王景洋

（湖北省荊州市公安局，湖北 荊州 434000）

公安機關執(zhí)法績效評估的實踐探討
——以湖北省荊州市公安局開展執(zhí)法質量“分考總評”為視角

王景洋

（湖北省荊州市公安局，湖北 荊州 434000）

公安機關執(zhí)法績效評估，即對公安執(zhí)法工作成績與效果的評價與估算，對公安隊伍建設具有積極的作用。荊州市公安局對執(zhí)法績效評估進行了認真探索，由單純的執(zhí)法質量考評轉變?yōu)閳?zhí)法績效考核，并推出執(zhí)法質量“分考總評”的新模式。當前，公安機關推行執(zhí)法績效評估，應注意克服將執(zhí)法績效評估作為一種單純的獎罰手段等問題，注重利用公安網(wǎng)絡，使考核手段自動化、系統(tǒng)化，充分有效地運用考核結果，努力形成“爭先恐后、勇創(chuàng)一流”的工作局面。

公安執(zhí)法；績效；評估；荊州市公安局

一、問題的提出

當前，隨著我國政治和經(jīng)濟體制改革的不斷深化，公安機關體制和隊伍的改革正在不斷加強，特別是近幾年來，如何推進隊伍管理的科學化、規(guī)范化，日益成為人們關注的問題，而作為其核心內容的績效評估體系，更是成為問題的重中之重。為什么要開展執(zhí)法績效評估？開展執(zhí)法績效評估包含哪些內容？現(xiàn)階段開展執(zhí)法績效評估的方式方法以及實踐探索的情況如何？這些都是我們需要探討的問題。

二、公安機關執(zhí)法績效評估的概念及發(fā)展歷程

（一）公安機關執(zhí)法績效評估的概念

1.績效評估的界定?？冃гu估（performance appraisal），又稱績效考評、績效評價、員工考核，是源自西方發(fā)達國家企業(yè)管理的一種正式的員工評估制度，也是人力資源開發(fā)與管理中一項重要的基礎性工作，旨在通過科學的方法、原理來評定和測量員工在職務上的工作行為和工作效果?？冃гu估是一種正式的員工評估制度，它通過系統(tǒng)的方法、原理來評定和測量員工在職務上的工作行為和工作成果?？冃гu估的結果可以直接影響到薪酬調整、獎金發(fā)放及職務升降等諸多員工的切身利益。

2.公安執(zhí)法績效評估的概念。按照前述概念，公安機關執(zhí)法績效評估，應當是對公安執(zhí)法工作、執(zhí)法活動、成績、效果的評價和估算，是需要通過一定的方式和方法來完成一定的數(shù)量、一定的內容、一定的項目、一定的標準、一定的分值和一定的參數(shù)，最后得出一個相對接近真實執(zhí)法工作狀況的結論。它既可對一個公安機關、一個執(zhí)法單位的整體執(zhí)法活動進行評估，也可對一個民警、一個執(zhí)法行為或一個年度的執(zhí)法工作進行評估。

3.公安執(zhí)法績效評估的意義。實行公安執(zhí)法績效評估是推進隊伍長遠建設的需要。隊伍建設的終極目的是提高執(zhí)法效能和執(zhí)法質量，執(zhí)法績效評估雖然沒能直接評估民警的政治思想、紀律作風等，但通過對執(zhí)法成績、效果的評估，可以看出一個民警在政治思想、工作責任等方面的表現(xiàn)。同時，執(zhí)法績效評估糾正了“平均主義”和“干好干壞一個樣”的積弊，將考核結果與獎懲掛鉤，通過激勵作用提高工作效率、質量和水平，實行獎優(yōu)罰劣和責任追究，強化民警法制意識、責任意識、榮辱意識和進取意識，使隊伍建設走向良性發(fā)展軌道。

（二）公安機關執(zhí)法績效評估的實踐探索過程

公安機關對執(zhí)法績效評估的探索，最早是以執(zhí)法質量考評的形式出現(xiàn)的。以荊州市公安局為例，上世紀90年代中期，市縣兩級公安機關開始用只注重法律效果且單一的專項執(zhí)法檢查來發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，總結執(zhí)法經(jīng)驗，并將結果通報，作為工作總結及評價的參考。90年代末期，由專項執(zhí)法檢查演變?yōu)閱我坏闹蛔⒅貎炔啃淌?、行政案件的?zhí)法考評。從2000年開始，由單一的考評刑事、行政案件逐步演變?yōu)榫C合執(zhí)法質量考評，內容上增加了接處警、行政許可、內部執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)管場所管理。從2005年起，市局針對執(zhí)法工作面臨的復雜情勢，建立了“內考外評”的評價體系，通過內部的“分考總評”注重執(zhí)法的法律效果，通過外部的“社會測評”強調執(zhí)法的社會效果，實現(xiàn)了執(zhí)法的法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。2008年至今，市局推行了執(zhí)法質量“分考總評”的新模式，從其考評的內容、標準、運行及結果運用來看，大體符合執(zhí)法績效考核的標準體系、指標體系、實施體系和結果運用體系，已經(jīng)具備了由單純的執(zhí)法質量考評向執(zhí)法績效考核轉型的基礎。

（三）公安機關執(zhí)法質量考評與績效評估的關系

1.公安機關執(zhí)法質量考評的概念和特征。執(zhí)法質量考核評議，是指上級公安機關對下級公安機關及所屬執(zhí)法部門，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對辦理刑事、行政案件以及實施行政管理等情況進行考核評議的活動。從概念上看，它具備三個特征：一是考核主體的單一性；二是考核依據(jù)的法定性；三是考核內容的特定性。

2.公安機關執(zhí)法質量考評與績效評估的聯(lián)系和區(qū)別。如上所述，僅從概念上看，公安機關執(zhí)法考評與績效評估存在比較大的差異。一是考核主體不一致。執(zhí)法考評只考評公安機關及其所屬部門，并不涉及執(zhí)法民警；績效評估既針對公安機關及其所屬部門，同時也對民警進行評估。二是考核依據(jù)不一致。執(zhí)法考評的依據(jù)主要是法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，其考核內容及程序有嚴格的規(guī)定性，未經(jīng)許可不得隨意改變；績效評估的依據(jù)除了前者的依據(jù)外，還可根據(jù)公安機關的發(fā)展和需要擬定依據(jù)和標準，且其標準還有可變性、可調整性。三是考核內容的不一致。執(zhí)法考評僅涉及執(zhí)法業(yè)務方面，不涉及隊伍建設和公安中心工作；績效評估的范圍涵蓋公安工作的方方面面，力求對公安機關及其人民警察的工作情況進行更加全面的評估。四是在結果運用上不一致。執(zhí)法考評一般不涉及結果運用方面，即使有也是針對執(zhí)法工作現(xiàn)狀進行分析和簡單的獎懲兌現(xiàn)，以期望對將來的工作作出調整；績效評估的結果運用是評估的重要環(huán)節(jié)，其運用的標準是統(tǒng)一的，不僅涉及到公安機關整體發(fā)展，同時也與民警個人晉職、晉級和全面發(fā)展密切相關。

縱觀公安機關整個執(zhí)法質量考評的發(fā)展過程，可以說執(zhí)法質量考評應當作為執(zhí)法績效評估的一個基本方法或者核心內容，在當前條件下，甚至可以直接作為執(zhí)法績效評估的全部內容。一是執(zhí)法質量考評是歷史發(fā)展的必然產物。二是執(zhí)法質量考評運行十多年來，仍然被基層認可、接受，有較強的生命力。三是執(zhí)法質量考評所涉及的內容、方法、標準、效果等符合執(zhí)法績效評估的要求。四是不斷創(chuàng)新的執(zhí)法質量“分考總評”模式，更加符合實際工作的需要，更能推動公安工作向前發(fā)展。

三、2008—2010年荊州市公安局開展執(zhí)法績效評估的實踐探索

在把握執(zhí)法績效評估的方法和內容后，荊州市公安局在廣泛調研的基礎上，推出了執(zhí)法質量“分考總評”的新模式。

第一，在評估的指導原則上處理好四個關系。一是突出重點和兼顧一般的關系。在考核內容上區(qū)分主次、考核標準上區(qū)分難易、考核分值上區(qū)分多少。二是定性與定量的關系。堅持定量為主，做到定性與定量、考核結果與工作過程、工作績效與綜合評議相結合。三是統(tǒng)一性與可比性的關系。統(tǒng)一考核方法、程序及獎懲政策，區(qū)分工作性質和崗位差異，實行分類、分級、綜合考核。四是靜態(tài)和動態(tài)的關系。保持工作連續(xù)性，結合工作重點及時修訂完善考核內容和標準，發(fā)揮績效考核的導向、檢驗和推動作用。

第二，在評估內容和標準上不斷完善和創(chuàng)新。2009年考評的主要內容是人民群眾的安全感和滿意度，由第三方機構獨立完成；將業(yè)務工作考評單列為“專項執(zhí)法質量”，將考評權限完全下放至各警種；將案件質量由原有的“案件集中評查”，分解為季度“十差”案卷評選和年度“十佳”案卷評選；充分收集被考評單位的考評背景資料。2010年對考評內容、標準和方式進行了再改革：一是推行執(zhí)法考評“一三九”工程。推行對縣級公安機關、一線執(zhí)法部門、執(zhí)法民警“一三九”的執(zhí)法考評辦法，即每年必考一個縣級公安機關、輪換抽考三個基層所隊，隨機抽考9名執(zhí)法民警，解決以往執(zhí)法考評只考單位，不考民警的問題。同時，增加考評內容，將民警的執(zhí)法培訓、行為規(guī)范、案件卷宗質量和所在地區(qū)人民群眾的安全感和滿意度結合起來，讓每一名民警真正感受到執(zhí)法考評的危機感、緊迫感。二是強化警種考評。通過推行業(yè)務警種考評本部門主要業(yè)務工作和中心工作的考評方式，完善警種在執(zhí)法考評中的地位、作用和職責，將業(yè)務警種的執(zhí)法管理責任落實到日常工作之中。三是將廉潔執(zhí)法情況直接納入考評。

第三，在評估的方法上，逐步探索出下考一級的方式。即市局負責對各處室、支隊和縣級公安機關進行考核；各處室、支隊和縣級公安機關負責對所屬科所隊進行考核；各科所隊負責對所屬民警進行考核。2008年是推行“分考總評”新機制的第一年，當年6月份進行第一階段考評，以辦公室、后勤、治安、交警、消防、網(wǎng)監(jiān)、出入境、監(jiān)管為主，對接處警、立受案質量和規(guī)范性文件制發(fā)、履行行政管理職責質量、執(zhí)法情況統(tǒng)計上報、涉案財物、票證使用管理情況、監(jiān)管場所、候問室管理和執(zhí)行刑罰質量進行考評；10月中旬進行第二階段考評，以法制部門為主，從執(zhí)法質量考評人才庫、局直有關單位和部分縣市區(qū)法制部門抽調刑事、行政執(zhí)法業(yè)務骨干組成考評專班，對縣級公安機關和市局局直機關所抽查的案卷進行集中考評；11月上旬進行了第三階段考評，由市局執(zhí)法質量考評領導小組組織政治部、警令部、紀檢監(jiān)察、督察、控申、法制等部門對其余項目考評。所有考評項目均在考評之日起上朔一個考評年度，實現(xiàn)了考評時間段的無縫對接。

第四，在評估的實際操作上實現(xiàn)了簡便易行。一是明確各業(yè)務部門在考評工作中承擔的職責。改變往年執(zhí)法質量考評“大雜燴”的方式，突出“誰主管誰負責”的原則，讓各警種都有機會參與，變被動接受考評為主動開展考評。二是將執(zhí)法質量考評和公安質量管理相結合，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督的過程控制。將考評內容合理分解，分時段開展專項考評，既減輕年底集中考評的工作量，又提高了考評的質量和效率。“分考總評”打破了以往“條塊分割”的狹隘執(zhí)法觀念，真正實現(xiàn)了執(zhí)法工作的“全覆蓋”。三是將三次大規(guī)?？荚u分數(shù)分別以不同的比例計入年度總分，實現(xiàn)由“評時爭”到“平時爭”的轉變。在考評過程中，力爭每一個階段考評內容、考評標準、考評尺度均有章可循，最大限度避免人為因素對考評結果的影響，確?？荚u結果的客觀公正。

第五，在評估結果的運用上嚴格獎懲兌現(xiàn)。市局推行執(zhí)法質量考評結果的剛性兌現(xiàn)，在市、縣兩級公安機關出臺專門的執(zhí)法獎懲制度，探索將執(zhí)法獎懲與民警的經(jīng)濟利益、政治榮譽、人事任免直接掛鉤。僅2008年全市公安局就頒發(fā)執(zhí)法質量考評優(yōu)秀獎金30余萬元。

四、執(zhí)法質量“分考總評”的先進性

在執(zhí)法實踐基礎上探索出的執(zhí)法質量“分考總評”機制，破解了原考評存在的四個矛盾：一是破解了工作量大與時間緊的矛盾?！胺挚伎傇u”改變了對縣級公安機關的執(zhí)法考評一年一次考評定結果的工作模式，解決了工作量大、時間緊、任務重的矛盾。將原來考評涉及十大方面內容100多個小項目分三個獨立階段進行，使考評的“質”和“量”達到有機統(tǒng)一。二是破解了考評人員專業(yè)水平單一化與考評工作需求多樣化的矛盾。“分考總評”將專業(yè)性考評內容與各業(yè)務部門自身考核相掛鉤，專業(yè)性考評以業(yè)務警種人員為主，法制部門配合參與，有效解決考評力度、深度不夠的問題。三是破解了法制部門“單打獨斗”與其它部門警種“作壁上觀”的矛盾?！胺挚伎傇u”將考評責任予以分解，破除了少數(shù)單位、領導和民警認為執(zhí)法是法制部門的事，忽視自身抓執(zhí)法的陳舊觀念，促進各業(yè)務部門主動抓執(zhí)法質量提高。四是破解了執(zhí)法責任和考評責任不明確、不統(tǒng)一的矛盾。原來執(zhí)法質量考評中財物票據(jù)、行政許可、經(jīng)費保障、監(jiān)所管理、接處警受立案等工作，是各部門各警種的職責，既不經(jīng)法制審核審批，又不報備，法制部門不可能全過程監(jiān)管到位?！胺挚伎傇u”解決了執(zhí)法責任不明，追究不力的頑疾，直接賦予法制部門對業(yè)務部門執(zhí)法否決權，維護了法制部門的監(jiān)督權威。

從三年的考評工作來看，執(zhí)法質量“分考總評”相比于過去傳統(tǒng)的考評方式具有明顯的優(yōu)勢，實際效果也非常明顯。

一是突出的執(zhí)法問題得到明顯整改。通過考評，行政案件裁處率大幅上升，有效緩解了行政刑事案件倒掛現(xiàn)象；刑事行政案卷質量進一步提高，無明顯違反辦案法定程序情形；行政管理進一步規(guī)范，人民群眾的滿意度進一步提升。

二是提高工作效率，擴大了考評面。各業(yè)務部門的直接參與，使得考評的深度和廣度進一步擴大，更客觀真實反映了被考評單位執(zhí)法現(xiàn)狀。

三是更加有效地保證了考評結果的公正性?？荚u內容中的案卷季度評差、年度評優(yōu)，集中評卷等等，增加了考評工作透明度，排除了被考評單位現(xiàn)場人為因素的影響，同時也便于考評人員之間、考評組之間及時溝通信息，及時研究解決考評中遇到的新問題，統(tǒng)一考評尺度，促進了考評工作的公正性。

四是實現(xiàn)由側重程序考評到實體程序并重的轉變。原有的考評方式，因時間緊任務重，閱卷往往“重程序輕實體”，其它方面的考評也存在“掛一漏萬”的現(xiàn)象。實行新的考評后，開展分段專項考評，在確?？荚u時間的前提下，實現(xiàn)了專業(yè)問題專業(yè)看、重點問題重點看、疑難問題反復看，真正做到了考評程序與實體并重，發(fā)揮了執(zhí)法質量考評的導向作用。

五、當前公安機關推行執(zhí)法績效評估存在的主要問題及發(fā)展趨勢

問題一：將執(zhí)法績效評估作為一種單純的獎懲手段。很多基層民警甚至領導都有意無意地把績效考核與獎懲劃上等號，認為績效考核就是淘汰、懲罰不合格的民警，升遷、獎勵優(yōu)秀的民警。這樣想也不無道理，畢竟對民警進行優(yōu)、良、中、差的評定結果應該有物質形式上的體現(xiàn)。但績效考核體系不應該單純?yōu)榱霜剳兔窬O立和存在，它應當成為提升公安機關整體績效和民警個人績效的推進器。在實踐中，績效考核應該從強調人與人之間的比較轉向每個人的個人自我發(fā)展診斷，變考核者與被考核者的對立關系為互助伙伴關系，考核的目的應該更多地定位為公安機關與民警個人多方受益、共同發(fā)展。對于公安機關而言，績效管理是警營文化的一部分，公正科學的績效考核可以優(yōu)化自身的組織結構，提升整體行政效能。對于民警來說，績效管理營造出了一種積極向上的工作環(huán)境，通過績效考核，使民警正確地認識自己的優(yōu)缺點，及時對自身的發(fā)展方向進行修正，從而獲得更多的發(fā)展機會和更大的發(fā)展空間。

問題二：只要考核體系合理，考核結果就公正。一般認為，只要績效考核體系設計合理，執(zhí)行過程不徇私舞弊，就能保證績效考核結果的合理、公正。其實這是對績效考核制度的一種過度迷信，也是績效管理過程中的一個認識誤區(qū)。在大多數(shù)的績效考核實踐中，績效考核的過程與結果都或多或少帶有考核者的主觀色彩，這是績效考核一個無法回避的問題，因而在公安執(zhí)法績效考核中也存在同樣的問題。在執(zhí)法績效評估中，考核者是評定結果可靠性的重要決定因素，而考核者自身并不能自始至終都以一種完全客觀、公正的態(tài)度對待每一個被考核者，他們的評定行為往往受到若干主觀心理因素的干擾。針對這些情況，公安機關執(zhí)法績效評估部門應該對績效考核的標準和準則進行定期的跟蹤修正，在考核體系中盡可能多地采取一些相對客觀或者可以量化的指標。

問題三：只要績效評估結果公正，結果運用就一定合理?？冃гu估本身不是目的，只是達到目的的一種手段。執(zhí)法績效評估的最終目的是通過合理的結果運用來提高公安機關整體執(zhí)法效能和民警執(zhí)法能力。因此，從某種意義上說，評估結果的合理運用就成為績效評估的核心，而在實際操作中，執(zhí)法考評結果的運用一直是公安機關執(zhí)法績效評估的短板。由于受到組織機構、干部管理權限、后勤保障水平等諸多體制和機制的限制，考評結果的運用不甚理想，在很大程度上挫傷了民警參與考核的積極性，也使執(zhí)法考評的公信力受到質疑。所以績效評估結果的合理運用應當成為我們研究的重點。

今后，公安執(zhí)法績效評估還可充分利用公安網(wǎng)絡，把考核手段自動化、網(wǎng)絡化、系統(tǒng)化納入管理范疇，實行考核計分、扣分、匯總、排名自動生成，同時注重考核結果的運用，按照考核人數(shù)、分數(shù)來確定和劃分工作績效等級，并根據(jù)工作績效等級，享受相應的政治、經(jīng)濟待遇，把考核結果與民警的任用、晉升、換崗、評優(yōu)以及末位調整、獎金福利等掛鉤，嚴格依照績效考核等次，實行優(yōu)者先、能者上、劣者讓，真正做到獎優(yōu)罰劣、獎勤罰懶、責任追究，積極營造先進光榮、落后受罰、激勵上進、鞭策后進的氛圍，形成“爭先恐后，勇創(chuàng)一流”的工作局面。

【責任編校：邊 草】

On Practice of Public Security Organs Performance Evaluation in Law Enforcement

Wang Jingyang
(Jingzhou Public Security Bureau,Jingzhou 434000,China)

The performance evaluation in law enforcement of public security organs is the evaluation and estimation on the achievements and effects of law enforcement of public security organs,which makes positive contribution to public security team construction.Jingzhou Public Security Bureau explores on the performance evaluation in law enforcement,changessimplequalityevaluation inlawenforcement toperformanceevaluationin law enforcementand offers anewmodel—respective examination and general evaluation.In current,public security organs should avoid using performance evaluation in law enforcement as a single means of reward and punishment in performance evaluation in law enforcement and make the means automation and systematization by using public security internet in order to form"striving to be the first,be bold in achieving first-class"work situation.

law enforcement by public security;performance;evaluation;Jingzhou Public Security Bureau

D631

A

1673 2391（2010）05 0098 04

20100823

王景洋（1967），男，湖北江陵人，湖北省荊州市公安局法制支隊支隊長。

公安部“執(zhí)法績效評估體系研究”課題階段性成果，項目負責人：曹詩權；中國法學會“公安執(zhí)法績效評估框架研究”（CLSC1007)階段性成果。