劉喜堂

(國家民政部社會救助司,北京100721)

建國60年來我國社會救助發(fā)展歷程與制度變遷

劉喜堂

(國家民政部社會救助司,北京100721)

建國六十年來,我國的社會救助由早期的臨時性緊急生活救助,發(fā)展為以農(nóng)村為主、城鄉(xiāng)分野的定期定量救助,再到改革開放以后以城鄉(xiāng)低保為核心的新型社會救助體系。改革開放以后,為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的變遷,我國傳統(tǒng)社會救助制度逐步發(fā)展為以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心,以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項救助為輔助,以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。我國這樣一個新型社會救助體系,不僅大大提升了社會救助的政治地位,強化了政府責(zé)任,而且從根本上改變了中國社會保障制度的理念,實現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護權(quán)利的轉(zhuǎn)變,凸顯了政府在維護公民基本生活安全方面的責(zé)任。在保障的功能上已經(jīng)開始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變,在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護基層社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,成為我國社會保障體系的重要組成部分。

社會救助;社會保障體系;制度變遷;政府責(zé)任

社會救助是指由政府承擔(dān)責(zé)任,為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質(zhì)幫助,使這些家庭能夠抵御生存危機,從而維持他們基本生活的一種社會保障制度。我國社會救助制度模式的選擇及其發(fā)展,既與特定時期的社會條件、經(jīng)濟發(fā)展狀況有關(guān),也受到經(jīng)濟體制、用工方式以及社會保障制度的制約。建國初期的社會救助主要通過緊急救助的形式,為戰(zhàn)后大量貧民提供臨時性救助,幫助他們渡過難關(guān)。進入全面建設(shè)社會主義時期后,單位體制成為我國最主要、最基本的社會組織方式,社會救助的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣吕喜?、無單位人員以及一些具有特殊社會身份的困難人員,拾遺補缺的作用明顯。改革開放前期,我國的社會救助先是恢復(fù)計劃經(jīng)濟時期的救助模式,維持城鄉(xiāng)分野的救助格局,并在救助范圍、救助方式、救助資金投入等方面有所發(fā)展。進入20世紀90年代以后,與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng),逐步構(gòu)建了以低保救助、五保供養(yǎng)為核心,以專項救助為輔助,覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系,初步實現(xiàn)了新型社會救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化,實現(xiàn)了濟貧理念由“救濟”向“救助”的轉(zhuǎn)變,為今后我國社會救助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

一、建國初期到社會主義改造時期的社會救濟(1949年—1955年)

由于連年戰(zhàn)亂,民生凋敝,建國初期的社會經(jīng)濟面臨崩潰。新生的人民政權(quán)在積極發(fā)展生產(chǎn)、強化社會調(diào)控能力的同時,迫切需要安撫貧民,解決他們最為緊迫的生存問題,維護基層社會穩(wěn)定。加之從1949年到1952年接連發(fā)生全國性的水、旱、風(fēng)暴等自然災(zāi)害,造成這一時期城鄉(xiāng)貧困人口眾多,需要救濟的人群包括災(zāi)民、難民、貧民、散兵游勇、失業(yè)人員和無依無靠的孤老殘幼等十余種。據(jù)統(tǒng)計,1949年底全國有災(zāi)民4550多萬人、數(shù)百萬孤老病殘人員,全國急需救濟的群眾總數(shù)在5000萬人以上,占當(dāng)時全國總?cè)丝诘?0%。①此外,大量失業(yè)人員生活也陷入困境。據(jù)1950年9月底的不完全統(tǒng)計,“全國失業(yè)工人共有1220231人,失業(yè)知識分子188261人,共計1408492人。此外,尚有半失業(yè)者255769人,將失業(yè)者120472人”②。解決這部分群眾的生活困難,保障他們的基本生活,對解放戰(zhàn)爭的徹底勝利和新生人民政權(quán)的鞏固具有重要意義。

新成立的中央政府對困難群眾救濟工作十分重視。1950年4月,中央人民政府組織召開中國人民救濟代表會議,會議確定了“在政府領(lǐng)導(dǎo)下,以人民自救自助為基礎(chǔ)開展人民大眾的救濟福利事業(yè)”的基本救濟原則。會后成立中國人民救濟總會,并確立救災(zāi)救濟的工作方針是“在自力更生原則下,動員與組織人民實行勞動互助,實行自救、自助、助人”。1950年7月,第一次全國民政會議將救災(zāi)救濟確定為內(nèi)務(wù)部的重點工作之一,并設(shè)立社會司主管全國社會救濟工作。1953年7月,內(nèi)務(wù)部增設(shè)救濟司,主管農(nóng)村救災(zāi)和社會救濟事務(wù)。各級政府也相應(yīng)設(shè)立了專門的職能機構(gòu),社會救濟工作隨之在全國范圍內(nèi)廣泛展開。這一時期的社會救濟具有明顯的突擊性緊急救助特征,針對不同人群采取不同救助政策,主要救濟形式:一是為困難群眾發(fā)放救濟款物。1950年到1954年,國家共發(fā)放10億元農(nóng)村救災(zāi)救濟款,同時還發(fā)放了大量的救濟物資。針對城市無依無靠的孤老病殘人員以及其他生活困難人員,主要通過經(jīng)常性救濟或臨時性救濟方式保障其基本生活。據(jù)不完全統(tǒng)計,從1954年到1957年國家共支出城市社會救濟費1億多元,救濟了1000多萬人。③二是發(fā)動慈善募捐,組織群眾互助互濟。通過開展捐贈“一把米”、“一件衣”、“一元錢”等群眾互助活動,維持困難群眾基本生活。1956年9月,內(nèi)政部謝覺哉部長專門向中央提出募捐寒衣救濟災(zāi)民的請示,經(jīng)中央批準后,部分省份在縣級以上機關(guān)、團體、企業(yè)干部等中間開展募捐工作,對化解自然災(zāi)害對農(nóng)村困難群眾的影響發(fā)揮了重要作用。一些地方還組織互助組、合作社等合作組織,展開生產(chǎn)自救。三是通過遣散、教育、改造等方式,解決游民、娼妓等問題。對于流散在大小城市的國民黨軍隊散兵游勇,除一小部分經(jīng)短期集訓(xùn)教育后安置到廠礦就業(yè)外,大部分發(fā)給路費錢糧資遣回鄉(xiāng)。全國共資遣俘虜和散兵游勇約400萬人。④對一般流氓分子和娼妓則采取教育和救濟相結(jié)合的方式,成立專門的生產(chǎn)教養(yǎng)院、婦女教養(yǎng)院和新人習(xí)藝所等機構(gòu)進行教育改造。截止1953年11月,全國共創(chuàng)立920所生產(chǎn)教養(yǎng)院,收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8萬人。⑤四是妥善安置農(nóng)村流入城市的難民、災(zāi)民和貧民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。據(jù)南京、上海、武漢、廣州等8個城市的粗略統(tǒng)計,到1950年底,共遣送回鄉(xiāng)110多萬人。⑥這對于穩(wěn)定城市社會起到了重要作用。五是解決失業(yè)人員基本生活問題。一方面,積極發(fā)展生產(chǎn),吸引就業(yè);另一方面,“以以工代賑為主,而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟金等為補助辦法”,⑦進行救濟和安置。截止1950年9月底,“以工代賑78955人,生產(chǎn)自救74798人,還鄉(xiāng)生產(chǎn)62922人,發(fā)放救濟金405775人,轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練23157人,介紹就業(yè)81458人,共計726635人,即有半數(shù)以上的失業(yè)工人已經(jīng)得到救濟。

建國初期大規(guī)模的緊急救濟,不僅使數(shù)千萬挨凍受餓、掙扎在死亡線上的人員有吃有住有衣穿,擺脫了死亡威脅,而且對于妥善解決舊社會的遺留問題,恢復(fù)發(fā)展國民經(jīng)濟,鞏固新建立的人民政權(quán)起到了至關(guān)重要的作用。這一時期確立的社會救濟方針、原則和方式,成為我國社會救助制度的雛形,同時也為今后我國社會救助事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、全面建設(shè)社會主義時期的社會救濟(1957年—1977年)

1957年,隨著“三大”改造任務(wù)的基本完成,我國進入全面建設(shè)社會主義時期。此時,戰(zhàn)爭創(chuàng)傷已經(jīng)醫(yī)治,國民經(jīng)濟全面恢復(fù),公有制主導(dǎo)地位確立,人民的物質(zhì)生活有了明顯改善,城鄉(xiāng)困難人員大量減少,社會救濟的對象、內(nèi)容和方式都發(fā)生了新的變化,救助模式由緊急性救濟轉(zhuǎn)向經(jīng)常性救濟,城鄉(xiāng)救濟也開始呈現(xiàn)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。

在農(nóng)村,五保供養(yǎng)制度初步建立,集體經(jīng)濟組織開始承擔(dān)社會救濟責(zé)任。1956年,一屆全國人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中首次指出:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng),保證年幼的受到教育和年老的死后安葬,使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”;1958年12月,中共八屆中央委員會六次會議通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中提出,“要辦好敬老院,為那些無子女依靠的老年人(五保戶)提供一個較好的生活場所”。農(nóng)村人民公社體制建立后,貧困以及喪失勞動能力的農(nóng)戶,其生老病死都由生產(chǎn)隊負責(zé)。1960年4月,二屆全國人大二次會議通過的《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》,明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要對缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨社員在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹?使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建立和發(fā)展是這一時期最突出的制度創(chuàng)新。對其他農(nóng)村困難戶的救濟,則主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主、國家保障為輔的救濟方式。60年代初期,受自然災(zāi)害影響農(nóng)村貧困戶大增。國家一方面組織農(nóng)民生產(chǎn)自救,另一方面加大了農(nóng)村救濟力度。從1960年到1963年,國家共撥付農(nóng)村社會救濟款和災(zāi)民生活救濟款23億元,超過了1950年到1959年農(nóng)村救災(zāi)救濟款的總和。

在城市,伴隨著計劃經(jīng)濟體制的實施,我國建立了一整套就業(yè)與社會保障一體化的單位保障制度。社會救助在整個國家社會保障體系中的作用大大削弱,主要發(fā)揮“拾遺補缺”的作用。從救助對象上看,主要可分為孤老病殘人員救濟和特殊人員救濟兩類;從救助形式上看,可分為定期定量救濟和臨時救濟兩種。孤老病殘人員是指無固定收入、無生活來源、無勞動能力,基本生活發(fā)生困難,需要依靠國家和集體給予救濟的居民家庭,對他們的救助主要采取定期定量的經(jīng)常性救濟。此外,國家還對一些特殊救濟對象采取按規(guī)定標準進行定期定量救助的政策。在1953年召開的第三次全國社會救濟工作會議上,內(nèi)務(wù)部公布了城市社會救濟標準:以戶為單位,按人口遞增,大城市每戶每月一般不超過5-12元,中小城市每戶每月一般不超過3 -9元。1956年內(nèi)務(wù)部提出應(yīng)以能夠維持基本生活為原則,不再規(guī)定統(tǒng)一的救濟標準。享受定期定量救濟的特殊救濟對象主要包括原國民黨起義投誠人員、錯判當(dāng)事人家屬、歸僑僑眷僑生、工商業(yè)者遺屬、特赦釋放戰(zhàn)犯、外逃回歸人員、摘帽右派人員、下鄉(xiāng)返城知青、麻風(fēng)病人、外國僑民、企業(yè)職工遺屬、因計劃生育手術(shù)事故造成死亡和喪失勞動能力人員,等等。臨時救濟主要針對遭遇臨時性、突發(fā)性變故致使生活出現(xiàn)暫時困難的居民家庭,是一種非定期、非定量的生活救濟。60年代初期,國民經(jīng)濟再次出現(xiàn)嚴重困難,城市中生活困難需要救助的人數(shù)顯著增加。為應(yīng)對這一局面,政府通過生產(chǎn)自救、收容遣送、安置閑散勞動力、增加財政投入等方法不斷加大社會救濟力度。據(jù)統(tǒng)計,1961年全國城市救濟51.7萬人次,1962年增加到266.8萬人次,1963年進一步上升到332.5萬人次。⑧據(jù)北京、天津、廣州、包頭、安陽等14個城市統(tǒng)計,1961年平均每月救濟3.2萬人,比1960年增加60.5%,1963年需要救濟的人數(shù)繼續(xù)上升,僅6月一個月就救濟24.1萬人,比1962年同期增加1.2倍。⑨另據(jù)沈陽、天津、杭州、重慶等59個城市統(tǒng)計,1963年上半年有21萬人參加了生產(chǎn)自救,占可生產(chǎn)自救人數(shù)的50%。⑩

“文化大革命”期間,黨和國家的各項工作受到嚴重沖擊。1969年內(nèi)務(wù)部撤銷,各地民政部門也被沖垮,社會救濟一度處于混亂停滯狀態(tài),各項救濟政策無法全面落實,很多按規(guī)定應(yīng)該享受救濟的人員得不到救濟。此時的農(nóng)村社會救濟主要依托農(nóng)村人民公社開展,城市社會救濟主要依靠企事業(yè)單位組織實施。

三、改革開放前期的社會救濟制度(1978年—1992年)

黨的十一屆三中全會以后,我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進入新的歷史時期,同其他民政工作一樣,對困難群眾的社會救濟得到黨和政府的高度重視。1978年5月民政部正式恢復(fù)成立,在設(shè)置的7個司局級單位中,農(nóng)村社會救濟司主管農(nóng)村社會救濟工作,城市社會福利司主管城市社會救濟工作。各級民政部門也迅速建立了社會救濟專門工作機構(gòu),這為社會救濟各項政策的制定和實施提供了組織保障。1983年4月召開的第八次全國民政會議明確新時期我國社會救濟工作的基本方針是“依靠群眾,依靠集體,生產(chǎn)自救,互助互濟,輔之以國家必要的救濟和扶持”。

農(nóng)村貧困救濟是這一時期社會救濟工作的重點。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌保障功能日益弱化,迫切需要政府改革救濟方式。針對改革開放初期農(nóng)村貧困面較大的情況,農(nóng)村救濟采取的主要措施:一是探索定期定量救濟。救濟對象主要是農(nóng)村常年生活困難的特困戶、孤老病殘人員和精減退職老職工,一般按照一定周期(按季節(jié)或按月)給予固定數(shù)額的救濟金或救濟糧等實物,以保障其基本生活;對其他貧困人口,則通過災(zāi)民荒情救濟的方式給予臨時救濟。1985年農(nóng)村享受國家定期救濟的人數(shù)達到百余萬人,臨時救濟的人數(shù)更多。二是繼續(xù)完善農(nóng)村五保供養(yǎng)救助。中央明確從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌(即“三提五統(tǒng)”)經(jīng)費中列支資金用于農(nóng)村五保供養(yǎng)。1985年起,全國逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費的辦法,以保證五保對象的基本生活來源。1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,再次明確五保供養(yǎng)經(jīng)費由“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中列支。據(jù)不完全統(tǒng)計,從1978年到1996年,農(nóng)村集體用于五保供養(yǎng)和貧困戶補助的資金總計達200多億元。三是通過開發(fā)式扶貧改善農(nóng)村貧困狀況。針對農(nóng)村絕對貧困人口主要集中在“老、少、邊、窮”地區(qū)的現(xiàn)狀,國家開展了有計劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)。扶貧工作的深入開展使農(nóng)村絕對貧困人口逐年減少,到1994年,我國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到7000萬人,貧困人口占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘谋壤陆档?.6%左右,基本實現(xiàn)了到20世紀末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標。

城市社會救助工作也得到快速恢復(fù)和發(fā)展。1979年11月,民政部召開全國城市社會救濟福利工作會議,明確城鎮(zhèn)救濟對象主要是“無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業(yè)、無固定收入、生活有困難的居民。對中央明文規(guī)定給予救濟的人員,按規(guī)定辦理”。從救濟對象看,享受社會救濟的特殊人員范圍擴大到“文革”受迫害人員、平反釋放人員、返城知青、臺胞臺屬以及寬大釋放的原國民黨縣團級以下人員等,之后又將釋放托派頭子、錯定成份人員、被解散文藝劇團生活無著人員、高校畢業(yè)生有病人員、解除勞動教養(yǎng)人員、刑事罪犯家屬等納入特殊救濟范圍。到20世紀80年代中期,全國特殊救濟對象大約有20多種。從救濟標準看,從80年代初開始,各地民政部門在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和物價上漲情況分別調(diào)整了定期救濟標準。從資金投入看,國家不斷增加城市社會救濟費的支出額度。據(jù)不完全統(tǒng)計, 1979年全國城市享受定期救濟的人數(shù)24萬人,支出社會救濟費1785萬元,平均每人每年75元; 1989年全國城市享受定期救濟的人數(shù)為31萬人,支出社會救濟費8450萬元,平均每人每年273元。1992年城鎮(zhèn)困難戶得到救濟和補助的人數(shù)是908萬人,和1985年的376.9萬人相比,增加了2.4倍多。

這一時期的社會救濟工作雖然得到比較快的恢復(fù)和發(fā)展,但并未突破原有體制和框架,城鄉(xiāng)社會救濟分別按各自路徑發(fā)展。救助經(jīng)費的投入缺乏必要的保障機制;救助工作的隨意性較大,救助對象認定、救助標準和救助程序有待進一步完善等。從總體上看,這一時期的社會救濟制度具有過渡性特征,無論是制度設(shè)計、具體操作,還是資金投入都與困難群眾的救助需求存在較大差距,城鄉(xiāng)貧困問題依然十分突出。

四、居民最低生活保障與新型社會救助體系的確立與發(fā)展

居民最低生活保障是改革開放以來我國政府在社會救助事業(yè)上最重大的制度創(chuàng)新,它突破了傳統(tǒng)社會救濟資源分散、效率不高、缺乏公平、水平較低等弱點?；诩彝ナ杖胝{(diào)查的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付救助模式不僅符合國際通行的社會救助理念,而且體現(xiàn)了政府在保障困難群眾基本生活問題上所承擔(dān)的責(zé)任,滿足了我國建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)實需要,為我國新型社會救助體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(一)最低生活保障制度建立的經(jīng)濟社會背景

改革傳統(tǒng)社會救濟政策,建立居民低保制度有著深刻的經(jīng)濟社會背景。一是市場經(jīng)濟體制的確立,導(dǎo)致大量失業(yè)下崗人員生活無著,城市貧困人口迅速增加。1986年我國登記失業(yè)人數(shù)264萬人,1990年達到383萬人,1996年上升到553萬人,2001年劇升到680萬人。另據(jù)1998年3月勞動和社會保障部等部門對國有企業(yè)下崗職工情況進行的專項調(diào)查統(tǒng)計,1998年第一季度國有企業(yè)下崗職工數(shù)量達到655.7萬人。下崗失業(yè)人員劇增,從根本上改變了城市貧困群體的構(gòu)成。二是收入差距拉大,相對貧困問題日益突出。據(jù)《1996年社會藍皮書》提供的數(shù)據(jù),東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入比中、西部地區(qū)高40%以上;非國有制企業(yè)職工收入比國有制企業(yè)高1/3。1997年中國城鎮(zhèn)10%最高收入戶與5%最低收入戶家庭平均人均收入之比為4.71∶1。基尼系數(shù)也由1978年的0.180上升到2000年的0.467。中國社會科學(xué)院社會形勢課題組1998年對50個城市的抽樣調(diào)查顯示,貧富之間收入差距為9.6倍,比8年前擴大了5倍。相對貧困問題因收入差距的拉大日益突出,嚴重影響低收入家庭的生活質(zhì)量。三是傳統(tǒng)社會救濟方式不能滿足困難群眾日益增長的救助需求。據(jù)專家估算,20世紀90年代中期全國城市貧困人口的規(guī)模在1500萬～3100萬人之間,占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的比重為4%～8%。而1992年,全國城鎮(zhèn)社會救濟費用(包括臨時救濟)總共才1.2億元,僅占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.005%,不到國家財政收入的0.03%;得到國家定期定量救濟的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人,占城鎮(zhèn)人口的0.06%;救濟對象人均月救濟金額為38元,僅為當(dāng)年城市居民人均生活費收入的25%。因此,傳統(tǒng)社會救濟制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展的需要,也無法維持困難居民最起碼的生活權(quán)益,居民低保制度正是在這樣的社會背景下,首先在城市產(chǎn)生,而后擴大到農(nóng)村地區(qū)。

(二)最低生活保障制度的建立過程

居民最低生活保障制度最先在上海啟動。經(jīng)市政府同意,1993年上海市民政局、財政局等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》,并于當(dāng)年6月1日開始實行。這個通知的下發(fā)標志著我國社會救濟制度改革拉開了序幕。當(dāng)時,上海市的低保標準為月人均120元,保障人口僅有7680人。對于家庭收入調(diào)查、資格認定、標準測算、資金發(fā)放等程序都還處于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社會救助制度的經(jīng)驗,并積極推廣。1994年5月,第十次全國民政工作會議明確把“對城市社會救濟對象逐步實行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救濟”列入“民政工作今后五年乃至本世紀末的發(fā)展目標”,并部署在東南沿海地區(qū)進行試點。幾個月后,廈門市在全國率先發(fā)布《廈門市最低生活保障暫行辦法》。武漢、重慶、蘭州、沈陽等城市也開始著手調(diào)研并制定政策。隨后幾年,在民政部的努力推動下,建立城市低保制度的地區(qū)越來越多。到1997年8月底,全國建立城市低保制度的城市總數(shù)已達206個,占全國建制市的1/3。

1997年9月2日,《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國發(fā)[1997]29號)下發(fā)。這個通知是從1997年初開始,在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上起草的。期間李鵬總理作過兩次重要指示,他在八屆人大五次會議上指出:“現(xiàn)在全國有100多個城市建立了最低生活保障制度,這是保障居民基本生活需要的重要措施,也是符合中國國情的一種社會保障方法,要逐步加以完善”。同時,建立城市低保制度也寫進了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》,成為“九五”期間國家重點推進的一項工作。國務(wù)院的這個通知不僅規(guī)定了城市低保制度的救助范圍、救助標準、救助資金來源等政策界限,而且明確提出在全國建立這一制度的時限要求,即在1999年底之前,全國所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn),都要建立這一制度。在此后兩年里,各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和民政部門對這項工作高度重視,積極推進,有效地保證城市低保制度的不斷推廣。至1999年9月底,全國所有667個城市、1638個縣政府所在地的鎮(zhèn),全部建立了城市低保制度。

1999年9月28日,國務(wù)院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例的頒布和實施,標志著我國城市低保制度正式走上法制化軌道,也標志著這項工作取得突破性重大進展。城市低保工作在經(jīng)歷了各地的探索創(chuàng)新和完善推廣后,終于進入全面實施和規(guī)范管理的新階段。從1999年起,中央財政開始對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地實施城市低保資金專項轉(zhuǎn)移支付,當(dāng)年安排4億元,這一舉措緩解了經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)低保金緊張的局面,有力促進“應(yīng)保盡保”目標的實現(xiàn)。2001年11月,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》(國辦發(fā)〔2001〕187號),明確要求“盡快把所有符合條件的城鎮(zhèn)貧苦人口納入最低生活保障范圍”。至2002年第三季度,全國享受城市低保的人數(shù)達到1960萬,占當(dāng)時全國非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.6%,基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保的目標。

在啟動城市低保的同時,農(nóng)村低保制度也開始在一些地區(qū)探索建立。1996年12月,民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》(民辦發(fā)〔1996〕28號),明確提出“凡開展農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的地方,都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點,即使標準低一點,也要把這項制度建立起來。”1996至1997年間,吉林、廣西、甘肅、河南、青海等省先后以省政府名義出臺相關(guān)文件,規(guī)定資金主要從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支,推進農(nóng)村低保工作。2001年,農(nóng)村低保建制縣市曾達到2037個。到2002年,全國絕大多數(shù)省份都不同程度地實施了農(nóng)村低保,全國救助對象達到404萬人,年支出資金13.6億元,其中地方政府投入9.53億元,農(nóng)村集體投入4.07億元。對于尚無法建立農(nóng)村低保制度的地區(qū),2003年4月,民政部下發(fā)《關(guān)于進一步做好農(nóng)村特困戶救濟工作的通知》(民辦發(fā)〔2003〕6號),要求按“政府救濟、社會互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則,繼續(xù)實行農(nóng)村特困戶救助制度,即對達不到“五?！睏l件但生活極為困難的鰥寡孤獨人員、喪失勞動能力的重殘家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困難家庭,按照一定數(shù)額的資金或?qū)嵨飿藴?定期發(fā)放救濟物資。2006年10月,中共中央十六屆六中全會第一次提出在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。當(dāng)年5月23日,國務(wù)院常務(wù)會議專題研究農(nóng)村最低生活保障問題;6月26日,國務(wù)院召開“在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會議”,研究完善有關(guān)政策措施,對在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度進行部署;7月11日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號),對農(nóng)村低保標準、救助對象、規(guī)范管理、資金落實等內(nèi)容作出了明確規(guī)定,要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度并保證低保金按時足額發(fā)放到戶。中央財政當(dāng)年安排30億元農(nóng)村低保專項補助資金。至此,農(nóng)村低保進入全面實施的新階段。到2007年9月底,全國31個省(自治區(qū)、直轄市),2777個涉農(nóng)縣(市、區(qū))已全部建立農(nóng)村低保制度。

(三)最低生活保障制度的主要內(nèi)容及實施情況

最低生活保障是一種直接的現(xiàn)金救助制度。凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅藴实?均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得現(xiàn)金救助及其他物質(zhì)幫助的權(quán)利。

從救助對象看,城市低保主要針對持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,農(nóng)村低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。從救助標準看,城市低保標準主要“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用,并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定”。農(nóng)村低保標準主要“按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定”。

從救助程序看,城鄉(xiāng)低保大體一致,主要包括困難居民提出申請、社區(qū)居委會(村委會)初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)復(fù)核、縣級民政部門審批等程序。從救助金發(fā)放看,城市低保一般由縣級民政部門委托銀行、信用社或郵政儲蓄按月發(fā)放,農(nóng)村低保一般按季或半年由金融機構(gòu)或民政部門直接發(fā)放。在具體實施中,各地還建立了社區(qū)評議、三榜公示、動態(tài)管理、分類施保、就業(yè)連動等制度,進一步強化低保救助的制度績效。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的建立,從根本上修正了傳統(tǒng)社會救濟制度的缺陷,為城鄉(xiāng)社會救助的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。同時,隨著救助人數(shù)不斷擴大,救助標準逐步提高,救助資金逐年增加,救助程序日益規(guī)范,困難群眾的基本生活得到了保障。從救助人數(shù)看,城市低保救助人數(shù)從2000年的403萬人增加到2009年的2347.7萬人,農(nóng)村低保對象從2002年的407.8萬人增加到2009年的4759萬人。

從資金投入看,中央財政在城鄉(xiāng)低保制度中日益承擔(dān)主要責(zé)任。1999～2009年間城市低保資金的投入比例中,地方財政投入的比重從1999年的74.03%下降到2009年的32.6%,而中央財政資金的投入比例從1999年的26.0%迅速增加到2009年的67.4%。預(yù)計2010年中央財政共投入364億元城市低保補助資金。農(nóng)村低保也呈現(xiàn)出相同的發(fā)展趨勢。2007年中央財政首次在農(nóng)村低保中投入30億元,2008年為90億元,2009年達到216億元,占當(dāng)年全部資金支出的59.5%;預(yù)計2010年達到275億元。

從低保標準和補助水平看,也呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢。其中城市低保平均標準從2003年的149元增加到2009年年底的228元,人均月救助水平從2003年的58元提高到2008年的165元。農(nóng)村低保救助水平則相對較低。2009年全國平均低保標準為每人每年1210元,月人均補助64元。

目前城鄉(xiāng)低保工作存在的主要問題:一是家庭收入難以核實,一定程度上影響了低保救助對象的準確界定,另外,戶籍管理制度改革也對低保對象的認定形成沖擊;二是低保標準普遍偏低,無法滿足低保家庭的發(fā)展需求,迫切需要制定操作性較強的測算辦法;三是特殊困難低保對象享受到的差異化救助不足,其基本生活難以維持;四是基層政府沒有合理安排低保行政成本,這為基層低保的規(guī)范化管理形成障礙。

(四)新型社會救助體系建設(shè)及其完善

城鄉(xiāng)低保制度的實施初步解決了困難家庭吃飯、穿衣等日常生活問題,但仍無法滿足他們在就醫(yī)、就學(xué)以及住房方面的專門需求。為此,民政部適時提出以低保為核心建設(shè)新型社會救助體系,在城鄉(xiāng)低保之外,努力推動五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、臨時救助等救助制度的發(fā)展,著力為困難群眾打造一張能夠保障其基本生活的社會安全網(wǎng)。

——新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。為適應(yīng)農(nóng)村稅費改革形勢,切實保障五保對象的合法權(quán)益,新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》于2006年3月實施。新條例把農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入財政預(yù)算,規(guī)定五保供養(yǎng)標準不得低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏?并將五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,從而建立起以財政供養(yǎng)為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,實現(xiàn)了農(nóng)村五保由農(nóng)村集體供養(yǎng)向國家財政供養(yǎng)的根本性轉(zhuǎn)型。到2009年底,全國農(nóng)村五保共供養(yǎng)554萬人,集中供養(yǎng)標準人均年2587元,分散供養(yǎng)標準人均年1843元,全年共支出資金91億元。

——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。2003年11月,民政部、衛(wèi)生部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》(民發(fā)[2003]158號),揭開了醫(yī)療救助制度建設(shè)的序幕。2005年3月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部、財政部等《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點工作的意見》(國辦發(fā)[2005]10號),計劃用2年時間進行試點,之后再用2—3年時間在全國建立起管理制度化、操作規(guī)范化的城市醫(yī)療救助制度。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助主要采取兩種方法:一是資助城鄉(xiāng)低保對象及其他特殊困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險;二是對新農(nóng)合或城鎮(zhèn)醫(yī)保報銷后,自付醫(yī)療費仍然困難的家庭,民政部門給予報銷部分費用的二次救助。截至2009年底,全國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助當(dāng)年救助7253萬人次,人次均門診救助161元,人次均住院救助1564元,支出資金80.5億元。

——廉租住房救助制度。廉租住房是一種低租金或免租金的保障性住房,是住房救助的主要形式。1999年4月,建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》,初步規(guī)范、明確了城鎮(zhèn)廉租住房的來源、供給、管理、審批和監(jiān)督等有關(guān)問題。2003年12月,建設(shè)部、財政部、民政部等聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,進一步明確和細化了城鎮(zhèn)廉租住房制度的操作程序。這一時期的廉租住房主要提供給城鎮(zhèn)低保家庭。為徹底解決城市低收入家庭住房困難,國務(wù)院于2007年8月發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,將住房救助的范圍擴大到城市低收入家庭,將住房救助的形式由單純的實物配租擴大到發(fā)放租賃補貼和實物配租相結(jié)合。2008年10月,民政部等部委又聯(lián)合發(fā)布《城市低收入家庭認定辦法》(民發(fā)〔2008〕156號),從而為住房救助的實施奠定了基礎(chǔ)。2009年,全國新開工和改建廉租住房206萬套,建成65萬套,發(fā)放租賃補貼337萬元。

——教育救助制度。教育救助主要是指國家對義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生提供必要的學(xué)習(xí)、生活幫助;對家庭經(jīng)濟困難的寄宿生補助生活費。同時,各級政府還按照有關(guān)規(guī)定,對接受普通高中教育、普通高等教育和職業(yè)教育的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生,通過減免學(xué)費、發(fā)放助學(xué)金、提供助學(xué)貸款、發(fā)放特殊困難補助、組織勤工助學(xué)等形式給予救助。2008年,全國義務(wù)教育階段有近1.78億城鄉(xiāng)學(xué)生享受免學(xué)雜費政策,近1.5億農(nóng)村學(xué)生享受國家免費教科書,1100萬家庭經(jīng)濟困難寄宿生享受生活補助。

——臨時救助制度。臨時救助旨在解決低收入家庭遇到的臨時性、突發(fā)性困難。2007年6月,民政部下發(fā)《關(guān)于進一步建立健全臨時救助制度的通知》(民發(fā)〔2007〕92號),對臨時救助的對象、標準、程序等進行了規(guī)范。目前,北京、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、江蘇、江西、湖南、湖北、重慶、陜西等省(區(qū)、市)已建立這項制度,臨時救助正發(fā)展為新型社會救助體系的重要內(nèi)容。

五、我國社會救助制度變遷的基本特征及評估

縱觀60年來我國社會救助發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)其制度變遷有著自己的顯著特征。這些特征既受制于歷史情境,又體現(xiàn)了其內(nèi)在規(guī)律性;既是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物,又促使黨和政府更客觀地認知社會、認知弱勢群體、認知社會救助。一是從救災(zāi)救濟一體到救災(zāi)、救助分離。從建國初期開始的相當(dāng)長一個時期,我國的社會救助都是附屬于救災(zāi)工作開展的,有災(zāi)才有救濟。新型社會救助體系則將救災(zāi)視為救助工作的一部分,凸現(xiàn)了救助工作的常態(tài)化、定型化和規(guī)范化。二是從無標準救助到有標準救助。傳統(tǒng)社會救助雖然按照救助人群的社會身份制定了一些救助標準,但隨意性很大,直接決定于政府財政狀況或者領(lǐng)導(dǎo)人、具體承辦人的認識。新型社會救助制度在建制過程中,都把標準視為制度的靈魂,努力建立救助標準與維持救助對象基本生活之間的關(guān)聯(lián),體現(xiàn)了現(xiàn)代社會救助制度的科學(xué)內(nèi)涵。三是從依據(jù)身份救助到依據(jù)貧困程度救助。新型社會救助制度確立之前,傳統(tǒng)救濟水平的確定主要依據(jù)社會身份。不同社會身份的人,即使家庭困難程度一樣,享受到的救助待遇也不一樣。新型社會救助制度摒棄了按社會身份確定救助對象和救助水平的作法,將判定救助對象和救助水平的標準放到救助對象的貧困程度上,使救助政策更加公平、合理。四是從隨意性救助到規(guī)范性救助。傳統(tǒng)社會救濟在管理上大都缺乏嚴格規(guī)定,沒有相應(yīng)的操作程序作約束,工作人員的自由裁量權(quán)較大。新型社會救助制度則以嚴謹?shù)募彝ナ杖胝{(diào)查為基礎(chǔ),在救助對象認定、救助申請審批、救助金發(fā)放、動態(tài)管理以及申訴核查等方面都有一套嚴格、規(guī)范的操作程序,從而杜絕隨意性,體現(xiàn)規(guī)范性。五是從零散救助到系統(tǒng)救助。傳統(tǒng)社會救濟項目多因人而設(shè)、因事而設(shè),缺乏救助的連續(xù)性和穩(wěn)定性。新型社會救助體系建立后,傳統(tǒng)的分散救助項目逐步被整合為基本生活救助、專項救助以及臨時救助三大類。其中基本生活救助包括城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保等,專項救助包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等,臨時救助主要針對遇到突發(fā)性、臨時性困難的人群。救助的制度化程度和項目設(shè)定的規(guī)范化程度明顯提高,救助資源的綜合利用水平隨之大大提高。

通過對60年來我國社會救助制度變遷歷史的考察可以發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)社會救濟發(fā)展為新型社會救助體系,是我國社會保障制度適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的必然結(jié)果。它所取得的成就主要可歸結(jié)為三個方面:首先是理念上的突破。中國傳統(tǒng)的社會保障比較強調(diào)家庭或者單位的責(zé)任,政府承擔(dān)責(zé)任的主要是災(zāi)荒等緊急狀態(tài)下的救濟。這種救濟更多是從慈善、關(guān)愛的角度出發(fā),體現(xiàn)的是君主“體恤”臣民的善舉,以及社會成員之間互助共濟的倫理道德。以低保為主體的新型社會救助在繼承傳統(tǒng)美德的基礎(chǔ)上,更加注重憲法賦予公民“在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”,強調(diào)從維護公民基本權(quán)利的角度來看待、開展社會救助工作。從“救濟”到“救助”,一字之差,不僅大大提升了社會救助的政治地位,強化了政府責(zé)任,而且從根本上改變了中國社會保障制度的理念,實現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護權(quán)利的轉(zhuǎn)變。其次是制度設(shè)計上的突破。新中國成立后,與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng),單位保障成為中國社會保障的主要形式。當(dāng)代西方國家的社會保障,其內(nèi)涵是指國家和社會通過國民收入的再分配,對社會成員特別是生活有特殊困難的社會成員的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。新型社會救助體系的建立和實施,凸顯了政府在維護公民基本生活安全方面的責(zé)任,改變了過去強調(diào)家庭保障和單位保障的做法,符合當(dāng)今世界社會保障的發(fā)展潮流和趨勢,與社會保險、社會福利一起,構(gòu)成了中國特色社會保障制度的主體。第三是內(nèi)容上的突破。傳統(tǒng)社會救濟制度以救濟生存為主要目的,在內(nèi)容上大都體現(xiàn)為實物救助,如衣被、糧食、生活用品等。從本質(zhì)上講,低保救助是一種收入救助,或者說是收入保障,與傳統(tǒng)的實物救助有著本質(zhì)的區(qū)別。最低生活保障雖然也強調(diào)“最低生活水平”,但由于其收入保障的性質(zhì),在保障的功能上已經(jīng)開始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變,這是對傳統(tǒng)社會救助的重大突破。受創(chuàng)設(shè)時間以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制,當(dāng)代中國新型社會救助體系還存在著一些問題,主要表現(xiàn)在:社會救助的制度設(shè)計未能打破城鄉(xiāng)分割的藩籬,農(nóng)村居民享受的社會救助水平遠遠低于城市居民;社會救助的標準測算和動態(tài)調(diào)整機制有待進一步完善;以人工觀察為主的財產(chǎn)、收入認定方法以及戶籍管理制度改革,影響了社會救助對象的識別的科學(xué)性;救助項目之間的銜接有待加強,以體現(xiàn)對老年人、殘疾人、兒童等特殊困難對象的照顧;缺乏社會組織的廣泛參與,社會救助僅限于現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎?救助服務(wù)的內(nèi)涵亟需拓展,等等。這些問題需要通過進一步完善制度,逐步推進社會救助的法制化、科學(xué)化、項目化、專業(yè)化以及信息化加以解決。

總之,新型社會救助體系的建立是對建國60年來我國社會救助制度的繼續(xù)和發(fā)展。這一制度變遷,不僅深刻改變了我國反貧困的政策模式,為經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ),而且使社會救助發(fā)展為我國一項基本的經(jīng)濟社會政策,成為平衡貧富差距、維護社會公平、拉動國內(nèi)消費需求的重要手段。

注釋

②《中共中央關(guān)于失業(yè)救濟問題的總結(jié)及指示》(1950年11月21日)。

④⑤⑥孟昭華、謝志武、傅陽:《中國民政思想史》,北京:中國社會出版社,2000年,第596頁,第596頁,第597頁。

⑦《政務(wù)院關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》(1950年6月17日)。

⑨于長泉:《救災(zāi)與社會救濟工作》,北京:中國社會出版社,1996年,第128頁。

責(zé)任編輯 王敬堯

2010-04-14