夏 天

(哈爾濱市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,哈爾濱 150001)

·法治論壇·

我國行政補償制度的缺陷及其完善

夏 天

(哈爾濱市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局,哈爾濱 150001)

行政補償是現(xiàn)代法治國家規(guī)制國家行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的一項重要法律制度,它是法治國家的內(nèi)在要求,同時也是責(zé)任政府的應(yīng)有之義。遺憾的是我國目前尚未制定一部統(tǒng)一的行政補償法。反思我國行政補償制度的缺陷,對進一步完善我國行政補償制度不無裨益。

行政補償;公共利益;特別損失;制度缺陷

在我國,對于行政違法侵害的損害賠償制度,行政法學(xué)界已進行了比較廣泛、深入的研究,并且已制定了專門的法律《國家賠償法》加以調(diào)整,而對于行政合法行為引起損失的補償制度,時至今日,尚未引起普遍重視,國家也未制定統(tǒng)一的法律加以調(diào)整。在這種情況下,對我國的行政補償制度進行研究,完善行政補償制度,已成為我國行政法制建設(shè)的一個重要課題。

一、完善行政補償法律制度的意義

完善我國行政補償法律制度不僅迫在眉睫,而且對于構(gòu)建公平正義的和諧社會具有重要意義。

1.有利于完善國家對公民、法人和其他組織權(quán)益的保障機制?，F(xiàn)代法治國家對公民、法人和其他組織權(quán)益的保護應(yīng)當(dāng)是全面的,無論是國家違法行為造成的損害,還是合法行為造成的損害,國家都應(yīng)當(dāng)予以彌補,這也是衡量一個國家民主、法治發(fā)展水平的重要標(biāo)志。在我國,對于行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為造成的損害,已有比較完善的國家賠償制度予以救濟。而對于行政機關(guān)及其工作人員合法行使職權(quán)的行為造成的損害,雖然在許多法律中也有一些零星的補償規(guī)定,但尚未制度化、體系化,而且操作性不強,這對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是極為不利的。因此,確立和完善行政補償法律制度才顯得尤為迫切和必須。

2.有利于控制政府行政權(quán)的濫用。現(xiàn)代社會,財產(chǎn)權(quán)的絕對性已被打破,社會普遍承認(rèn)在公共利益的前提下,可以對公民財產(chǎn)權(quán)進行限制和剝奪。但是,公共利益與個人利益相比并不一定具有當(dāng)然的優(yōu)越性,所謂“公益也絕非可以隨便優(yōu)先及排斥個人之個別基本權(quán)利”,因較小之公益而侵犯較大之私益并不符合社會正義和經(jīng)濟原則。在正當(dāng)合理的補償制度下,由于政府不能無償取得私人財產(chǎn),政府自然會審慎地權(quán)衡限制私權(quán)而得的公益與為限制私權(quán)而付出的補償成本的大小,通過這種利益之權(quán)衡,認(rèn)真作出決定,從而達到對私人權(quán)益的“最小侵害”。

3.有利于協(xié)調(diào)行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系,提高行政效率,促進社會公益的發(fā)展。行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)在很大程度上取決于被管理者對管理行為的同意和配合,因此,設(shè)計對管理和管理決定的制約考慮能否為公眾所接受和可接受的程度是必要的。即使行政相對人的特別損失是由行政主體的合法行為引起的,若得不到應(yīng)有的補償,也會在行政相對人心中對社會的公平、正義產(chǎn)生不良影響。相對人就可能采取一切可能的手段來抵制甚至抗拒行政機關(guān)基于公共利益需要而采取的一些特權(quán)行為,以保護其合法權(quán)益。這將導(dǎo)致行政管理行為難以順利實施,合法行政的社會成本增大,行政管理效率低下,并嚴(yán)重挫傷行政相對人維護公共利益的積極性,阻礙社會公益的發(fā)展。相反,如果行政機關(guān)能夠?qū)π姓鄬θ艘蚬怖嫠艿降奶貏e損失給予及時、充分、有效的補償,那么行政相對人也就易于接受并愿意積極配合行政機關(guān)采取的行為,從而減少公益行為實施的阻力,提高行政效率,降低管理成本,使社會公益得到順利實現(xiàn)。

4.有利于調(diào)整利益關(guān)系,實現(xiàn)社會公平,推進民主法治進程。現(xiàn)代法理學(xué)認(rèn)為,國家行政機關(guān)作為其所屬成員共同認(rèn)可的一種權(quán)力象征,對每個成員的合法權(quán)益具有不可推卸的保護責(zé)任。民主憲政下的法治精神在于:公民的合法權(quán)益受一國現(xiàn)行法律的保護,當(dāng)國家要求某一公民出讓其合法權(quán)益而使他人受益時,應(yīng)當(dāng)以受益人分出既有部分合法權(quán)益給利益出讓人為前提。惟其如此,法律所維系的利益關(guān)系才能促進社會的發(fā)展,否則必然傷害相關(guān)利益主體進行有利于社會進步的利益活動。行政補償制度正是基于這樣一種法律理念而對公民、法人和其他組織因公共利益而受到的特別損失進行補償?shù)?其目的在于實現(xiàn)受損人與其他社會成員之間的公平關(guān)系。同時,將國家支出的補償費用以稅收的形式轉(zhuǎn)嫁給社會,從而實現(xiàn)社會全體成員之間利益的平衡。更重要的是,行政補償制度打破了禁錮人們上千年的“官民不等”、“國家豁免”等專制主義信條,創(chuàng)造了民主、平等、和諧的社會環(huán)境,大大推進了國家民主、法治的進程。

5.有利于保護外國投資者的利益,促進改革開放和經(jīng)濟全球化。對外開放、吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟、推進現(xiàn)代化建設(shè)進程所需。而要保證對外開放、吸引外資政策的有效實施,就必須建立和培植公平競爭的市場環(huán)境和穩(wěn)定的、可預(yù)期的保護投資者權(quán)益的法治環(huán)境。因為對于投資者來講,與財產(chǎn)權(quán)的保護相比,他們更關(guān)心是否有一個完善的財產(chǎn)權(quán)救濟制度。如果他認(rèn)為自己的合法財產(chǎn)始終面臨潛在侵害而無有力措施給予保障,那么就會使投資者喪失安全感及長期投資的信心,最終不利于我國的經(jīng)濟發(fā)展。我國現(xiàn)已加入世界貿(mào)易組織,若要充分享受世界大市場和經(jīng)濟全球化帶來的利益,就必須與國際接軌,按國際規(guī)則辦事,因此建立現(xiàn)代意義的行政補償制度已勢在必行。

二、我國行政補償制度的缺陷

半個多世紀(jì)以來,我國行政補償制度建設(shè)取得了不小的成就,也積累了一定的經(jīng)驗。但是,由于我國行政補償制度起步較晚,且長時間沒有得到應(yīng)有的重視,所以目前還很不完善,具體表現(xiàn)如下:

1.《憲法》中缺乏行政補償原則的規(guī)定。行政補償?shù)脑瓌t是行政補償制度中一個非常重要的問題,它直接決定著國家對行政相對人損失彌補的程度,因此許多國家均在憲法層面上對行政補償?shù)脑瓌t作出規(guī)定。如《德國基本法》規(guī)定的“公平補償”原則、《日本國憲法》規(guī)定的“正當(dāng)補償”原則等等。但在我國,直至2004年《憲法》修正前,《憲法》一直都沒有關(guān)于行政補償制度的規(guī)定。雖然2004年修正的《憲法》第13條第3款規(guī)定,“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償”,但仍未對行政補償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。這使得我國行政補償?shù)牧⒎ê蛯嵺`至今沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以遵循,實踐中把握不一,對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益也帶來了一定難度。

2.具體法規(guī)體系不完備,缺乏統(tǒng)一的《行政補償法》。雖然我國目前已經(jīng)有幾十部單行的法律、法規(guī)對行政補償問題作出了規(guī)定,但這些法律、法規(guī)無法窮盡行政管理領(lǐng)域中的所有行政補償問題,有許多領(lǐng)域的行政補償問題至今仍無法可依。在這些行政補償?shù)目瞻最I(lǐng)域,存在著許多因社會公共利益而受到損失卻得不到公正補償、甚至得不到任何補償?shù)那樾?這是極不公正的。而在有些行政管理領(lǐng)域,雖然個別法律、法規(guī)對行政補償問題作出了規(guī)定,但由于對補償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)等問題規(guī)定不一,導(dǎo)致了對侵害程度相同而給予不同補償,或者對侵害程度不同卻給予相同補償情形的發(fā)生,從而違反了《憲法》所規(guī)定的“法律面前一律平等”的原則。另外,有些單行法律、法規(guī)之間還很不協(xié)調(diào),缺乏密切的關(guān)聯(lián)性。這些問題,只有制定一部統(tǒng)一的《行政補償法》才能得到有效的解決。

3.補償范圍狹窄。我國目前的行政補償范圍十分狹窄,一般只局限于對合法行政行為引起的損失進行補償,而對事實行為引起的損失則鮮有補償;在事項范圍上,一般也只局限于征收補償和征用補償,很少對信賴?yán)鎿p失和公權(quán)力附隨效果損失給予補償;在權(quán)益損失范圍上,多數(shù)只是對財產(chǎn)權(quán)損失和直接損失予以補償,一般不對人身權(quán)損失和間接損失進行補償。這樣狹窄范圍的行政補償,不利于對私人合法權(quán)益的全面保護,也不利于公平、正義的實現(xiàn)。

4.缺乏具體實施程序。行政補償既是一種實體制度,也應(yīng)該是一種程序制度。實體制度主要是關(guān)于權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定,程序制度是實體制度的延續(xù),是維護權(quán)利的操作過程,僅有實體沒有程序是不健全的制度狀態(tài)。我國以單行法律、法規(guī)的形式確立的損失補償應(yīng)該說已經(jīng)不少,但對于行政補償?shù)臅r限、步驟等程序性的規(guī)定卻幾近于無,這使得我國本來就不完善的行政補償制度操作起來更加艱難。

5.救濟制度缺失?！坝袡?quán)利必有救濟”是法治主義的起碼要求。獲得行政補償是公民、法人和其他組織的一項權(quán)利,但在現(xiàn)實生活中這項權(quán)利卻常常救濟無門。由于《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的規(guī)定不甚科學(xué),致使人民法院常常把行政補償糾紛排除在受案范圍之外,從而導(dǎo)致了行政補償疏離于司法審查之外,一般只能通過行政復(fù)議加以救濟。而行政復(fù)議仍屬于行政權(quán)力系統(tǒng),由它作為行政補償?shù)淖詈蟊Ｕ蠙C制,顯然是缺乏力度和有效性的。

三、我國行政補償制度的完善

1.深入研究我國現(xiàn)行的行政補償制度。對我國現(xiàn)行的行政補償立法和補償實踐進行深入、廣泛的調(diào)查研究,把握行政補償制度的特點和發(fā)展趨勢,弄清行政補償實踐對行政補償立法的基本要求。目前,我國的行政補償立法雖然尚不完善、不發(fā)達,但也取得了一定的進步,積累了不少的經(jīng)驗。因此,我國的行政補償立法應(yīng)該在總結(jié)我國行政補償立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行,不能盲目照搬外國的做法,只有這樣才能制定出適合我國國情的《行政補償法》。

2.借鑒外國行政補償制度的先進經(jīng)驗。從世界范圍來看,行政補償立法已有兩百余年的歷史,其中有許多有益的經(jīng)驗值得我們借鑒。比如,法國在公用征收補償程序立法方面比較完善,德國對行政補償范圍規(guī)定的比較全面,我國在進行行政補償立法時,應(yīng)合理吸收其適合我國國情的部分為我所用。

3.在《憲法》中明確行政補償?shù)脑瓌t。前已論及,行政補償?shù)脑瓌t是憲法征收(征用)條款中不可缺少的重要內(nèi)容。對行政相對人因國家合法行為而受到的損害予以完全的補償已經(jīng)在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的認(rèn)可。借鑒外國行政補償?shù)脑瓌t和當(dāng)今世界行政補償制度的發(fā)展趨勢,我國也應(yīng)盡早在《憲法》中將“完全補償原則”規(guī)定為我國行政補償?shù)幕驹瓌t。一方面在客觀上有助于矯正我國長期以來行政補償標(biāo)準(zhǔn)偏低的狀況,切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;另一方面也可以有效地限制行政機關(guān)公權(quán)力的濫用。

4.完善行政補償立法。我國已將尊重和保障人權(quán)、保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和對私有財產(chǎn)征收或征用必須給予補償?shù)葐栴}規(guī)定在《憲法》當(dāng)中。如何將《憲法》的這些規(guī)定具體化,使其更具操作性,是目前我國行政補償領(lǐng)域面臨的首要問題。因此,加強和完善行政補償立法實屬必須。對于如何完善我國的行政補償立法,有以下幾種思路:

第一,完善各單行法中有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定。由于我國目前有關(guān)行政補償?shù)姆梢?guī)定散見于各單行法當(dāng)中,因此有學(xué)者主張保持現(xiàn)有的這種分散立法模式,不必制定統(tǒng)一的《行政補償法》,只須對各單行法中有關(guān)行政補償?shù)囊?guī)定,在補償?shù)脑瓌t、范圍、方式和程序等方面加以修改和完善即可。這種立法方式比較具有針對性,能將一定領(lǐng)域內(nèi)的行政補償問題統(tǒng)一起來;同時立法成本比較低,操作起來也比較簡單易行。但這種立法方式的缺點在于,仍使行政補償問題在整體上處于分裂割據(jù)的狀態(tài),無法形成一個完整、統(tǒng)一的行政補償制度。

第二,將行政補償問題納入《國家賠償法》的調(diào)整范圍。有學(xué)者主張,修改現(xiàn)行的《國家賠償法》,將行政補償問題在《國家賠償法》中一并作出規(guī)定。這種立法思路操作起來難度較小,能夠盡快解決我國目前行政補償領(lǐng)域無法可依的狀態(tài),并使行政補償問題在一定程度上保持整體性和統(tǒng)一性。但是,行政補償畢竟不同于行政賠償,二者有著不同的救濟目的、救濟原則、救濟方式和救濟程序;而且,《國家賠償法》的理論體系和制度體系已經(jīng)比較成熟和完善,硬將行政補償問題歸入其中存在著許多不和諧之處。更重要的是,將行政補償和行政賠償不作區(qū)分,就有可能使人們關(guān)注的重心集中于對當(dāng)事人損失的填補上,從而忽視了對國家機關(guān)及其工作人員違法行為的監(jiān)督和制約。

第三,制定統(tǒng)一的《行政補償法》。前面已經(jīng)談到,我國行政補償制度的一個重要特點就是依據(jù)層次多、規(guī)范散亂、沖突嚴(yán)重、隨意性大。造成這種情況的一個重要原因就是現(xiàn)有的行政補償條款還沒能從一個制度層面上統(tǒng)一起來,也就是說,缺乏有關(guān)行政補償?shù)目倓t性法律的指導(dǎo)。因此,有學(xué)者主張將現(xiàn)有的行政補償規(guī)范系統(tǒng)化,制定一部統(tǒng)一的《行政補償法》,對行政補償?shù)漠?dāng)事人、原則、范圍、方式、程序等問題作出統(tǒng)一的規(guī)定。這種立法方式能夠從根本上解決目前我國行政補償制度存在的問題,也比較具有可行性,但欠缺針對性。

以上三種立法思路,各有優(yōu)點又兼有不足。筆者認(rèn)為,我們可以借鑒行政許可的立法方式,采取行政補償基本法與單行法并舉的模式來完善我國的行政補償立法。即制定一部統(tǒng)一的《行政補償法》,對行政補償?shù)幕驹瓌t、基本范圍、基本方式和基本程序等進行統(tǒng)一的規(guī)定;同時,另由各個單行法規(guī)定特定領(lǐng)域、特定事項的補償問題,但單行法的規(guī)定不得與《行政補償法》相抵觸。這種立法方式既節(jié)約了立法成本,又達到了統(tǒng)一規(guī)范行政補償制度的目的,體現(xiàn)了原則性與靈活性相結(jié)合的立法指導(dǎo)思想。

D922.1

A

1008-8520(2010)02-0086-03

2010-01-02

夏天(1982-),男,黑龍江雙城人,法學(xué)碩士。

[責(zé)任編輯:梁桂芝]