李 杲

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院 訓(xùn)練部研究生隊，廊坊 河北，065000）

公安消防部隊參加應(yīng)急救援的法律定位

李 杲

（中國人民武裝警察部隊學(xué)院 訓(xùn)練部研究生隊，廊坊 河北，065000）

隨著公安消防部隊在搶險救災(zāi)中發(fā)揮的作用不斷加大，特別是四川汶川特大地震發(fā)生后，公安消防隊伍在搶救受災(zāi)群眾生命等任務(wù)中的作用更加突出。為此，新修訂的《消防法》吸取抗震救災(zāi)的成功經(jīng)驗，在總則中就寫明要“加強應(yīng)急救援工作”，明確了公安消防部隊參加應(yīng)急救援的職責(zé)。然而，目前學(xué)界對公安消防部隊參加應(yīng)急救援的法律定位卻不甚明了。本文認為該行為不是軍事行為，也不是常規(guī)行政執(zhí)法行為，更不是國家行為，而是政府領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊遂行多樣化軍事行動的一種。

公安消防部隊；應(yīng)急救援;法律定位;多樣化軍事任務(wù)

“完善應(yīng)急救援機制”，這是黨的十七大提出的要求。公安消防部隊作為維護公共安全的重要力量，承擔(dān)著許多應(yīng)急救援工作，這是世界各國的通行做法和國際社會發(fā)展趨勢?？紤]公安消防部隊在現(xiàn)役體制、器材裝備、訓(xùn)練管理等方面的優(yōu)勢，以及近年來公安消防部隊應(yīng)急救援工作成績顯著，特別是在汶川特大地震災(zāi)害救援中的突出作用，新《消防法》第一條立法宗旨中增加了“加強應(yīng)急救援工作”的內(nèi)容，進一步加強了公安消防部隊和政府專職消防隊的應(yīng)急救援能力建設(shè)及必要的保證措施。那么公安消防部隊參加應(yīng)急救援的法律地位究竟如何呢？要理解這一問題，首先就得理解應(yīng)急救援的概念。

一、應(yīng)急救援概述

（一）應(yīng)急救援的概念

在現(xiàn)代漢語中，“應(yīng)急”是指“應(yīng)付急需;應(yīng)付緊急情況”?！熬仍奔粗浮霸取薄Ｒ虼?，從字面意思上來看，應(yīng)急救援就是指應(yīng)付緊急情況和援救兩項活動。從語法的角度來看，應(yīng)急救援是一個并列式動詞短語。其中，“應(yīng)急”與“救援”二詞并不構(gòu)成修飾限定關(guān)系。換言之，“應(yīng)急救援”這一詞語所要表達的意思是“應(yīng)急與救援”。

據(jù)此，可以給應(yīng)急救援下一個定義，即，在緊急情況發(fā)生時，即發(fā)生火災(zāi)、危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害等事件時，在急、難、險情況下為及時搶救人員生命、減緩事故后果和控制災(zāi)情等而進行的一系列搶救援助行動。由于新《消防法》已經(jīng)明文規(guī)定了滅火救援，故此處所述的應(yīng)急救援專指對火災(zāi)以外的災(zāi)難的救援活動。

根據(jù)2006年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》規(guī)定，消防應(yīng)急救援的具體內(nèi)容包括“以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件?！?/p>

（二）應(yīng)急救援與相關(guān)概念的比較

在理論研究中，為了準確把握某一概念的內(nèi)涵與外延，有必要將這一概念與其相關(guān)的概念進行比較。

1.應(yīng)急救援與滅火救援

關(guān)于滅火救援的概念，在不同的語境中有不同的含義。從軍事學(xué)的角度來看，有的學(xué)者認為，“滅火救援，是指在火場上為撲滅火災(zāi)、搶救人命、疏散物資、阻止火勢蔓延和減少火災(zāi)損失而采取的戰(zhàn)斗行動”。［1］有的學(xué)者則認為，“消防搶險救援是指公安消防部隊處置包括火災(zāi)在內(nèi)的各種災(zāi)害事故，以及危急情況下救助生命等應(yīng)急救援的特殊勤務(wù)”。［2］而從行政法學(xué)的角度來看，有學(xué)者認為“所謂滅火救援是指滅火救援主體對滅火救援相對人所采取的涉及其行政法上權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為”。［3］這也是筆者比較認同的一種觀點。

新修訂的《消防法》第三十五條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強消防組織建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，建立多種形式的消防組織，加強消防技術(shù)人才培養(yǎng)，增強火災(zāi)預(yù)防、撲救和應(yīng)急救援的能力?！钡谒氖龡l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門針對本行政區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)特點制定應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急反應(yīng)和處置機制，為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備等保障。”第四十六條規(guī)定：“公安消防隊、專職消防隊參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！边@些條文中均把滅火救援與應(yīng)急救援列為互相平行的地位，而且明確規(guī)定“應(yīng)急救援”是“火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的”救援工作。

由此，從以上滅火救援和應(yīng)急救援的概念我們可知，滅火救援與應(yīng)急救援在邏輯上是一個平等的、互不包含的關(guān)系。

2.應(yīng)急救援與搶險救援

“應(yīng)急救援”和“搶險救援”可以說是一個概念的兩種不同說法，兩者都指公安機關(guān)消防機構(gòu)對于火災(zāi)以外的其他災(zāi)害事故的搶險救援活動。在《消防法》修訂前，普遍使用“搶險救援”，如舊《消防法》第二十七條規(guī)定，“公安消防隊除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，還應(yīng)當(dāng)參加其他災(zāi)害或者事故的搶險救援工作”。又如《公安消防部隊搶險救援勤務(wù)規(guī)程（試行）》第2條規(guī)定，“公安消防部隊的搶險救援，是指公安消防部隊依法參加火災(zāi)以外的其他災(zāi)害事故搶險救援的各項勤務(wù)活動”?！断婪ā沸抻喓?，將“搶險救援”改成了“應(yīng)急救援”。這一調(diào)整變化，明確了消防部隊承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)的法律責(zé)任，更準確地規(guī)范了社會消防救援工作的范圍，符合當(dāng)前社會消防救援工作任務(wù)的實際。這一文字上的改動，雖然沒有改變具體的內(nèi)涵，但卻相應(yīng)改變了救援工作的側(cè)重點和范圍。

從字面上我們可知，“應(yīng)急救援”就是應(yīng)對社會上發(fā)生的緊急情況的施救援助。“應(yīng)急救援”的“急”，突出體現(xiàn)了時間的因素，是正在發(fā)生、發(fā)展、進行的時態(tài)，是對以搶救人員生命為主的消防救援行動的準確的表述。而“搶險救援”突出的是“險”，強調(diào)解除危險的迫切性，對于消防救援范圍的參與配合處置的許多內(nèi)容顯然未能包括在內(nèi)，并不能準確的表述消防救援的全部范圍的概念。［4］

由此，我們可知，“應(yīng)急救援”與“搶險救援”是兩個大體重合的概念，只不過二者的側(cè)重點略有不同，且“應(yīng)急救援”所含內(nèi)容更加全面。

二、公安消防部隊參加應(yīng)急救援的法律定位辨析

（一）公安消防部隊參加應(yīng)急救援不是軍事行為

在軍事術(shù)語中，軍事行動，是指“武裝力量為實現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟或軍事意圖而采取的舉動”。因此，軍事行為的主體是武裝力量，執(zhí)行的是軍事任務(wù)。而公安消防部隊參加應(yīng)急救援時雖然是以武裝力量的形式出現(xiàn)的，但其所執(zhí)行的卻不是上述“為實現(xiàn)某種政治、經(jīng)濟或軍事意圖而采取的舉動”的軍事任務(wù)。

（二）公安消防部隊參加應(yīng)急救援不是常規(guī)行政執(zhí)法行為

在行政法學(xué)理論上，行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指，行政主體根據(jù)法律或授權(quán)，針對不特定的行政相對人制定有普適性的規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為的特征為：一是對象的不特定性，即對象是處于將來可能發(fā)生的法律事實中的行政相對人；二是反復(fù)適用性，即在條件達成時可以反復(fù)實用；三是表現(xiàn)形式為制定規(guī)范性文件的行為。據(jù)此我們可知，應(yīng)急救援不是一種抽象行政行為，雖然它的對象也是不特定的多數(shù)人，可是它并沒有反復(fù)適用性，也不符合制定規(guī)范性文件的形式要件。

具體行政行為是相對于抽象行政行為而言的，是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。衡量某一行政行為是否為具體行政行為主要看它是否具備以下特征：其一是對象的特定性，即對象是處于已經(jīng)發(fā)生的法律事實中的行政相對人；其二是適用范圍的一次性，或不可反復(fù)適用性；其三是表現(xiàn)形式的特定性，即應(yīng)屬于做出具體處理決定的行為。拿應(yīng)急救援與具體行政行為相比，我們發(fā)現(xiàn)它不符合具體行政行為的特征。首先，它是針對不特定的行政相對人而做出的，其次是其表現(xiàn)形式也不是做出具體處理決定的行為，而是進行救援的行為。

此外，還有一個重要方面是，公安消防部隊參加應(yīng)急救援時，是以武裝力量的身份參加的，而不是以一個行政主體的身份參加的。我們知道，行政主體的一個重要特征是其擁有行政執(zhí)法權(quán)。而公安消防部隊參加應(yīng)急救援時，它并沒有行政執(zhí)法權(quán)，不能夠?qū)ο鄬θ俗龀鰡畏叫孕姓?zhí)法行為。所以從主體上講，公安消防部隊參加應(yīng)急救援也不符合行政執(zhí)法行為的特征。

（三）公安消防部隊參加應(yīng)急救援不是國家行為

對于國家行為的概念，目前在學(xué)界眾說紛紜，有學(xué)者認為，“所謂國家行為，是指根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，有權(quán)代表國家和國家機關(guān)以國家名義實施的，涉及國家安全、國家利益和重大公共利益的，不受司法監(jiān)督的一種國家主權(quán)行為”。［5］另外一種比較權(quán)威的說法是《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中的解釋：“行政訴訟法第十二條第一項規(guī)定的國家行為，是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等行為。”據(jù)此，作為國家行為至少應(yīng)當(dāng)具備三個條件：一是主體的權(quán)威性，原則上應(yīng)當(dāng)局限于中央一級，特定情況下也可以是經(jīng)授權(quán)的省一級人民政府。二是內(nèi)容的特定性，即主要是涉及國防外交事務(wù)或者宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴和總動員等的行為。三是法律責(zé)任承擔(dān)主體的特殊性，即國家行為產(chǎn)生的法律責(zé)任不是由某個機關(guān)來承擔(dān)，而必須由在國際關(guān)系中具有主權(quán)地位的整體意義上的國家來承擔(dān)。而公安消防部隊參加應(yīng)急救援行為與以上三個條件都不相符，因此其不屬于國家行為。

三、公安消防部隊參加應(yīng)急救援，屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)的一種

隨著國內(nèi)外形勢的復(fù)雜化，近年來軍隊承擔(dān)的任務(wù)已遠遠超出了戰(zhàn)爭或者軍事的范圍，而是逐漸承擔(dān)起遂行多樣化軍事任務(wù)的責(zé)任，這其中很大部分是非戰(zhàn)爭的軍事行動。在軍事法學(xué)中，將國家動用軍隊執(zhí)行軍事目的以外任務(wù)的行為，稱之為軍隊“非戰(zhàn)爭軍事行動”或者是“軍隊的非軍事動用”。在我國的軍事法律法規(guī)中，對軍隊遂行的國內(nèi)多樣化軍事任務(wù)的規(guī)定只要集中在以下幾個方面：一是搶險救災(zāi)；二是維護社會治安；三是支援地方建設(shè)；四是參加聯(lián)合國維和行動、聯(lián)合軍演等國際行動。就搶險救災(zāi)而言，在我國歷次較大的搶險救災(zāi)過程中都可以看到軍隊的身影?！盾婈爡⒓訐岆U救災(zāi)條例》第7條規(guī)定：“軍隊參加搶險救災(zāi)應(yīng)當(dāng)在人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，具體任務(wù)由搶險救災(zāi)指揮機構(gòu)賦予，部隊的搶險救災(zāi)行為由軍隊負責(zé)指揮?！庇纱丝梢姡婈爡⒓訌婍椌葹?zāi)是是軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)的一種。

公安消防部隊作為列入武警序列的公安現(xiàn)役部隊，在編制上屬于軍隊的一種，其參加搶險救災(zāi)理應(yīng)也屬于政府行為。而新修訂的《消防法》第四十六條的規(guī)定也類似于《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》第7條的規(guī)定，即：“公安消防隊、專職消防隊參加火災(zāi)以外的其他重大災(zāi)害事故的應(yīng)急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！币虼?，不論從學(xué)理還是法律上講，公安消防部隊參加應(yīng)急救援都屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)的一種。此外，從兩個行為的構(gòu)成要素來看，應(yīng)急救援也屬于軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)的一種。

（一）主體要素，即誰來實施行為

國內(nèi)學(xué)界一般把多樣化軍事任務(wù)的主體確定為武裝力量組織，包括中國人民解放軍現(xiàn)役部隊和預(yù)備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵。根據(jù)《國防法》第22條規(guī)定：“中國人民武裝警察部隊在國務(wù)院、中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，擔(dān)負國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，維護社會秩序，民兵在軍事機關(guān)的指揮下，擔(dān)負戰(zhàn)備勤務(wù)、防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，協(xié)同維護社會秩序?！惫蚕啦筷犃腥胫袊嗣裎溲b警察部隊序列，所以它也是遂行多樣化軍事任務(wù)的主體之一。而公安消防部隊參加應(yīng)急救援的主體即公安消防部隊。故，應(yīng)急救援的主體與遂行多樣化軍事任務(wù)的主體一致。

（二）公安消防部隊參加應(yīng)急救援的對象要素，即對誰實施行為

對軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)的范圍，目前學(xué)界尚沒有統(tǒng)一的分類，有學(xué)者把其分為三類：一是戰(zhàn)爭軍事行動；二是非戰(zhàn)爭軍事行動，包括國內(nèi)非戰(zhàn)爭軍事行動、涉外非戰(zhàn)爭軍事行動；三是參加國家建設(shè)活動，包括搶險救災(zāi)、災(zāi)害救助等。［6］根據(jù)這一范圍我們可知，多樣化軍事任務(wù)指向的對象即為這些不同形式的任務(wù)所指向的對象，包括人和物，其中人又可分為單位和個人兩類，在軍隊參加搶險救災(zāi)時對象即為受災(zāi)的民眾和財產(chǎn)。而根據(jù)上面所述，我們可知公安消防部隊參加應(yīng)急救援的內(nèi)容為“以搶救人員生命為主的危險化學(xué)品泄漏、道路交通事故、地震及其次生災(zāi)害、建筑坍塌、重大安全生產(chǎn)事故、空難、爆炸及恐怖事件和群眾遇險事件的救援工作，并參與配合處置水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林、草原火災(zāi)等自然災(zāi)害，礦山、水上事故，重大環(huán)境污染、核與輻射事故和突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，則其對象就主要是這些災(zāi)害所涉及的人和物，其中最主要的是人員生命。由此，應(yīng)急救援與軍隊參加多樣化軍事任務(wù)中的國家建設(shè)任務(wù)時所指向的對象是一致的。

（三）公安消防部隊參加應(yīng)急救援的手段要素，即行為所采取的方式方法

由于軍隊參加多樣化軍事行動的內(nèi)容的廣泛性，其所采取的手段也是多種多樣的。既有在戰(zhàn)爭軍事行動中所采取的軍事手段，也有在非戰(zhàn)爭軍事行動以及參加國家建設(shè)活動時的非軍事動用。其中軍隊在參加搶險救災(zāi)時所采取的手段主要是通過救助等行為營救受災(zāi)人生命并搶救其財產(chǎn)。公安消防部隊參加應(yīng)急救援時所采用的手段也正是如此。

（四）公安消防部隊參加應(yīng)急救援的形式因素，即行為的各種表現(xiàn)形式

不論是軍隊遂行多樣化軍事任務(wù)中的參加國家建設(shè)任務(wù)還是公安消防部隊參加應(yīng)急救援，二者在形式上基本上都采取的是無償救助的方式。

四、結(jié)語

應(yīng)急救援作為新《消防法》在總則第一條就闡明的要求，是對我國消防工作職能的新拓展。從消防工作服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展全局看，我國消防部隊正處在從單一滅火職能向滅火與搶險救援職能多元化的轉(zhuǎn)型期。消防部隊出警情況隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民群眾認識的提高以及對消防部隊信任度的增加，搶險救援比例也在不斷上升。在這種形勢下，一定要注意分清公安消防部隊參加傳統(tǒng)的滅火救援工作與本文所述的應(yīng)急救援工作的不同法律定位，即滅火救援屬于行政執(zhí)法行為，而應(yīng)急救援屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的軍隊遂行多元化軍事任務(wù)中的一種。明確這一點非常重要，它將對此后的理論與實踐工作起到一個重要的前提作用。

［1］皮純協(xié).中華人民共和國消防法全書[M].北京:群眾出版社,1998:78.

［2］李建華.災(zāi)害搶險救援技術(shù)[M].廊坊:中國人民武裝警察部隊學(xué)院,2005:9.

［3］李佑標.滅火救援涉法問題釋解與應(yīng)用[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2009:4.

［4］錢穎濱.新《消防法》是中國消防事業(yè)的重大轉(zhuǎn)折.http://www.esafety.cn/zt/anquanyulu/200912/43422.html.

［5］姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：法律出版社,2006:373.

［6］洪衛(wèi)棟.關(guān)于國內(nèi)非戰(zhàn)爭軍事行動的法律思考[J].法制與經(jīng)濟，2010（1）：22．

【責(zé)任編校：譚明華】

Legal Status of Participation in Emergency Rescue by Public Security Firefighting Force

Li Gao
(The Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang 065000,China)

Withconstantexpansionoftheeffectofpublicsecurityfirefightingforces,andmoreprominentroleintasks such as rescuing affected people's lives and so on particularly after the Wenchuan earthquake,the newly revised Fire Prevention Law draws lessons from successful experience of earthquake relief work,provides to"strengthen the emergency rescue work"in its general provisions and makes clear the obligation for public security firefighting forces to participate emergency rescue.However,the legal status of participation in emergency rescue by public security firefighting force has not been clarified by scholars at present.The author thinks that this behavior is not a military act or a conventional administrative law enforcement act,not to mention an act of state,but is one kind of the diverse military actions conducted by army under the leadership of government.

publice security forefighting force;emergency rescue;legal status;diverse military action

D918

A

16732391（2010）05 0014 04

20100801

李杲（1988），女，中國人民武裝警察部隊學(xué)院訓(xùn)練部研究生一隊，碩士研究生。