丁建軍
(河北大學(xué)宋史研究中心,河北保定 071002)
宋徽宗朝的官員考核述論
丁建軍
(河北大學(xué)宋史研究中心,河北保定 071002)
宋徽宗朝總體上政治昏暗、腐敗,但是在考核官員方面卻做出了許多努力。在考核中央官員業(yè)績(jī)時(shí),既注重量的指標(biāo),又注重質(zhì)的要求和辦事效率,對(duì)改進(jìn)六部官員的工作作風(fēng),提高其辦事效率發(fā)揮了一定的作用。在考核州教授時(shí),注意從實(shí)際出發(fā),適時(shí)調(diào)整其考核標(biāo)準(zhǔn),以免評(píng)優(yōu)過(guò)濫。在路級(jí)官員的考核方面實(shí)行了監(jiān)司互申考課法,并針對(duì)考核過(guò)程中存在的問(wèn)題加強(qiáng)了對(duì)考核工作的監(jiān)察力度。盡管宋徽宗朝在官員考核方面做出不少努力,但是,其過(guò)分注重考核地方官員財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)的做法與官場(chǎng)腐敗相匯合,作為單項(xiàng)管理制度的考核制度的改進(jìn),不僅無(wú)助于政治腐敗大環(huán)境的改善,反而導(dǎo)致了官吏的橫征暴斂,激化了社會(huì)矛盾。
宋徽宗;昏君;官員;考核
宋徽宗自元符三年(1100年)繼位,至宣和七年(1125年)禪位于宋欽宗,共在位26年。在其統(tǒng)治期間,廣設(shè)諸局所,橫征暴斂,其花石綱的征集更直接引發(fā)了方臘起義;重用蔡京、童貫、朱勔、王黼、李邦彥、梁師成六賊等,還大搞崇奉道教的鬧劇,又發(fā)動(dòng)了聯(lián)金滅遼,結(jié)果卻是引火燒身:宋朝的軍政腐敗,刺激了金朝統(tǒng)治者在滅遼以后南下滅宋的貪欲,并最終被金軍攻破汴京,徽宗、欽宗及大批趙宋宗室和臣民做了金朝的俘虜。宋徽宗因此成為中國(guó)歷史上昏庸誤國(guó)的典型。但是,宋徽宗統(tǒng)治時(shí)期在考核官員方面卻做出了許多努力,在考核官員業(yè)績(jī)時(shí)既注重量的指標(biāo),又注重質(zhì)的要求,在評(píng)定優(yōu)劣時(shí)注意從實(shí)際出發(fā),對(duì)優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)不降低,以免評(píng)優(yōu)過(guò)濫,加強(qiáng)了對(duì)考核工作的監(jiān)察力度,實(shí)行了監(jiān)司互申考課法等,這些都給后人留下了不少值得總結(jié)借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)。因此,本文擬對(duì)宋徽宗朝的官員考核加以述論。
對(duì)六部長(zhǎng)貳、諸司郎官的考核,在宋神宗和哲宗時(shí)期也都進(jìn)行過(guò)。如宋人龐元英在《文昌雜錄》卷四中記載:元豐改制后,“吏部頒給印歷,六曹尚書、侍郎,左右仆射、左右丞批……二十四司郎中、員外,本曹尚書、侍郎批,以書逐考功過(guò)焉?!薄端问贰肪硪涣稹犊颊n》又記載:“元祐嘗立吏、戶、刑三部郎官課?!钡堑交兆诔跄?由于考課不振,已經(jīng)是“吏習(xí)因循,不能樂(lè)事赴功,人拘茍簡(jiǎn),不能安職宿業(yè)。以因循茍簡(jiǎn)之積弊而無(wú)以繩之,則官雖備亦徒充位而已”[1]職官五九之一二。因此 ,有臣僚向宋徽宗建議:“臣愿陛下操責(zé)成之柄,以馭群吏,限之以歲月,責(zé)之以績(jī)效,勤者置,怠者廢,然后可使百工允釐,庶績(jī)咸熙也。乞嚴(yán)立條式,每歲終委省寺監(jiān)之長(zhǎng)考其屬官之成,六曹尚書考其郎官之成,尚書都省視六尚書成。成者陟之,不成者黜之,如周官大計(jì)群吏定治,計(jì)群吏之治而誅賞之法,庶幾官師相規(guī)亹亹,夙夜率職趨事,以上副陛下董正治官之意。”[1]職官五九之一二崇寧元年(1102 年)十一月二十八日,宋徽宗接受了臣僚的上述建議,詔令吏部制訂了每三歲郎官黜陟之法,首先加強(qiáng)對(duì)尚書省六部郎官的考核立法。通過(guò)對(duì)六部郎官治事數(shù)量、質(zhì)量和辦理政務(wù)之效率的考核,督促激勵(lì)中央六部郎官盡職盡責(zé),以扭轉(zhuǎn)官場(chǎng)尸位素餐、因循茍且、得過(guò)且過(guò)的工作作風(fēng)。
雖然關(guān)于“每三歲郎官黜陟之法”的詳細(xì)內(nèi)容,史籍缺載,但關(guān)于“每三歲郎官黜陟之法”的實(shí)施情況,《宋會(huì)要輯稿》則有如下記載:
(崇寧三年)十二月四日,中書省、尚書省送到左右司狀,比較到崇寧二年分六曹諸部所收生事,并行遣迂枉、不當(dāng)、違滯等件數(shù),兼事多、全無(wú)迂滯、失當(dāng)去處,并郎官在任日月下項(xiàng):度支生事五萬(wàn)一千一十五件,郎中石諤在任六個(gè)月零一十六日。金部生事四萬(wàn)四千一百三十五件,員外郎莊徽在任八個(gè)月零二十一日。行遣迂枉、不當(dāng)、違滯等最多,禮部生事一萬(wàn)四千四百二十八件,員外郎何昌言簽書迂枉、不當(dāng)、違限一十一件。事少部分,水部生事九千六百八件,員外郎韓輯簽書違限三件,虞部郎中梁子野兼權(quán)簽書違限三件。申聞事。詔莊徽特轉(zhuǎn)一官,石諤減三年磨勘,何昌言降一官,韓輯、梁子野各展三年磨勘[1]職官五九之一二。
上引材料是崇寧元年(1102年)吏部所制定的“每三歲郎官黜陟之法”的具體實(shí)施情況,展示了對(duì)六部郎官的考核方式和考核內(nèi)容。其考核的方式是將每一郎官任職一年所處理政務(wù)的內(nèi)容加以統(tǒng)計(jì),第二年就每一郎官處理政務(wù)的數(shù)量多少(即六曹諸部所收生事多少)以及處理政務(wù)的質(zhì)量和效率如何(即有無(wú)行遣迂枉、不當(dāng)、違滯等件數(shù)多少),對(duì)郎官做出獎(jiǎng)懲。郎官在任期間,“事多、全無(wú)迂滯、失當(dāng)去處”者,給予行政獎(jiǎng)勵(lì)。如金部員外郎莊徽,在任八個(gè)月零二十一日,處理政事四萬(wàn)四千一百三十五件;度支郎中石諤在任六個(gè)月零一十六日,處理政事五萬(wàn)一千一十五件。兩人因?yàn)槌鐚幎?1103年)勤于政事,業(yè)績(jī)突出,崇寧三年(1104年)十二月分別得到了轉(zhuǎn)一官(即直接晉升一級(jí)階官)和減三年磨勘(即縮短其晉升高一級(jí)階官的預(yù)備期,可以比規(guī)定的轉(zhuǎn)官期限縮短三年)的獎(jiǎng)勵(lì)。而對(duì)處理政務(wù)數(shù)量少,并且行遣迂枉、不當(dāng)、違滯最多的官員,則給予行政處罰。如禮部員外郎何昌言處理政事一萬(wàn)四千四百二十八件,簽書迂枉、不當(dāng)、違限一十一件,被罰降一官;水部員外郎韓輯簽書違限三件,虞部郎中梁子野兼權(quán)簽書違限三件,受到了“各展三年磨勘”的處罰。這種在對(duì)郎官考核中既注重處理政務(wù)的數(shù)量,又注重處理政務(wù)的效率和質(zhì)量的做法,在今天看來(lái)都是科學(xué)合理的,很值得我們借鑒參考。
宋徽宗時(shí)期,在繼承了前代考核地方官員的做法之基礎(chǔ)上,還加大了對(duì)地方官員的考核及獎(jiǎng)懲的力度,并且在對(duì)地方官員的考核指標(biāo)中突出了對(duì)地方官員財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)的專項(xiàng)考核。崇寧二年(1103年),“詔令脩立諸路知州、通判、令佐任內(nèi)如能盡心經(jīng)畫財(cái)用,應(yīng)副上供及本處支使,各得足備,或不能悉心營(yíng)辦,卻致缺乏,殿最賞罰聞奏”[1]職官五九之一二。崇寧二年(1103 年)九月二十四日,講議司白劄子:“今參酌應(yīng)知州、通判、縣令佐歲內(nèi)能盡心經(jīng)畫計(jì)置財(cái)用,應(yīng)副上供錢物,封椿起發(fā),無(wú)欠,不違限,及本處支用足備,而稅無(wú)拖欠外,仍以場(chǎng)務(wù)、房園等課利通比租額數(shù),增一倍轉(zhuǎn)一官?!盵1]職官五九之一二講議司制定的上述考核辦法得到了宋徽宗的批準(zhǔn)。
崇寧三年(1104年)十月二十二日,提舉措置兩浙茶事司向朝廷上報(bào)了本路州縣官及場(chǎng)務(wù)監(jiān)當(dāng)官的考核情況,并為政績(jī)優(yōu)異的睦州官員請(qǐng)賞:“睦州在城茶場(chǎng),自今正月止六月終,買到茶八十七萬(wàn)六千馀斤,比去年增四十二萬(wàn)三千馀斤,賣及九分以上。一路州縣各不及睦州增數(shù)為最。本州知州、朝請(qǐng)郎方通,通判、朝散郎江懋迪,監(jiān)場(chǎng)文林郎王公壽、通仕郎范景武 ,乞特賜推賞?!盵1]職官五九之一二接到上述奏請(qǐng)后,朝廷頒詔對(duì)有關(guān)官員進(jìn)行了獎(jiǎng)賞:“詔方通、江懋迪各轉(zhuǎn)一官,王公壽、范景武各與循兩資占射差遣一次?!盵1]職官五九之一二崇寧三年 (1104年)十一月三日,奉議郎、新差權(quán)發(fā)遣廣南東路轉(zhuǎn)運(yùn)判官公事王覺(jué),因?yàn)閴ū俎r(nóng)田幾及萬(wàn)頃,朝廷降詔“特授承議郎 ,差遣如故”[1]職官五九之一二。
因新差權(quán)提舉廣南東路常平等事陳祀的奏請(qǐng),崇寧四年(1105年)閏二月六日,宋徽宗接受其建議,加大了對(duì)諸路州縣守令課績(jī)優(yōu)等者的獎(jiǎng)勵(lì)力度,除了依格推賞外,令三省對(duì)優(yōu)課官員進(jìn)行審察,再推薦給皇帝,由皇帝賜見召對(duì),經(jīng)過(guò)皇帝親自審察后,“誠(chéng)有可取”,即“特加獎(jiǎng)擢”,以求“使郡縣之吏益知?jiǎng)衩恪?。陳祀的劄子說(shuō):
伏觀陛下立守令課最之賞,在優(yōu)等者轉(zhuǎn)官,仍與堂除差遣一次,誠(chéng)獎(jiǎng)勸能吏之良法也。欲乞更申命有司,如遇諸路奏到守令優(yōu)課人,於格推賞外,令詣三省審察,果可錄用,賜之召對(duì),以觀其能,誠(chéng)有可取,特加獎(jiǎng)擢,庶使郡縣之吏益知?jiǎng)衩鉡1]職官五九之一二—一三。
大觀四年(1110年)四月五日,根據(jù)考功員外郎吳時(shí)的奏請(qǐng),針對(duì)“守令考課,諸路雖具實(shí)跡保奏,亦有不切指定去處”的情況,朝廷又對(duì)守令考課做了如下規(guī)定:“今后保明考課,如有開耕荒田須具所隸鄉(xiāng)分、人戶姓名、元初荒廢因依,其招集到民戶并指定實(shí)戶數(shù)目,不得泛言若干余戶,仍具何年月因水或旱流移。若內(nèi)有開墾到荒田數(shù)目,亦須聲說(shuō)是與不是拋棄元業(yè)合行給付,即有栽植過(guò)桑等,并須開具於是何去處栽植,有無(wú)妨礙稼穡,見今有無(wú)青活。吏部勘會(huì),守令考課開具實(shí)跡保奏?!盵1]職官五九之一四此規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化了考核地方官員勸課農(nóng)桑業(yè)績(jī)的操作步驟。
政和元年(1111年)四月二十四日,臣僚針對(duì)“郡守、通判、轉(zhuǎn)運(yùn)使副、提點(diǎn)刑獄系銜必帶勸農(nóng)事,近制又并縣令亦以管勾勸農(nóng)公事為銜,考課之法復(fù)有農(nóng)桑墾植之最,而官吏不能上體愛民之意,其所急者特在於催科、賦入、簿書、獄訟而已”的情況,建議“轉(zhuǎn)運(yùn)使副、提點(diǎn)刑獄即巡歷所至,察守令勸農(nóng)之勤怠,歲取三數(shù)人最優(yōu)劣以聞,重行升黜。如此則莫敢茍簡(jiǎn),以副陛下封植基本之意?!彼位兆凇霸t可詳據(jù)所陳 ,精密立法 ,以責(zé)實(shí)效”[1]食貨六三之九○—九一。
政和三年(1113年)五月十六日,臣僚上言:
伏睹崇寧中命御史臺(tái)修立守令考課上等之法,至為詳盡,轉(zhuǎn)官、減年,視其功之輕重,故當(dāng)時(shí)在職者莫不勤勉向公,后來(lái)異意之臣遂抗議,罷之。欲望詔有司復(fù)行崇寧二年指揮,庶使守令知?jiǎng)馵1]職官五九之一二。
接到上述建言后,宋徽宗只是下詔吏部:守令考課法依大觀元年(1107年)十一月指揮。這說(shuō)明宋徽宗朝有關(guān)州縣守令的考核辦法,在崇寧二年(1103年)曾令御史臺(tái)“修立守令考課上等之法”,大觀元年(1107年)十一月也曾再次修訂守令考課法。后來(lái)一度廢罷,政和三年(1113年)五月再次下詔恢復(fù)大觀元年(1107年)十一月的辦法。
政和三年(1113年),因戶部奏請(qǐng),令詳定三司敕令所重新修訂守令考課法,又將縣令佐任內(nèi)勸課農(nóng)桑的業(yè)績(jī)列為考核指標(biāo),每一州將任滿縣令任內(nèi)栽種到桑柘最多者申奏路級(jí)監(jiān)司,由監(jiān)司核實(shí)后申報(bào)朝廷,再依格推賞。據(jù)史籍記載:
政和三年七月十四日,戶部奏:戶部三曹開,濟(jì)源縣申奏議郎薛蒼舒、池州申前權(quán)貴陽(yáng)縣主簿王伯熊、京畿轉(zhuǎn)運(yùn)司申前雍丘縣尉程若英,任內(nèi)栽種到桑柘,各乞推賞。送詳定三司敕令所疾速立法,今參酌修立下條:諸監(jiān)司保明到令佐(使臣充知縣、縣尉同)任滿添植到桑柘等為最多之人,并驗(yàn)實(shí),依格推賞等條。從之[1]職官五九之一五—一六。
政和六年(1116年)五月二十九日,根據(jù)新授鄧州司戶曹事畢昂的奏請(qǐng),將防護(hù)河堤、圩岸也列入縣令考核范圍,并加重了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì):“管幹圩岸、圍岸官,任內(nèi)修葺牢固,不致隳損、堙塞者,三年任滿,承務(wù)郎以上減磨勘一年,承直郎以下占射差遣一次;二年以上移替者,承務(wù)郎以上與家便差遣 ,承直郎以下陞一年名次?!盵1]食貨一之三三
在以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的古代中國(guó),由于“戶口版籍寔賦稅、力役之所自出,民事之先務(wù)也”[1]食貨六九之七九,針對(duì)各地隱漏戶口和耕地 ,以逃避賦役的嚴(yán)重情況①參見《宋會(huì)要輯稿》食貨六九之七九記載:“政和三年四月二十五日,詳定九域國(guó)志蔡攸、何志同言:‘伏見本所取會(huì)到天下戶口數(shù)類多不寔,且以河北二州言之,德州主客戶五萬(wàn)二千五百九十九,而口才六萬(wàn)九千三百八十五;霸州主客戶二萬(wàn)二千四百七十七,而口才二萬(wàn)四千七百一十六。通二州之?dāng)?shù),率三戶四口,則戶版刓隱不待校而知。”,宋徽宗不僅把增收漏戶作為考核州縣官員的重要內(nèi)容,而且加大了獎(jiǎng)勵(lì)力度。據(jù)史籍記載:
政和六年七月二十日,戶部言:淮南轉(zhuǎn)運(yùn)司申政和格,知、通、令、佐任內(nèi)增收漏戶一千至二萬(wàn)戶賞格。一縣戶口多者止及三萬(wàn),脫滿難及千戶,少得應(yīng)賞之人,繇此不盡心推括??丛斄钭羧蝺?nèi)增收漏戶八百戶升半年名次,一千五百戶免試,三千戶減磨勘一年,七千戶減磨勘二年,一萬(wàn)二千戶減磨勘三年。知通隨所管縣通理 ,比令佐加倍。從之[1]食貨六九之七九。
為了調(diào)動(dòng)州縣官員盡心推括和增收漏戶的積極性,政和六年(1116年)七月二十日,根據(jù)戶部的建議,降低了獎(jiǎng)賞州縣官增收漏戶的標(biāo)準(zhǔn),由原來(lái)的增收千戶,降低到增收八百戶就給予酬賞,并把各級(jí)獎(jiǎng)賞所對(duì)應(yīng)的增收漏戶數(shù)額都做出了降低的調(diào)整。
政和六年(1116年)八月,宋徽宗接受了通直郎、新權(quán)發(fā)遣成都府路轉(zhuǎn)運(yùn)副使公事呂潛夫的如下建議:
(政和)六年八月二十四日,通直郎新權(quán)發(fā)遣成都府路轉(zhuǎn)運(yùn)副使公事呂潛夫奏:居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤,州縣官任滿無(wú)違戾,方田限滿無(wú)詞訴,勸誘折納及錢數(shù),合依條推賞。多是人吏蔽於私意,每遇官員替罷,經(jīng)五年不為保明。如奉行違戾,或人戶詞訴,或折納不及,合該責(zé)罰,亦不舉行,甚非朝廷勸沮之意。欲望指揮,應(yīng)州縣官替罷,及方田限滿,折納了畢,并限五日內(nèi)具奉行次第,合該是何賞罰,申提舉司??h申本州者,通限十日,本司限五日依條申奏,若有未完,再限五日疏問(wèn),依限別申。如出限不申,或再申依前不完,州縣人吏并乞重立刑名放罷[1]職官五九之一六。
根據(jù)呂潛夫的建議,針對(duì)一些地方不認(rèn)真執(zhí)行對(duì)任滿官員進(jìn)行考核的情況,政和六年(1116年)進(jìn)一步完善了考核州縣官員的辦法,明確了監(jiān)司考核州縣官的內(nèi)容以及縣—州—監(jiān)司—朝廷,逐級(jí)上報(bào)官員課績(jī)的時(shí)限,對(duì)不按時(shí)申報(bào)或申報(bào)課績(jī)不規(guī)范的官吏,將予以嚴(yán)懲,即州縣官任滿替罷,原所在官府五日內(nèi)將其任滿考核結(jié)果申報(bào)上級(jí)官府,縣申州限五日,州申監(jiān)司限五日,監(jiān)司申朝廷限五日,如果因?yàn)樗陥?bào)內(nèi)容不完備,監(jiān)司限五日內(nèi)責(zé)令州縣官吏重新申報(bào),監(jiān)司再“依限別申”;對(duì)不按時(shí)限申報(bào)官員全面考核內(nèi)容者將給予嚴(yán)懲。這項(xiàng)新的考核規(guī)定有助于扭轉(zhuǎn)地方官吏不及時(shí)上報(bào)任滿官員考核業(yè)績(jī)的情況。
宣和二年(1120年)二月二十六日,根據(jù)臣僚建議,針對(duì)地方官員有勸農(nóng)之名而無(wú)勸農(nóng)之實(shí),各地多有田地空閑荒蕪的情況,為了督責(zé)地方官員履行勸課農(nóng)桑的職責(zé),頒布了考核官員勸農(nóng)業(yè)績(jī)的詔令:“天下縣以農(nóng)時(shí)分輪令丞行田野,有荒而不治者罰及鄰保;郡以農(nóng)時(shí)分輪守貳行縣,有荒而不治者罰及令丞;監(jiān)司以農(nóng)時(shí)因巡歷行郡,有荒而不治者罰及守貳。以覈田萊荒治之實(shí)……監(jiān)司每歲終取州縣戶產(chǎn)登降、米谷貴賤、租稅盈虧之?dāng)?shù),同具奏聞,內(nèi)參酌最優(yōu)劣兩處,具守貳令丞,乞加賞罰。尚書省類天下奏,較最優(yōu)劣兩路取旨,以為監(jiān)司賞罰 ,以覈三者之實(shí)。”[1]食貨一之三三
宋徽宗時(shí)期很重視教育,在路級(jí)設(shè)置了提舉學(xué)事司,專門負(fù)責(zé)督辦一路官學(xué)并負(fù)責(zé)考核州縣學(xué)教授。為激勵(lì)教官,尤以課最為首務(wù),“考課以四事,第之分為三等,以一路總之,別為優(yōu)劣,而學(xué)事司於歲終類聚審覈 ,具事狀聞奏”[1]職官五九之一四。為防止提舉學(xué)事司觀望阿私,考核不實(shí),大觀三年(1109年)三元二十七日,根據(jù)臣僚建議,決定“將提舉學(xué)事司所定教官考課等第,委御史臺(tái)常切覺(jué)察 ,有未允當(dāng) ,彈劾以聞”[1]職官五九之一四—一五。大觀三年(1109年)五月十一日又對(duì)諸路州學(xué)教授考課格進(jìn)行了如下修訂:
吏部奏:勘會(huì)諸路州學(xué)教授考課格,內(nèi)第一項(xiàng)“教養(yǎng)有方”,注謂“貢士至辟雍,升補(bǔ)推恩者多”;又第四項(xiàng)“生徒率教”,注謂“士庶爭(zhēng)訟、戾規(guī)者少”,即未該載以多少分?jǐn)?shù)定格。今欲乞?qū)⑶绊?xiàng)考課格內(nèi)兩項(xiàng),比類貢士條分?jǐn)?shù),應(yīng)升補(bǔ)推恩者如及六分以上,即為多,戾規(guī)者即以四分以下為少,行下諸路州軍,照會(huì)考校施行。辟雍大學(xué),勘當(dāng)推恩。如及六分以上為多,即是貢十人有六人以上該升補(bǔ),方及今來(lái)所立分?jǐn)?shù),深恐諸州難以應(yīng)格。若減作五分以上,慮貢二人得一人升補(bǔ),亦便為多,卻成僥倖。其戾規(guī)者若以四分為少,尋常學(xué)校犯罰不曾有及四分者。今同共相度,欲委逐州保明申學(xué)事司,將本路州軍參定取得士最多去處,依條施行;具戾規(guī)一節(jié),亦乞依得士最多處,委逐州保明申學(xué)事司,將本路州軍參定戾規(guī)學(xué)士最少去處為少,依條施行。從之[1]職官五九之一五。
可見,大觀三年(1109年)曾對(duì)州學(xué)教授考核辦法的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了修訂。先是對(duì)諸路提舉學(xué)事司所上州學(xué)教授的考核結(jié)果,令御史臺(tái)加以核實(shí)與監(jiān)督。后來(lái)又細(xì)化了對(duì)州學(xué)教授的考核指標(biāo),既防止指標(biāo)過(guò)高,難于達(dá)到,不能發(fā)揮獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀者的考核激勵(lì)作用,又不能把考核指標(biāo)定的太低,讓被考核者極容易達(dá)到,從而使考核失去獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的作用。最后確定了以路為單位,由提舉學(xué)事司負(fù)責(zé),每年將本路州軍得士最多去處和戾規(guī)學(xué)士最少去處,上報(bào)朝廷,作為賞罰州學(xué)教官之依據(jù)。
徽宗朝后期,宋徽宗迷信道教,利用皇帝專制權(quán)力弘揚(yáng)道教,甚至將“誘進(jìn)道學(xué)”列為了考核地方官的一專項(xiàng)內(nèi)容。據(jù)史籍記載:
重和元年十二月五日,奉議郎、新差權(quán)發(fā)遣提舉成都府路學(xué)事黃諤奏:伏見近降御筆指揮,於知、通任滿考課添入“誘進(jìn)道學(xué)”四字,圣心亹亹,至教是崇。臣竊以諸道徒既資教養(yǎng),則諸路提舉學(xué)事官與州學(xué)教授、逐縣令佐當(dāng)身任其責(zé)。欲望申詔三省,應(yīng)干學(xué)事官,并依今來(lái)知通任滿指揮,以教導(dǎo)外貢道徒等事立考課殿最之法。詔依,於考課項(xiàng)內(nèi)添入“誘進(jìn)道學(xué)”四字[1]職官五九之一六—一七。
可見,重和元年(1118年)十二月五日,黃諤上此奏章之前,宋徽宗已經(jīng)將“誘進(jìn)道學(xué)”列入了知州、通判的考核范圍,黃諤此次奏請(qǐng)只是投宋徽宗所好,將考核“誘進(jìn)道學(xué)”的對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)大到了諸路提舉學(xué)事官、州學(xué)教授與逐縣令佐。本來(lái)在專制體制下,上有所好,下必甚焉,宋徽宗自己崇信道教,就已經(jīng)搞得烏煙瘴氣了,更何況將“誘進(jìn)道學(xué)”明文列為考核路州縣三級(jí)官員的專項(xiàng)內(nèi)容,以皇帝的賞罰大權(quán)來(lái)誘導(dǎo)廣大官員,其崇奉道教的鬧劇可想而知了。
也有相關(guān)業(yè)務(wù)部門,為推動(dòng)所負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的進(jìn)展,主動(dòng)請(qǐng)求將所管轄業(yè)務(wù)列入有關(guān)官員的考核范圍或作為考核官員的專項(xiàng)內(nèi)容,由本部門對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)考核。例如,政和七年(1117年)正月十八日,提舉東南路坑冶徐禋奏:“乞每歲許本司會(huì)九路應(yīng)坑冶課入之?dāng)?shù),比較增虧,具監(jiān)司、州縣、監(jiān)官,并本司所遣勾當(dāng)?shù)葍?yōu)劣申奏,取旨陛黜,以示勸沮?!盵1]職官五九之一六此奏得到了宋徽宗的批準(zhǔn)。為了調(diào)動(dòng)?xùn)|南九路地方官和本司所遣勾當(dāng)官在開礦冶煉方面的積極性,提舉東南路坑冶徐禋申請(qǐng)到了以坑冶課入之?dāng)?shù)考核東南九路監(jiān)司、州縣、監(jiān)官及本司所遣勾當(dāng)官的權(quán)力。
徽宗時(shí)期,在加大對(duì)州縣官員考核的同時(shí),也加強(qiáng)對(duì)諸路監(jiān)司的考核?!端螘?huì)要輯稿》職官五九《考課》記載:
崇寧二年分考課,京西運(yùn)司具到南路提舉王璘合為上等,北路提舉王孝偁合為中等。府界提點(diǎn)司具到提舉宋喬年合為優(yōu)等。江西運(yùn)司具到提舉韓宗直合為中等。廣西運(yùn)司具到提舉何康直合為上等。廣東運(yùn)司具到提舉王覺(jué)合為上等。成都運(yùn)司具到提舉向宗哲合為上等。京東運(yùn)司具到東西路提舉詹適、郭長(zhǎng)卿、王公彥合為中等。湖北運(yùn)司具到提舉林虞合為中等。河?xùn)|運(yùn)司具到提舉洪中孚合為上等。梓州路具到提刑、權(quán)提舉工峴合為上等。夔州路運(yùn)司具到提舉俞次夔、提舉謝皓合為中等。江東運(yùn)司具到提刑、權(quán)提舉王、提舉孫虞丁合為中等。崇寧三年分考課,江西運(yùn)司具到提舉何宗、范喬方合為中等。崇寧三年分,河北運(yùn)司具到提舉鄧寧、呂沆合為上等。梓州運(yùn)司具到提舉陸如岡合為中等。廣西運(yùn)司具到提舉何康直、劉川合為中等。奏聞事。詔優(yōu)等與轉(zhuǎn)一官,減一年磨勘,上等減三年磨勘,仍令吏部立法[1]職官五九之一三。
宋哲宗元符年間的考課令規(guī)定:“監(jiān)司功過(guò)及措置利害,本曹(戶部)上簿,歲終考校外,分為三等?!盵1]職官五九之一三上引材料說(shuō)明 ,崇寧年間不僅對(duì)諸路監(jiān)司進(jìn)行年度考核,而且在諸路監(jiān)司(轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司)中,轉(zhuǎn)運(yùn)司負(fù)責(zé)向朝廷申報(bào)對(duì)本路提刑官和提舉官的考核結(jié)論,再由朝廷降詔對(duì)考核優(yōu)等和上等的路級(jí)監(jiān)司給予轉(zhuǎn)官或減磨勘年的獎(jiǎng)勵(lì)。與元符考課令不同之處在于將監(jiān)司考課等級(jí)增加了優(yōu)等,使監(jiān)司考課等級(jí)分為了四個(gè)等級(jí)。透過(guò)上述資料,也可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即在實(shí)際對(duì)路級(jí)監(jiān)司的考核中,考核結(jié)果只有優(yōu)等、上等,最次也得中等,沒(méi)有得下等的,其結(jié)果是每次考核監(jiān)司,只有優(yōu)等、上等者獲得酬賞,沒(méi)有因得下等而受罰者。
針對(duì)監(jiān)司考核中只有酬賞沒(méi)有處罰的情況,在政和元年(1111年)又做出了新的調(diào)整。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》職官五九《考課》記載:
政和元年三月二十四日,吏部狀:準(zhǔn)都省批送下戶部劄子,乞?qū)⒈O(jiān)司考課依戶部所乞,下等與上等對(duì)修賞罰事。從之。勘會(huì)監(jiān)司考課除預(yù)優(yōu)劣取旨,及上等減三年磨勘外,其下等即自來(lái)未有責(zé)罰條制。今勘當(dāng)如戶部所請(qǐng),以考課該入下等者,與上等減年磨勘對(duì)立展年施行。詔監(jiān)司考課入下等 ,取旨責(zé)罰[1]職官五九之一五。
這次調(diào)整是對(duì)監(jiān)司考核的進(jìn)一步完善,更好地體現(xiàn)了賞優(yōu)罰劣的獎(jiǎng)懲激勵(lì)原則,除了對(duì)考核優(yōu)等、上等者的獎(jiǎng)賞外,增加了對(duì)考核下等者的處罰,即“監(jiān)司考課入下等,取旨責(zé)罰”。這對(duì)那些不求有功但求無(wú)過(guò)的路級(jí)監(jiān)司是一種鞭策:再不努力而考課入下等的話,就會(huì)受到展磨勘年的處罰。例如《宋會(huì)要輯稿》職官五九記載:
(宣和四年)十月十二日,吏部奏:諸監(jiān)司考課入下等者,展磨勘二年。今河?xùn)|運(yùn)判郭琰、湖北提刑李東表、京兆府等路提刑王師右、郭允迪、河?xùn)|提刑張宗武并下等 ,合展磨勘三年。從之[1]職官五九之一七。
政和六年(1116年)十一月一日,接受奉議郎、新差權(quán)發(fā)遣梓州路轉(zhuǎn)運(yùn)副使盧知源的奏請(qǐng),對(duì)路級(jí)監(jiān)司印紙批書的方式進(jìn)行了重大改革。路級(jí)監(jiān)司任滿或調(diào)任時(shí),原來(lái)的規(guī)定是由其所轄州軍為監(jiān)司批書印紙——將其任內(nèi)政績(jī)功過(guò)登記到朝廷頒發(fā)的印紙歷子上。但實(shí)際執(zhí)行情況是,“自來(lái)監(jiān)司考任當(dāng)滿或改除差遣之類,并只於置司所在州批書印紙”[1]職官五九之一六,而州之官員都是監(jiān)司的下級(jí),下級(jí)給上級(jí)填寫作為考核依據(jù)的印紙,自然難免附會(huì)迎合上級(jí)。為改變這種情況,政和六年(1116年)十一月,實(shí)行了“監(jiān)司考課互申”的新辦法。宋徽宗時(shí)期,各路通常設(shè)置了轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司和提舉學(xué)事司等。所謂“監(jiān)司考課互申”法,就是路級(jí)各監(jiān)司之間互相考核,這有助于改變?cè)瓉?lái)監(jiān)司考任當(dāng)滿或改除差遣時(shí)只于置司所在州批書印紙的弊端。這次關(guān)于監(jiān)司印紙批書的改革成果,直到南宋滅亡之前仍一直實(shí)行,可見其影響之深遠(yuǎn)。
宣和三年(1121年)四月十日,因?yàn)橹T路提舉學(xué)事司減罷,吏部奏請(qǐng):“所有今后諸路提點(diǎn)刑獄司官考課文字,卻令是何監(jiān)司互申?”中書省、尚書省主張:“勘會(huì)提舉學(xué)事并管勾文字官雖已省罷,其已歷歲月未經(jīng)考校賞罰者,自合考校施行。所有提刑司考課,合依未置提舉學(xué)事官日前,委提舉常平司互申?!盵1]職官五九之一七即又恢復(fù)到了設(shè)置提舉學(xué)事司之前,由提舉常平司與提點(diǎn)刑獄司互申考課。
政和八年(1118年)四月五日,根據(jù)臣僚奏請(qǐng),針對(duì)元豐年間實(shí)行八路定差法以來(lái),行之歲久,弊幸日滋,“比年以來(lái)賄賂公行,以選為貨,視闕之得否,惟賕之多少”的情況,建議“特降睿旨,嚴(yán)加督責(zé)檢察,令典領(lǐng)之官務(wù)在究心,每歲終吏部以差注當(dāng)否為考課而賞罰。謂如一歲定差若干,到部退難不及若干分者有賞,退及若干者有罰,較其優(yōu)劣而廢置之,庶幾注擬公當(dāng)而絕吏之受財(cái),選用清平以副朝廷銓選人材之意”[1]職官五九之一六。宋徽宗接受了此建議,詔令尚書省立法。從此,將代替吏部差注官員的業(yè)績(jī)作為實(shí)行定差法的八路轉(zhuǎn)運(yùn)使的專項(xiàng)考核內(nèi)容,并由吏部對(duì)比八路轉(zhuǎn)運(yùn)使每歲定差若干人與被吏部退難多少人,被吏部退難者達(dá)到一定比例者受罰,不超過(guò)該比例者有賞。這改變了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)八路轉(zhuǎn)運(yùn)使定差官員的情況失于考核的局面。
宋朝的路級(jí)監(jiān)司都負(fù)有按察部?jī)?nèi)官員的職責(zé),凡轄下州縣官員犯贓、昏謬廢職、老疾不任事者,路級(jí)監(jiān)司必須按劾。為了督責(zé)監(jiān)司履行按察職責(zé),宣和六年(1124年)正月十三日,朝請(qǐng)大夫李端弼奏請(qǐng):在監(jiān)司考課式中“增入按察贓吏為善最之首”的條文,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)司按察贓吏的考核與獎(jiǎng)懲。根據(jù)其建議,宣和六年(1124年)正月十三日,宋徽宗下詔:“於監(jiān)司考課格式內(nèi)‘失按察所部官項(xiàng)’內(nèi)‘失’字上各添入‘按察并’字,仍於式內(nèi)失按察開項(xiàng)前添入一‘按察某處、某職位姓名、官某事、犯贓流以上罪’字 ,令左右司歲終考較賞罰?!盵1]職官五九之一七—一八即加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)司按察與失按察所部官員之監(jiān)察業(yè)績(jī)的考核。
宋徽宗時(shí)期的官員考核過(guò)程中也存在著考課不實(shí)的弊端,尤其是監(jiān)司“背公合私,不以實(shí)奏”。例如,崇寧五年(1106年)五月十八日,臣僚言:“竊見近日諸路監(jiān)司,不能據(jù)法守正,上體陛下愿治之意,觀望附會(huì),習(xí)以成風(fēng),交結(jié)請(qǐng)托,無(wú)所忌憚。如黃輔國(guó)之知高郵,姚祐之知臨安,初無(wú)異績(jī)著於士論,及為從官,而淮南、兩浙保明考課并在優(yōu)等。今則非特觀望從官而已,臣僚有自外召入為寺監(jiān)屬官者,監(jiān)司猶必逢迎,處之上等。如江東保明衛(wèi)尉寺丞胡擇中是也。崇飾虛辭,并無(wú)實(shí)狀,其言徒以擇中自執(zhí)政禁從交章稱薦,召登省寺,因此考為上等。訪聞?chuàng)裰兄瓕幐显h,比之諸邑最為異懦,非有能名。擇中賞請(qǐng)假往江寧府搬家,臣或慮其因此請(qǐng)托監(jiān)司 ,為之保奏?!盵1]職官五九之一三上引材料說(shuō)明,在集權(quán)專制體制下,地方官員觀望附會(huì)朝廷官員之風(fēng)盛行,路級(jí)監(jiān)司在考核州縣官員時(shí)也不能免俗。由于宋朝實(shí)行官員任期制,多者一任三年,少者一任兩年,州縣官員調(diào)動(dòng)頻繁,甚至有的今年是州縣官,明年就可能入朝做官。而京朝官是在朝廷的各權(quán)力部門工作的,因此即使作為地方大員的路級(jí)監(jiān)司,對(duì)那些有可能入朝為官的州縣官“猶必逢迎”,甚至利用其任滿考核之機(jī)會(huì),“處之上等”,更有甚者,“或昵於親故,或狃於貴勢(shì),而甚者至於以貪為廉,以暴為良,既上、下之等不實(shí) ,則賞罰遂至於失當(dāng)”[1]職官五九之一二。再就是請(qǐng)托之風(fēng)也對(duì)考核機(jī)制造成侵蝕。
為了防范上述弊端,宋徽宗崇寧五年(1106年)五月十八日詔“自今仰三省、御史臺(tái)覺(jué)察,彈劾以聞 ,當(dāng)重行黜責(zé)”[1]職官五九之一三。大觀元年 (1107年)八月二十八日,“每歲將諸路監(jiān)司所定守令考課等第,令御史臺(tái)重行審察,如有不當(dāng),重加黜責(zé),不以赦原 ,庶幾考課得實(shí) ,人有勸懲”[1]職官五九之一四。即責(zé)令三省、御史臺(tái)加大對(duì)監(jiān)司考課州縣官員的監(jiān)察。
政和四年(1114年)十二月十五日,戶部侍郎賈偉節(jié)奏:“竊以監(jiān)司守令考課賞罰之法,駕馭群吏,纖悉備具,德至渥也。然徇私忘公、曠職失守者尚或有之。欲乞立法,應(yīng)諸監(jiān)司、守令課績(jī)優(yōu)異者,依條推賞外,歲令三省具姓名敷奏三數(shù)人,有望實(shí)者揀拔而試任之,進(jìn)賢者有賞,不才者有罰。”據(jù)上述奏請(qǐng),詔“每路歲具三員申中書省取旨,考課法令尚書省改修”[1]職官五九之一六。
宋徽宗時(shí)期的官員考核也有負(fù)作用?!氨O(jiān)司守令考課并以奉行手詔無(wú)違戾為考課之首”,借助對(duì)官員的考核機(jī)制,突出了“手詔”的絕對(duì)權(quán)威。手詔是以皇帝個(gè)人名義簽發(fā)的詔令,不受中書省審核、翰林學(xué)士起草、門下省封駁的程序限制,是皇帝絕對(duì)專制權(quán)力的集中體現(xiàn)。將奉行手詔無(wú)違戾列為官員考課之首,更強(qiáng)化了宋徽宗的專制權(quán)力。再就是蔡京進(jìn)“豐亨豫大”之說(shuō),主張竭盡天下之財(cái)以奉一人,迎合宋徽宗的奢侈無(wú)度。以致于“近年朝廷知用之而不知所以節(jié)之,知出之而不知所以藏之。戶部不獨(dú)左曹財(cái)用空匱,而右曹亦無(wú)余。諸路不獨(dú)漕司空匱,而常平司亦不足”[2]卷二《上徽宗奏論常平司錢物》。宋徽宗統(tǒng)治集團(tuán)的奢侈無(wú)度,把中央和地方都搞得“財(cái)用空匱”,朝廷便不斷加大對(duì)地方征斂的力度,并通過(guò)加強(qiáng)對(duì)官員財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)的專項(xiàng)考核,用重獎(jiǎng)重罰來(lái)激勵(lì)地方官員橫征暴斂的積極性。
由于“元祐以理財(cái)為諱,利入名額類多廢罷,督責(zé)之法不加于在職之臣,財(cái)利既多散失,且借貸百出,而熙豐余積用之幾盡”[3]4358。建中靖國(guó)元年(1101年)就頒詔:“諸路轉(zhuǎn)運(yùn)司以歲入財(cái)用置都籍,定諸州租額,且計(jì)一路凡數(shù);即有贏縮,書其籍。”[3]4358崇寧元年(1102年)“又令歲以錢谷出入名數(shù)報(bào)提刑司,保驗(yàn)以上戶部。戶部歲條諸路轉(zhuǎn)運(yùn)使財(cái)賦虧贏以行賞罰。諸路無(wú)額錢物立式下提刑司,括三年外未發(fā)數(shù),期以一季聞奏?!背鐚幎?1103年),戶部又建議:“本部歲用六百余萬(wàn)緡,悉倚上供。官吏違負(fù)者請(qǐng)以分?jǐn)?shù)為科罪之等,不及九分者罪以徒,多者更加之。歲首則列次年之?dāng)?shù),聞?dòng)阡钏?,考實(shí)申部。”[4]卷二四《國(guó)用考二》朝廷不僅批準(zhǔn)了戶部的上述建議,而且“是年以無(wú)額錢物督限未嚴(yán) ,乃更一季為一月”[4]卷二四《國(guó)用考二》。即由原來(lái)的每一季度比較考核,改為每個(gè)月比較考核地方政府上繳無(wú)額錢物的業(yè)績(jī)。
崇寧重新規(guī)定了諸路上供歲額,新的諸路上供歲額與真宗祥符年的歲額相比增加了十?dāng)?shù)倍。崇寧二年(1103年)七月三日,戶部上奏新修訂的辦法規(guī)定:“茶鹽每歲比較增虧賞罰約束……如州縣當(dāng)職官奉行如法,并能講求利害,推原法意,施行有緒,而致增羨,應(yīng)(資)[賞];或有不職,并不切奉行條令 ,而致虧額 ,應(yīng)罰?!盵1]食貨二四之三五—三六
宣和二年(1120年)十一月八日,應(yīng)尚書省之奏請(qǐng),“仰漕司差委鄰州不幹礙官,前去屬縣取索幹照,點(diǎn)對(duì)拘納足與未足數(shù)目,保明申漕司覆實(shí),取最勤惰去處具知通令丞姓名聞奏,當(dāng)議特行黜陟。”經(jīng)考核納足最多處是大名府管下十三縣,未足最多處是博州博平縣,并且立即兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲:大名尹梁子美,令學(xué)士院降詔獎(jiǎng)諭,賜茶藥銀盒各一具;少尹韓思儼、宗岡各特轉(zhuǎn)一官,并令再任;博州博平縣知縣張樞、縣丞陳敦詩(shī)各特降一官,仍差替[1]職官五九之一七。
宣和五年(1123年)五月十日詔:“令諸路提舉官比較州縣住賣增虧,申尚書省賞罰。鹽課國(guó)計(jì)所資,今來(lái)明示勸阻,務(wù)在必行。仰諸路提舉鹽事官嚴(yán)切遵依施行 ,如違 ,以大不恭論?!盵1]食貨二五之二○宣和五年(1123年)五月十八日又詔:“客販鈔鹽,令諸路提舉官比較州縣住賣增虧,申尚書省賞罰,可依知通、當(dāng)職官勾管、令丞年終招誘住賣鹽比額,十分為率,增一分以上減半年磨勘,三分以上減一年磨勘,五分以上減二年磨勘,七分以上減三年磨勘,一倍以上轉(zhuǎn)一官,兩倍以上取旨優(yōu)與轉(zhuǎn)官升戳,虧一釐以上展二年磨勘,一分以上展三年磨勘,三分以上降一官,五分以上差替,六分以上沖替 ,七分以上取旨重行停廢。”[1]食貨二五之二○—二一
宣和六年(1124年)四月十四日,兩浙路提舉鹽香司奏請(qǐng):“今來(lái)除在外城稅務(wù)監(jiān)官許令別作一項(xiàng)比較外,所有管下鎮(zhèn)稅場(chǎng)監(jiān)官未有許立項(xiàng)比較明文。今相度除諸縣令丞仍舊合以所管鎮(zhèn)通計(jì)比較外,所有本鎮(zhèn)監(jiān)官,欲乞依在城稅務(wù)監(jiān)官已得指揮,別作一項(xiàng)比較施行。”詔令“諸路亦合依此施行”[1]職官五九之一八。從此加大了對(duì)監(jiān)當(dāng)官征收課利的考核獎(jiǎng)懲。
宣和六年(1124年)四月二十四日,提舉江南東路鹽香茶礬事褚宗諤劄子:“契勘州縣鹽課管勾全季以上當(dāng)職官,并合比較賞罰。其時(shí)暫在假月日若許除豁,竊慮有妄托假故僥免比較之人。欲乞應(yīng)時(shí)暫在假月日更不除豁。榷貨務(wù)勘當(dāng),欲依本官所乞事理施行 ,諸路亦乞依此。從之?!盵1]職官五九之一八為什么會(huì)有官員“妄托假故僥免比較”,即逃避鹽課考核呢?估計(jì)是新的住賣鹽課定額過(guò)高,許多官員難于完成定額,一旦參加考核必將受罰。這種逃避考核的官員還算有點(diǎn)良知,更有官員貪功希賞,不惜濫用職權(quán)抑配民戶,或往官鹽中摻雜使假,以求增加鹽課收入?!白兎ㄒ锥?立多寡之額,逼脅州縣分配民戶,嚴(yán)比較之利,厚賞重罰,催科督責(zé),急於星火,山州僻縣,鹽袋積壓,動(dòng)以千計(jì),百姓以安平無(wú)事之時(shí)有愁嘆抑配之苦,至棄產(chǎn)流徙,遂轉(zhuǎn)而為盜 ,莫之能禁 ,甚可憫也”[1]食貨二五之二四。
《文獻(xiàn)通考》卷二四《國(guó)用考二》記載:
徽宗崇寧后,蔡京為相,增修財(cái)利之政,務(wù)以侈靡惑人主,動(dòng)以周官惟王不會(huì)為說(shuō),每及前朝愛惜財(cái)賦減省者必以為陋,至於土木營(yíng)造率欲度前規(guī)而侈後觀。元豐官制既行,賦祿視嘉祐治平既優(yōu),京更增供給食料等錢,於是宰執(zhí)皆增。京又專用豐亨豫大之說(shuō)諛悅帝意,始廣茶利,歲以一百萬(wàn)緡進(jìn)御,以京城所主之,于是費(fèi)用寢廣。其后又有應(yīng)奉司、御前生活所、營(yíng)繕?biāo)⑻K杭造作局、御前人船所,其名紛如,大率皆以奇侈為功,歲運(yùn)花石綱,一石之費(fèi)至用三十萬(wàn)緡,牟取無(wú)藝,民不勝弊。
徽宗朝每年考核地方官員前一年征收賦稅、課利的業(yè)績(jī),并且賞罰分明。如宣和五年(1123年)九月十三日詔:“淮南合發(fā)宣和四年斛斗,內(nèi)宿州額斛最多,樁辦數(shù)足,知、通各轉(zhuǎn)一官。高郵軍、楚州出限拖欠錢數(shù)最多,知、通各降一官。今后限滿,從轉(zhuǎn)運(yùn)司依此比較賞罰。”[1]職官五九之一七同年十一月丙寅,“諸路漕臣坐上供錢物不足貶秩者二十二人”[3]413。再如宣和七年(1125年)九月六日,兩浙路轉(zhuǎn)運(yùn)副使程昌弼奏:“欲乞?qū)⒈韭分T縣本年夏秋稅租限滿比較催理拖欠分?jǐn)?shù)及州縣酒稅務(wù)截日增虧,取虧欠數(shù)多去處官吏放罷。本司官公共選官具名申尚書省填闕?!盵1]職官五九之一八于是 ,朝廷詔令兩浙路“具本路稅租拖欠最多處知令、課利虧欠最多處監(jiān)官各一兩處,及可選填闕人職位姓名,申尚書省取旨”[1]職官五九之一八—一九。
由于朝廷財(cái)政支出無(wú)度,督責(zé)地方上供嚴(yán)迫,地方官(尤其是縣官)很難完成,以致于出現(xiàn)了無(wú)人愿意出任知縣的情況。政和三年(1113年)三月十七日,臣僚上言:“訪聞士大夫之間皆輕縣令之選……前日吏部?jī)蛇x知縣窠闕久不注授者甚多,以人皆輕之 ,不愿就故也?!盵1]職官四八之三二有良知或畏難者不愿意就任知縣,朝廷就只有任用老疾昏昧不堪釐務(wù)或贓私之人來(lái)出任知縣,以至于出現(xiàn)了“今之縣邑 ,令非其人者十常五六”[1]職官五九之一七的局面。
通過(guò)上述論述,可以發(fā)現(xiàn)宋徽宗朝對(duì)官員的考核有以下特點(diǎn):一,考核對(duì)象主要是州縣地方官、路級(jí)監(jiān)司,也有六部郎官,并且從行政級(jí)別低的州縣官到路級(jí)監(jiān)司再到在朝廷供職的郎官,級(jí)別越低,其考核內(nèi)容就越多,越繁雜。二,在制定官員考核指標(biāo)時(shí),注意針對(duì)不同職責(zé)的官員之實(shí)際情況,制定相對(duì)科學(xué)合理的考核指標(biāo)和辦法。同時(shí)根據(jù)不同時(shí)期出現(xiàn)的不同問(wèn)題,及時(shí)修訂有關(guān)官員的考核指標(biāo),以便通過(guò)考核機(jī)制獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的杠桿作用來(lái)調(diào)動(dòng)官員治事理政的積極性。三,為防范考核工作中弄虛作假的弊端,不斷完善考核官員的辦法,注重提高考核制度的可操作性,實(shí)行了路級(jí)監(jiān)司考課互申法,改變了對(duì)路級(jí)監(jiān)司只有獎(jiǎng)優(yōu)而沒(méi)有罰劣的傳統(tǒng)做法,又讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)(主要是御史臺(tái))介入官員考核工作,加大了對(duì)監(jiān)司考核州縣官員的監(jiān)察力度。四,在考核內(nèi)容方面,尤其注重考核地方官員的財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī),對(duì)各路地方政府設(shè)立了更高的“上供”數(shù)額,按年度進(jìn)行考核,對(duì)完成和沒(méi)有完成上供額的各級(jí)地方官員切實(shí)兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。
盡管在官員考核方面不斷進(jìn)行著改進(jìn),對(duì)官員的考核“因時(shí)所尚,以示誘抑。若勸學(xué)、墾田、植桑棗、振貸、葬枯、興發(fā)坑冶、奉詔無(wú)違、誘進(jìn)道徒、賦稅趣辦、能按贓吏,皆因事而增品目”[2]3763,有些做法也值得后人借鑒。但是,宋徽宗朝作為單項(xiàng)管理制度的考核制度之改進(jìn),根本無(wú)助于政治腐敗大環(huán)境的改善。不僅考核制度執(zhí)行過(guò)程中“奉行不皆良吏,以請(qǐng)謁移實(shí)者亦多”[3]3763,而且考核的加強(qiáng)在某些方面還加劇了徽宗朝的許多弊政。例如,將考核作為推動(dòng)各級(jí)官員“誘進(jìn)道學(xué)”的措施,加劇了徽宗朝舉國(guó)上下崇奉道教的鬧劇。由于宋徽宗君臣以“豐亨豫大”為治國(guó)的指導(dǎo)思想,好大喜功,奢華無(wú)度,粉飾太平,因而需要大量的財(cái)力支持。因此,徽宗朝將財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)作為考核地方各級(jí)官員的主要內(nèi)容,并且對(duì)官員之財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)的賞罰尤其嚴(yán)格,而這種偏重財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)考核的做法,一方面調(diào)動(dòng)了各級(jí)官員向朝廷上供的積極性,另一方面也為國(guó)斂怨,激化了北宋后期的官民矛盾,加劇了社會(huì)危機(jī)。
宋徽宗朝也有地方官員利用考核獎(jiǎng)賞機(jī)制邀功害民者。例如,宣和四年(1122年)京東西路提點(diǎn)刑獄梁楊祖奏請(qǐng)朝廷勸誘民戶自愿投充弓箭社,閱習(xí)武藝,以備防御賊寇。因?yàn)槌⒁匀肷缛藬?shù)多作為獎(jiǎng)賞標(biāo)準(zhǔn),于是“邀功生事之人唯以入社之民眾多為功,厚污朝廷,督責(zé)州縣,取五等之籍甲乙而次之,悉驅(qū)之入社,豈問(wèn)其愿與否也。法始行于西路,西路已冒受厚賞矣,于是,東路憲司前后論列,誕謾滋甚。近者東路之奏以數(shù)計(jì)至二十四萬(wàn)一千七百人,又奏續(xù)勸誘三千八百二十八人,又奏武藝長(zhǎng)優(yōu)十一萬(wàn)六千余人並已就緒,且云比之西路僅多一倍”[1]兵一之一四。京東西路因強(qiáng)迫百姓加入弓箭社得到了厚賞,京東東路也如法炮制,并且有過(guò)之而無(wú)不及。到了宣和七年(1125年)二月十四日,終于有臣僚指出:“近歲邀功生事,使無(wú)辜之民坐罹其殃者 ,京東之置弓箭社是也。”[1]兵一之一四至此,原建議之人梁楊祖受到了“落職”處分,弓箭社兵器由州軍官府拘收,弓箭社人員放散。京東東、西路強(qiáng)制百姓加入弓箭社的鬧劇才算收?qǐng)觥?/p>
此外,最高當(dāng)權(quán)者的用人腐敗則從另一方面對(duì)包括考核制度在內(nèi)的各種制度進(jìn)行侵蝕,抵消了官員考核獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的些許積極作用。宋徽宗時(shí)期,“孟昌齡、朱勔父子、童貫、梁師成、李邦彥等,凡所請(qǐng)求皆有定價(jià),故不三五年選人有至正郎或員外,帶職小使臣至正副使或入遙郡橫行者”[3]3735。即只要向權(quán)臣按照“定價(jià)”行賄就可以得到升遷。童貫主持西北軍事多年,“多取部?jī)?nèi)好官自辟置,以力不以才”[3]11107。蔡京在徽宗朝三次入相,首尾二十余年,他為了收買人心,“除用士大夫,視官職如糞土,蓋欲以天爵市私恩”[6]812-813?;?qū)⒐俾氁暈槠尕洿齼r(jià)而沽,或?qū)⒐俾氁暈榧S土濫授而市私恩,這些還只是上述權(quán)臣的個(gè)人行為。更有甚者則是朝廷的隨意濫賞,更大規(guī)模地侵蝕著官員管理制度。
自崇寧以來(lái),創(chuàng)立法度,例有汎賞,如學(xué)校 ,茶鹽 ,錢幣 ,保伍 ,農(nóng)田 ,居養(yǎng) ,安濟(jì)、寺觀、開封大理寺獄空,四方邊事,御前內(nèi)外諸局,編勅會(huì)要、學(xué)制、禮制、道史等書局,掖庭編澤,行幸,曲恩,諸色營(yíng)繕,河堤功役,采石、木栰、化石等綱,祥瑞,禮樂(lè),西城所公田,伎術(shù),優(yōu)憐,三山,永橋,明堂,西內(nèi),八寶,玄圭,種種濫賞,不可勝數(shù)。其曰應(yīng)奉有勞、獻(xiàn)頌可采、職事修舉、特授特轉(zhuǎn)者,又皆無(wú)名直與,及白身補(bǔ)官,選人改官,職名 礙格,非隨龍而依隨龍人,非戰(zhàn)功而依戰(zhàn)功人等[6]810。
這一時(shí)期,“君臣逸豫,相為誕謾,怠棄國(guó)政,日行無(wú)稽”[3]418,將官場(chǎng)搞得更加昏暗?!坝凶赃x調(diào)不由薦舉而改京秩者,有自行伍不用資格而得訪團(tuán)者,有放逐田里不應(yīng)甄敘而擢登清禁者,有讬儒為奸、懵不知書而任以蘭省者。或陵德鮮禮,不通世務(wù),徒以家累億金,望塵下拜,公行賄賂而致身青云者比比皆是;或養(yǎng)驕?zhǔn)褎?shì),不知古今,徒以門高閥閱,搖尾乞憐,僥幸請(qǐng)托而立登要津者紛紛接踵。一時(shí)鮮廉無(wú)恥之人爭(zhēng)相慕悅,侵漁百姓,奉其所欲,唯恐居后”[5]12下。官場(chǎng)的昏暗又加劇了士風(fēng)的敗壞,“士失所守,倖進(jìn)茍得,無(wú)復(fù)廉隅。公然投牒,或具劄?zāi)恐干潢惼蛱贸齼?nèi)外差遣,謂之蹈逐窠闕。資品之華,俸給之厚,與遂其私者,唯所自便。甚則內(nèi)之卿監(jiān)、省曹,外之監(jiān)司、郡守,皆輒詣闕自陳……此風(fēng)寢盛,不特害于任使,方當(dāng)員多闕少之時(shí),一官有闕,唯奔競(jìng)進(jìn)取。權(quán)勢(shì)之士亟取亟得,寒素?zé)o援與夫守分廉退者,滯留之久,致無(wú)闕以處之”[1]職官一之三三。在這種官場(chǎng)腐敗的大環(huán)境中,在朝廷過(guò)分強(qiáng)調(diào)考核官員財(cái)經(jīng)業(yè)績(jī)的考核獎(jiǎng)懲的激勵(lì)督責(zé)之下,在眾多官員的私欲膨脹之下,各級(jí)官員承望風(fēng)旨,極盡搜刮征斂之能事,竭盡天下財(cái)力或供朝廷之揮霍或供賄賂上司,進(jìn)一步激化了北宋后期的官民矛盾,終于導(dǎo)致民怨沸騰和農(nóng)民起義,整個(gè)國(guó)家危機(jī)四伏,加速了北宋的滅亡。
[1]徐松.宋會(huì)要輯稿[M].北京:中華書局,1957.
[2]陳升之.讜論集[M]//影印文淵閣四庫(kù)全書.臺(tái)北:臺(tái)灣商務(wù)印書館股份有限公司,1986.
[3]脫脫,等.宋史[M].北京:中華書局,1977.
[4]馬端臨.文獻(xiàn)通考[M].北京:中華書局,1986.
[5]徐夢(mèng)莘.三朝北盟會(huì)編[M].上海:上海古籍出版社,2008.
[6]洪邁.容齋隨筆[M].北京:中華書局,2005.
The Feedback System of Officials in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty
DING Jian-jun
(Song History Research Center,Hebei University,Baoding,Hebei 071002,China)
Despite the dimness and corruption in administration in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty,it still made lots of endeavors in the Feedback System of officials.In the assessment of the officials from the imperial court,the index of the working quality and quantity was adopted,which made the officials of the six key government offices in the central court further improve their work style and work efficiency.In the assessment of the officials in charge of Provincial education,it made a countermeasure from the practice so as not to get over-perfect results,accordingly,adjusting the judging standards.The feedback system of officials was in some sense improved in the supervision of each other.However,the Feedback System of officials in Emperor Huizong’s Period of Song Dynasty over focused on the profit achievements,which resulted in the corruption of local government officials.The administration improvement of the Feedback System of officials did not change the environment of administration,which led to the disastrous consequences for the officials’greed,making more conflicts in society.Undoubtedly,Emperor Huizong was a fatuous and self-indulgent ruler,but he gave the world some lessons and experiences on the assessment of the officials,which is meaningful.
Emperor Huizong;fatuous and self-indulgent ruler;officials;Feedback system of officials
河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《制度規(guī)定與實(shí)際運(yùn)行:宋朝官員管理中的若干問(wèn)題研究》(200502034)
丁建軍(1966—),男,河北平山人,河北大學(xué)宋史研究中心副主任、博士,主要研究方向?yàn)樗未闻c文化史。
K244
A
1005—6378(2010)05—0029—10
2010—03—25
[責(zé)任編輯 王雅坤]
河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2010年5期