理問題的原因是多方面的，其中有一個重要原因是地方政府不嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律和政策，中央政府沒有足夠的權(quán)威來保證其制定的有關(guān)法律、法規(guī)和政策在地方得到落實。正如2006年7月時任國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局局長李毅中所指出的:“國務(wù)院……在安全生產(chǎn)工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，并沒有真正貫徹落實到縣、鄉(xiāng)和企業(yè)。”〔2〕彭嘉陵:《李毅中:警惕安全監(jiān)管“嚴格不起來，落實不下去”》，載《人民日報》2006年7月12日第10版。又如，2007年9月20日時任國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在接受記者時披露:“有一個資源大省的環(huán)保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)?？偩?，一邊被我罵為什么不能嚴格執(zhí)法?！薄案鼮榛氖?，很多地方局長要通報當?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)保總局寫匿名信?！薄?〕郄建榮:《地方環(huán)保局長匿名向上級通報污染情況實屬無奈，環(huán)境執(zhí)法亟須垂直管理》，載《法制日報》2007年9月21日第1版。兩位局長指出了目前一些地方政府不嚴格執(zhí)行國家法律和政策從而導(dǎo)致中央的法律和政策無法在地方得到貫徹落實的困境。

“上有政策，下有對策”，中央權(quán)威受到地方政府的嚴重挑戰(zhàn)，這已經(jīng)成為活生生的現(xiàn)實。在2007年“兩會”期間，全國政協(xié)委員楊志福向溫家寶總理轉(zhuǎn)述了一個順口溜:“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國務(wù)院。國務(wù)院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現(xiàn)。”〔4〕王石川:《“兩會”上引起關(guān)注的順口溜》，轉(zhuǎn)引自《報刊文摘》2007年4月23日第2版。它形象地呈現(xiàn)了一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現(xiàn)狀。正如香港大學(xué)亞洲研究中心研究員甘陽先生所指出的:“事實上，中國今日社會整合的機制和能力已相當脆弱，其集中表現(xiàn)就是日益突出的所謂‘中央與地方’這一基本張力。這一張力的實質(zhì)無非是，由于中國社會分殊化的高度發(fā)展，已使‘中央’日感缺乏足夠的權(quán)力基礎(chǔ)來整合不同社會利益的矛盾和沖突?！薄?〕甘陽:《走向“政治民族”》，載《讀書》2003年第4期。也許正因如此，溫家寶總理在2010年“兩會”上特別強調(diào):“各地區(qū)、各部門對中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政。”

二、社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新重點在于中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化

面對地方挑戰(zhàn)中央的問題，社會管理的央地關(guān)系必須予以創(chuàng)新，首先要查找原因，然后對癥下藥。為什么中央有關(guān)社會管理的政令在一些地方不暢通?其中一個根源在于中央與地方的社會管理職責權(quán)限劃分不明，中央管什么與地方管什么在法律上不清晰，中央與地方在社會管理權(quán)責劃分方面的法治化程度低。

雖然我國《憲法》第110條規(guī)定，“地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院”，但憲法和法律對中央政府與地方政府各自的權(quán)限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度很低?！稇椃ā返?9條在規(guī)定國務(wù)院的職權(quán)時規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)”。同時，《憲法》第107條規(guī)定地方政府的職權(quán)是:“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！倍兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第59條規(guī)定，縣級以上的地方各級政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。不難看出，憲法和法律對中央政府與地方政府的職權(quán)規(guī)定幾乎一樣，沒有在法律上劃分中央政府與地方政府包括社會管理在內(nèi)的各項職權(quán)。正如國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱所指出的:“長期以來，我國政府管理中存在著中央與地方各級政府‘職責同構(gòu)’的問題，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分規(guī)定不明確或規(guī)定得比較籠統(tǒng)，上下級行政機關(guān)之間的事權(quán)不清，導(dǎo)致中央與地方關(guān)系規(guī)范性、穩(wěn)定性不夠，權(quán)限不明，職能交叉，既影響了行政效率，也影響了政府職能的發(fā)揮?！薄?〕馬凱:《以轉(zhuǎn)變政府職能為核心 深化行政管理體制改革》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。

中央與地方的權(quán)責不分，其結(jié)果是在表面上中央什么都管，但是實際上并沒有相應(yīng)的保障，“縣官不如現(xiàn)管”。事實上地方掌握著很大的權(quán)力，地方幾乎什么都管?！熬湍每h委書記來說，除了外交、軍事、國防這些內(nèi)容沒有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別?！薄?〕陶建群:《權(quán)利異化下的“問題書記”》，載《人民論壇》2006年第20期。在現(xiàn)實生活中，中央法律和政策主要依靠地方政府來執(zhí)行，中央權(quán)威也主要靠地方維持。例如，我國《憲法》規(guī)定礦藏、水流、城市的土地等屬于國家所有，但在事實上它們并不是由中央自己直接而全面地管理，而主要是歸所在的地方政府負責管理，并主要由地方政府來負責執(zhí)行《礦山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相關(guān)法律。然而，一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行甚至根本就不執(zhí)行中央的法律和政策，從而產(chǎn)生了諸多重大問題?！?〕參見上官丕亮:《論中央與地方關(guān)系法治化的實踐和理論誤區(qū)》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2007年第5期。

以前幾年農(nóng)村的義務(wù)教育為例，中央與地方職責權(quán)限不清晰、不明確，在教育經(jīng)費保障方面尤為突出，2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》提到:“我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經(jīng)費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農(nóng)民教育負擔較重等突出問題”。這是導(dǎo)致農(nóng)民子女受教育權(quán)得不到保障的一個重要原因。1986年《義務(wù)教育法》只是分清了國務(wù)院教育主管部門確定教學(xué)制度、教學(xué)內(nèi)容、課程設(shè)置和審訂教科書的職責與地方各級政府合理設(shè)置小學(xué)、初級中等學(xué)校的職責，只規(guī)定“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費”以及“實施義務(wù)教育所需事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證”，而并沒有明確中央與地方在教育投資的各自職責。同年，國家教委發(fā)布的《關(guān)于實施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》規(guī)定:“農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)投資，以鄉(xiāng)、村自籌為主。地方人民政府對經(jīng)濟有困難的地方，酌情予以補助?！?992年經(jīng)國務(wù)院批準的《義務(wù)教育法實施細則》仍規(guī)定:“實施義務(wù)教育的學(xué)校可收取雜費”、“地方各級人民政府設(shè)置的實施義務(wù)教育學(xué)校的事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由地方各級人民政府負責籌措。”

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，自實施義務(wù)教育以來，在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區(qū)(包括地級市)的負擔部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負擔為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78%?！?〕參見張玉林:《中國城鄉(xiāng)教育差距》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入在許多地方一半以上是來自農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費又竟然有一半左右出自農(nóng)民自己。然而，這些資金甚至不足維持支付教師的工資，在農(nóng)村拖欠教師工資是普遍存在的現(xiàn)象。由此，學(xué)校只有通過大量增加學(xué)雜費等辦法彌補教育經(jīng)費的不足，但這進一步增加了農(nóng)民負擔，進而造成不少農(nóng)村孩子因交不起學(xué)雜費而中途輟學(xué)，有的地方農(nóng)村學(xué)齡兒童入學(xué)率甚至不到50%，小學(xué)畢業(yè)升學(xué)率不到30%，而其中女童失學(xué)的比例更高。同時由于教育經(jīng)費不足，不少農(nóng)村中小學(xué)不僅缺乏必要的教學(xué)儀器設(shè)備，而且存在許多危房，有的危房率為5%，有的達到10%以上?！?0〕華巖:《義務(wù)教育首先要解決經(jīng)費投入體制》，載《檢察日報》2005年9月12日第5版。2003年9月，聯(lián)合國主管教育權(quán)利事務(wù)的一位特別調(diào)查員到中國考察兩周后，批評我國政府在保證教育權(quán)利方面連非洲窮國烏干達都不如，“政府僅提供學(xué)校經(jīng)費的53%，這一比例比所有實行義務(wù)教育政策的國家都低?！薄?1〕參見張玉林:《目前中國農(nóng)村的教育危機》，載《戰(zhàn)略與管理》2004年第4期。

我國中央政府與地方政府在義務(wù)教育職責上的不清，特別是中央政府對義務(wù)教育的低投入，已經(jīng)造成嚴重的后果。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，自1986年《義務(wù)教育法》頒布后至2000年的15年間，未入學(xué)學(xué)齡兒童的總數(shù)接近3200萬人;小學(xué)階段的失學(xué)人數(shù)累計達到3791.5萬人;小學(xué)畢業(yè)后未能升學(xué)的人數(shù)高達5074.7萬人;初中階段的失學(xué)人數(shù)達到3067.6萬人(這還不包括1986年的初中失學(xué)人數(shù))。這四種情況合計起來，即小學(xué)階段未入學(xué)和中途輟學(xué)的人數(shù)以及初中階段未升學(xué)和中途輟學(xué)的人數(shù)，達到15132.6萬人。他們都是《義務(wù)教育法》頒布之后完全沒有或沒有完全享受“九年制義務(wù)教育”的群體，而且這些人基本上都是農(nóng)村的少年兒童?！?2〕參見張玉林:《中國城鄉(xiāng)教育差距》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。

鑒于目前我國中央與地方在社會管理的職責職權(quán)方面劃分不清晰，顯然社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的重點應(yīng)當是在法律上明確劃分中央與地方的職責和職權(quán)。2004年，國務(wù)院總理溫家寶在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話曾經(jīng)明確指出:“過去我們在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗，近些年來市場監(jiān)管方面也在逐步加強，今后還必須適應(yīng)新形勢，進一步改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上。要繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開，政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事要堅決交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。同時，要合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務(wù)的管理職權(quán)，逐步理順中央和地方在財稅、投資、市場監(jiān)管和社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域的分工與職責?！薄?3〕溫家寶:《提高認識 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認真落實科學(xué)發(fā)展觀》，載《國務(wù)院公報》2004年第12號。

值得高興的是，國家已經(jīng)首先在農(nóng)村義務(wù)教育這一社會管理領(lǐng)域開始劃分中央與地方的職權(quán)，著手社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新。2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》明確提出，要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，同時具體規(guī)定:全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，免學(xué)雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定;對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費，免費提供教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔，東部地區(qū)由地方自行承擔，補助寄宿生生活費資金由地方承擔，補助對象、標準及方式由地方人民政府確定;在免除學(xué)雜費的同時，落實并適時提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費基本標準，所需資金由中央和地方按照免學(xué)雜費資金的分擔比例共同承擔;建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制，校舍維修改造所需資金，中西部地區(qū)由中央和地方按照5∶5比例共同承擔，東部地區(qū)主要由地方承擔，中央適當給予獎勵性支持?！?4〕詳見《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，載《國務(wù)院公報》2006年第5號。2006年修訂的《義務(wù)教育法》將這一創(chuàng)新成果以法律形式鞏固下來，它規(guī)定“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，保證義務(wù)教育制度實施”(第2條)、“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項目、按比例分擔。各級人民政府對家庭經(jīng)濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書并補助寄宿生生活費。義務(wù)教育經(jīng)費保障的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”(第44條)。

當然，新的《義務(wù)教育法》在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障這一社會管理領(lǐng)域?qū)χ醒肱c地方職權(quán)劃分的規(guī)定還不夠詳細，后來國務(wù)院也沒有根據(jù)《義務(wù)教育法》的規(guī)定制定行政法規(guī)性質(zhì)的具體辦法，2007年11月26日，財政部、教育部發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革有關(guān)政策的通知》，法治化程度仍不高。上述中央與地方社會管理關(guān)系的創(chuàng)新剛剛開始，還局限在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障這一小方面，沒有擴大到整個義務(wù)教育和教育領(lǐng)域?！?5〕值得關(guān)注的是，2010年7月29日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》在第15章“管理體制改革”中明確規(guī)定:“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理國家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標準，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。整體部署教育改革試驗，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府負責落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據(jù)職責分工負責區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定?！逼渌鐣芾眍I(lǐng)域，如勞動就業(yè)、社會保障、食品安全、居民住房、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、衛(wèi)生、體育、民政、人口計生、城鄉(xiāng)建設(shè)等，中央與地方在這些領(lǐng)域的職責權(quán)限同樣劃分得不清晰、不具體，需要進行央地關(guān)系的創(chuàng)新，其法治化任重而道遠。

三、社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新應(yīng)當充分發(fā)揮憲法的保障作用

目前我國社會管理的央地關(guān)系需要創(chuàng)新，而且創(chuàng)新重點應(yīng)當在于中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化。必須注意的是，在通過法治化的方式合理劃分中央與地方社會管理的職責權(quán)限、推進社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的過程中，不能忽視憲法的指導(dǎo)和保障。

(一)要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的立法指導(dǎo)作用

社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，推進中央與地方社會管理權(quán)責劃分的法治化，首先需要立法。在進行中央與地方社會管理權(quán)責劃分方面的立法時，不應(yīng)忽視憲法的指導(dǎo)作用，這是因為憲法是國家的根本大法，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”(《憲法》第5條第3款)，憲法是普通法律的立法依據(jù)。而且，對中央與地方管理權(quán)限劃分的立法，憲法已有明確的原則要求(盡管憲法在規(guī)定國務(wù)院和地方政府的職權(quán)時未對二者的權(quán)限作明確的劃分)?！稇椃ā返?條第4款規(guī)定:“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！?/p>

根據(jù)憲法的要求，在立法劃分中央與地方政府的社會管理權(quán)責時至少要注意三點。

第一，要貫徹確保中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和中央權(quán)威的憲法精神。確保和加強中央權(quán)威，是解決目前一些地方挑戰(zhàn)中央問題和維護國家統(tǒng)一的客觀需要?！拔覀冋J識到一個弱勢政府不能保證秩序和法治，而太過于強調(diào)地方分權(quán)的國家易于導(dǎo)致分裂?！薄?6〕［瑞士］F·莫薩達、托馬斯·弗萊納:《發(fā)展中國家支持地方分權(quán)的教訓(xùn)》，載［瑞士］J·布萊澤編:《地方分權(quán)》，肖艷輝、袁朝暉譯，中國方正出版社2009年版。加強中央權(quán)威也是保障公民基本權(quán)利的需要?！耙粋€憲法不能組織有效的、公共支持的、能夠征稅和開支的政府，它必然不能在實際中保護權(quán)利。”〔17〕［美］史蒂芬·霍爾姆斯等:《權(quán)利的成本》，畢競悅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第37頁。“已經(jīng)有許多經(jīng)驗或研究都表明，一個弱政府不但不可能為社會提供必要的公共物品，例如國防和治安、社會福利，甚至很難保障人民的基本權(quán)利，人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢力或地方群體(小社會)。換言之，就總體來說，沒有一個良好的強有力的全國政府，公民就不可能享有作為公民的權(quán)利?！薄?8〕蘇力:《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第73、74頁。所以，在進行央地社會管理職權(quán)劃分立法時，務(wù)必遵循憲法規(guī)定的“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的憲法原則。

加強中央權(quán)威，不能簡單地“收權(quán)”，否則極有可能重復(fù)“一統(tǒng)就死，一放就亂，一亂就收”的怪圈。如果“一些明顯應(yīng)由中央承擔的職能如失業(yè)保險、社會保險以及社會安全等都由地方政府承擔。地方自主程度直接取決于地方政府的財政能力，富庶地區(qū)有更多自由發(fā)展的空間，而貧困地區(qū)只能唯上級政府馬首是瞻?！薄?9〕［美］沙安文、沙薩娜:《地方治理新視角和地方政府角色轉(zhuǎn)化》，劉亞平譯，載《公共行政評論》2009年第3期。所以，我們應(yīng)當從制度上、體制上思考和解決問題，建議借鑒聯(lián)邦制的有益經(jīng)驗，通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權(quán)，明確劃分中央與地方政府在社會管理方面的職權(quán)，包括確立中央政府在一些重大事項(例如環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等)上的專屬管轄權(quán)，中央專屬管轄的事項由中央直屬機構(gòu)直接管理，地方政府不能插手，以真正確保中央的權(quán)威。

第二，要貫徹充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的憲法原則。確保中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但地方政府不能沒有任何自主權(quán)。在進行社會管理的立法時，應(yīng)當規(guī)定地方政府自主管理的事項，即使在中央與地方政府共同管理的事項上也應(yīng)規(guī)定地方政府的一定自主權(quán)。建議“抓大放小”，在縱向分權(quán)方面中央只負責重大的、全局性的管理，而地方性、無關(guān)全局的事項則應(yīng)放手由地方去管理、去自治，充分發(fā)揮地方的自主性、積極性和創(chuàng)造性。

第三，按照功能最適當原則明確央地之間的權(quán)限劃分。所謂“功能最適當”原則最初是用來解釋和適用三權(quán)分立原則的。此即“功能的權(quán)力分立”，它是指就國家權(quán)力的行使在功能與組織上劃分的依據(jù)是以各該事務(wù)于自身的組成結(jié)構(gòu)及決定程序等各層面均具最佳條件者作為判斷的標準;據(jù)此，各政府部門在以功能的權(quán)力分立作為劃分標準下所享有的職權(quán)，均有其核心功能，而這些核心功能不應(yīng)受到來自其他政府部門的干擾、逾越及侵犯。其采用的是功能主義的解釋方法，即它不是從機關(guān)著眼，認為某種權(quán)力屬于某一部門而不能由其他部門行使，而是從權(quán)力的作用著眼，在每個具體問題上觀察權(quán)力行使的效果?！?0〕參見朱應(yīng)平:《追求行政權(quán)能配置最優(yōu)化的三十年》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2008年第5期。功能最適當原則也是劃分中央和地方權(quán)力的重要原則。我們應(yīng)該深入研究哪些事項必須由中央來做，除此之外，都交由地方或中央與地方共同來完成。在中央和地方共同承擔責任時，按照功能最適當原則，確定哪一個主體最適當履行此項職責。

總之，在通過立法對社會管理的央地關(guān)系進行創(chuàng)新時，務(wù)必遵守《憲法》第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定，明確中央在一些重大事項的專屬管轄權(quán)和職責以及地方的自主權(quán)，改變當前中央與地方之間的社會管理關(guān)系在法律上不明確、不完善的狀況，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，既確保中央權(quán)威，又維護地方應(yīng)有的權(quán)力和利益，真正發(fā)揮“中央和地方兩個積極性”。我們甚至可以考慮制定一部專門的《中央與地方關(guān)系法》。〔21〕上官丕亮:《中央與地方關(guān)系的法治化值得期待》，載《人大研究》2008年第2期。

(二)要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的審查監(jiān)督作用

沒有監(jiān)督，就沒有真正的保障。有關(guān)社會管理特別是中央與地方在社會管理方面職權(quán)劃分的立法，既可以大力推進社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新，也可能違背憲法，從而使社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新偏離正確的方向。我國《憲法》規(guī)定，全國人大及其委員會監(jiān)督憲法的實施，全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。這就是我國的違憲審查制度。違憲審查制度是監(jiān)督立法機關(guān)有關(guān)社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新的立法是否違背《憲法》第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”規(guī)定的有效保障，我們應(yīng)當充分運用。

固然，目前我國的違憲審查制度還存在機構(gòu)不獨立、程序不完善、范圍過于狹窄等弊端以及“自己監(jiān)督自己”的缺陷，我們應(yīng)當完善現(xiàn)行違憲審查制度。然而，當務(wù)之急是全國人大特別是全國人大常委會盡快啟動現(xiàn)行違憲審查制度。在全國積極推進社會管理創(chuàng)新的過程中，全國人大常委會至少應(yīng)當隨時關(guān)注并審查監(jiān)督國務(wù)院所制定的有關(guān)社會管理的行政法規(guī)和地方人大及其常委會所制定的有關(guān)社會管理的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，違憲必糾，以保障社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新不違背憲法的規(guī)定及其精神，不偏離正確的改革方向。

(三)要充分發(fā)揮憲法在社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新中的執(zhí)法解釋作用

憲法還有一個重要的特別價值和作用——它是法律適用的解釋依據(jù)。在社會管理的創(chuàng)新(包括央地關(guān)系的創(chuàng)新)中，憲法上有關(guān)社會管理的規(guī)定(包括央地關(guān)系的規(guī)定)乃至公民基本權(quán)利和國家機構(gòu)的原則性規(guī)定是行政機關(guān)和司法機關(guān)在開展社會管理創(chuàng)新(包括社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新)活動而執(zhí)行有關(guān)社會管理法律(當然包括社會管理央地關(guān)系創(chuàng)新方面的法律)的解釋依據(jù)。這一點在我國往往被忽視。法律依據(jù)憲法而制定，至少在立法時考慮了不能與憲法相抵觸，但在執(zhí)行法律過程中理解、解釋和適用法律時，不去考慮對法律的理解和解釋是否符合憲法的基本精神、是否與憲法相抵觸，顯然這是不妥當?shù)摹?/p>

法律解釋是法律適用的前提和基本環(huán)節(jié)。法律解釋的方法主要有六種:文義解釋、體系解釋、法意解釋(歷史解釋)、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，此外還有偏重于社會效果的預(yù)測和社會目的的考量的社會學(xué)解釋?！?2〕參見楊仁壽:《法學(xué)方法論》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第132頁。其中，“合憲解釋”(或“依憲解釋”〔23〕有許多學(xué)者把違憲審查中的那種如果沒有確切依據(jù)認定法律違憲則應(yīng)盡可能推定該法律合憲的“合憲推定”(或“合憲性推定”)原則，也稱之為“合憲解釋”(或“合憲性解釋”)。為了與其相區(qū)別，筆者主張將法律解釋中的“合憲解釋”或“合憲性解釋”的方法稱為“依憲解釋”，以準確地表達其含義。)是法律解釋的基本方法，是指依憲法來解釋階位較低的法律規(guī)范的一種法律解釋方法。既然適用法律必須首先解釋法律，而依憲解釋是解釋法律的基本方法，那么執(zhí)法者在適用法律時對法律進行依憲解釋，就成為適用法律的應(yīng)有之義。同時，執(zhí)法者(包括司法者)在適用法律過程中應(yīng)有憲法思維，積極開展依憲解釋，依照憲法來解釋和適用法律，這也是我國憲法的要求。我國《憲法》規(guī)定，“憲法是國家的根本法，具有最高法律效力”(序言)、“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”(第5條第4款)，“都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”(序言)。顯然，行政機關(guān)和司法機關(guān)在適用法律時，必須以憲法為根本的活動準則，依據(jù)憲法基本精神來理解、解釋和適用法律。

總而言之，執(zhí)法者在執(zhí)行和適用普通法律上的有關(guān)規(guī)定時必須依據(jù)憲法相關(guān)規(guī)定來理解和解釋。在推進社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新中，行政機關(guān)在開展社會管理活動以及司法機關(guān)在審理案件而執(zhí)行和適用有關(guān)社會管理的法律規(guī)定時，必須依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定及其精神來理解和解釋，以保證社會管理央地關(guān)系的創(chuàng)新及至整個社會管理的創(chuàng)新符合憲法精神。

*本文系筆者主持的國家社會科學(xué)基金項目“法律適用中的憲法實施研究”(項目號10BFX025)的階段性研究成果。