李亞蘭,王 晨

(1.黑龍江龍電律師事務所,哈爾濱 150001;2.哈爾濱理工大學法學院,哈爾濱 150040;3.中國人民大學,北京 100872)

信賴保護原則普適性之論證

李亞蘭1,王 晨2,3

(1.黑龍江龍電律師事務所,哈爾濱 150001;2.哈爾濱理工大學法學院,哈爾濱 150040;3.中國人民大學,北京 100872)

在崇尚和諧、誠信的今天,信賴保護原則尤顯重要。雖然《中華人民共和國行政許可法》初現了信賴保護原則的基本精神,但該原則尚未得到廣泛的重視和應有的地位。因而,無論從理論層面還是實踐層面,信賴保護原則都應得到全面且普遍的推廣和適用。

信賴保護原則;法安性;行政法

信賴保護原則,亦稱合理信賴保護原則、保護相信原則,行政法上的信賴保護原則最初起源于德國行政法院判例,適用于私法領域,指民事法律關系雙方都應當誠實守信,不得任意改變或撤銷自己一方的行為,以免對另一方造成不應有的損失。后經德國行政法學的闡釋,日本及我國臺灣地區(qū)的效仿與發(fā)展,逐漸發(fā)展成為行政法的一個基本原則。通說認為,行政法上的信賴保護原則,是指現代法治國家,基于法律秩序的安定性要求和保護社會成員的正當利益的考慮而存在的一項法原則,具體是指行政主體應保護行政相對人基于其行為的合法性和存續(xù)性而產生的正當合理的信賴利益,或在行政相對人因信賴其行為而遭受損失時應給予利益賠償。該原則一經確立便成為保護人民合法權益,平衡公共權力與私人權利的重要原則。信賴保護原則彰顯了行政法的內在理性,它的確立,實際上就是將人類社會美好的道德觀念法律化,使其成為一個強制性的行為規(guī)則以拘束國家行政機關,使行政主體的公務活動不僅合乎法律而且合乎理性。信賴保護原則的基本含義是行政機關對自己的行為或承諾應守信用,不得隨意變更,不得反復無常。具體來講,信賴保護原則包括以下含義:其一,行政行為的確定力要求,行政行為一經作出,未有法定事由并經法定程序不得撤銷、廢止或改變。因為行政行為必須具有相當的穩(wěn)定性,這才能使得行政相對人明確自己應該做什么,不應該做什么,否則朝令夕改,只能使相對人無所適從,也會嚴重損害行政主體的權威。其二,對行政相對人的授益行政行為作出以后,即使發(fā)現有輕微違法或對行政主體不利,只要行為不是因相對人過錯所致,亦不得撤銷、廢止或改變。因為基于對國家行政權以及行政效率目標的尊重,行政行為通常是做出之后立即生效,也就是在價值選擇上我們首先推定行政行為有效,據此行政相對人有義務完全執(zhí)行行政行為的內容。尤其是面對將給行政相對人帶來利益的授益行政行為,行政相對人更會大力地予以人、財、物方面的投入,付出一定成本,并將最終歸入社會成本之中。對此,我們必須給予充分保障,以防止和避免社會綜合資源的浪費。其三,行政行為作出以后,如發(fā)現有嚴重違法或可能給國家、社會公共利益造成重大損失,必須撤銷或改變此種行為時,行政機關對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應給予補償[1]。

2004年 7月 1日施行的《中華人民共和國行政許可法》是我國首部、也是至今為止唯一一部規(guī)定了信賴保護原則的行政法律規(guī)范,該法第 8條指出,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。其后第 69條進一步規(guī)定,因許可機關違法而導致行政許可被撤銷進而使被許可人的合法權益受到損害的,行政機關應當依法給予賠償。上述條款雖然沒有使用“信賴保護”的文字,但條款內容已經較為全面和系統(tǒng)地闡述了“信賴保護原則”之意。政府保護人民對政府的信賴利益可以使行政法律關系趨于穩(wěn)定,而這種穩(wěn)定不僅對于維護行政相對人的合法權益,而且對于國家順利達成行政目標都將具有重要意義。

一、全面確立信賴保護原則之理論必要性

首先,信賴保護原則能保障行政許可行為的確定力。依通說,“行政行為的確定力是指行政行為具有不受任意改變(撤銷、變更、廢止注銷或吊銷等)的法律效力,它包括形式確定力和實質確定力兩個方面。行政行為的形式確定力,是指相對人不得任意以訴訟或抗告等方式要求改變已確定的行政行為,又稱不可爭力。行政行為的實質確定力,是指行政主體不得任意改變已經確定的行政行為,又稱不可變更力或一事不再理原則”[2]。

確定力的目的或使命就是為了使權利義務關系盡快得到穩(wěn)定,減少紛爭及解決紛爭的成本,從而實現法的目的。行政行為作為一種意思表示,它相當于承諾,不能任意改變,人民正是基于這點才產生對政府的信賴。相信政府是誠信的政府,是負責任的政府。政府信用應該在信用位階中居首位,在現代社會中,人們要想有效地進行經濟交易、安排生活,就需對行政機關有起碼的信賴,行政機關也應該給他們這樣的信賴感。如果行政機關已經對相對人發(fā)布政策或作出意思表示,并且使后者產生信賴,那么行政機關就有義務兌現上述承諾,不能辜負這個信賴。只有這樣,人民的利益才能夠在政府的管理下得到充分的保障,權利才能夠得到充分的行使。政府已經把某種特權許可給了人們,就不能夠隨便收回,那樣會引起一些社會關系極不穩(wěn)定,一些權利義務將處在不確定的動蕩之中。而我國強調“穩(wěn)定是壓倒一切的大局”,可見,社會穩(wěn)定十分重要。再者,行政許可的確定性來源于法安性原則和民法中的“帝王原則”——誠實信用原則,這也是行政行為確定力的法理基礎。

其次,信賴保護原則體現法的安定性。法律的安定性是指法律必須具有穩(wěn)定性和持續(xù)性,包括法律規(guī)范的安定性和法律秩序的安定性。建立秩序與要求秩序安定,是人類之根本要求。此種需要在法律所構筑的秩序下,便成為對法律的安定性的要求,這也是法律所追求的目標和法的價值之一。早在古希臘,哲學家蘇格拉底就提倡法的絕對安定性,為此寧可付出自己的生命。德國法學家拉德布魯赫認為,在實定法范圍內,法律的安定往往比公正更重要。只有法安定了,社會才能安定,人們才能過上正常的生活。穩(wěn)定性強調法律不能是常變和善變的,否則將會使人們無所適從;持續(xù)性要求法律應當具有連續(xù)性和延續(xù)性,突出法律之間的繼承關系。

行政機關在進行行政許可時要依法做出,所依據的法律必須具有相對的穩(wěn)定性和持續(xù)性,不能朝令夕改,要嚴格按照法律規(guī)定的程序做出行政許可決定,以維護法律的尊嚴。馬懷德教授認為法律安定性原則要求:其一,法律制度應當具有可靠性和連續(xù)性,應當維持依法確立的現行法律狀態(tài);其二,除非符合法律規(guī)定的條件,不得制定溯及以往的法律規(guī)范;其三,除非符合法律規(guī)定的條件,不得取消或者中止公民依法取得的權益,即保護公民的既得權益;其四,立法機關應當使用盡可能準確、明白的術語制定法律。含糊的、缺乏連貫性和一致性的法律是不合格的法律;其五,執(zhí)法機關應當尊重慣例,禁止反復無常,所發(fā)布法律文書應當術語簡明、理由明確而具體。

從上述內容來看,法律的安定性包含了信賴保護的因素,因為公民的信賴是對法律關系和法律地位穩(wěn)定性和連續(xù)性的信任;維持法律狀態(tài)的穩(wěn)定性和連續(xù)性,實際上會起到保護公民對立法和執(zhí)法信賴的作用[3]。

最后,信賴保護原則體現了政府的誠信?！懊駸o信不立,國無信不寧”。誠實信用原則原本是民法中的一個重要原則,現被引進到行政法領域。誠實信用原則,簡稱誠信原則,指民事主體在從事民事活動、行使民事權利和履行民事義務時,應本著善意、誠實的態(tài)度,即講究信譽、恪守信用,意思表示真實、行為合法、不規(guī)避和曲解合同條款[4]。誠實信用原則源于羅馬法“一般惡意的抗辯”及訴訟程序上“應依善意及衡平”為判斷而發(fā)展起來的觀念,要求有關主體對自己的承諾負責,不能出爾反爾,即允諾后不得翻供。國際公法領域里的“禁止反言”原則與此亦有異曲同工之效。

行政許可行為作為一種行政意志,也是一種承諾,它是向行政相對人分配公共利益的承諾。行政主體如果已經將某種公共利益分配給行政相對人享有,那么就應當信守和兌現這種承諾,且在沒有出現法律規(guī)定的特殊情形下,不得予以改變。

政府及其職能部門直接接觸廣大民眾,可以說與廣大群眾朝夕相處,關系密切。政府應當是最大的誠信者,因為政府的權力來源于人民,作為一個繼受權力理所應當地要對它的本源權利,即人民的權利負責,要取信于民、服從于民。對民要坦誠,不能失信于民。同時我們也要看到,如果一個行政許可行為永遠不能更改,這也是太過于絕對化和不現實的。法律,特別是成文法,具有一定的滯后性,不可能預見到以后所有將要發(fā)生的事情抑或出現的情形。當情勢發(fā)生變更的時候,行政許可行為也是要隨之發(fā)生變化的,或撤銷或變更。這就出現了與許可行為的確定力、法安性原則及誠實信用原則在某種程度上的矛盾或沖突。如何限制或協(xié)調好這種矛盾或沖突,切實保護行政許可相對人的合法權益,應當設置合理的規(guī)范和解決措施。畢竟行政許可的相對人與行政機關相比,處于弱勢地位。如果在利益沖突上得不到很好的解決,受損害的一定是行政許可的相對人和政府的良好形象。因此,必須協(xié)調好行政相對人與行政機關因情勢變更而導致行政許可發(fā)生變化所產生的一系列問題,切實維護好行政許可相對人因期待或信賴行政許可行為而所得的利益。

二、全面確立信賴保護原則之實踐必要性

首先,依法治國方針的確立使得信賴保護原則的產生成為必然。新中國成立以后相當長的一段時間內,我國處于計劃經濟體制時期。由于經濟基礎決定了法律、政治等上層建筑,因此計劃體制并不局限于經濟領域,它實際上使整個社會關系也處于計劃和管制狀態(tài)。在計劃體制之下,計劃與行政是等值的概念和手段,行政權極端關注政府的計劃目標能否實現。對于行政權,則約束甚少,對行政相對人權益的考慮也甚少,甚至不予考慮。隨著我國經濟體制的改革與發(fā)展,繼續(xù)以計劃手段作為一種治國方略已明顯不合時宜。在 1999年的憲法修正案中,我國正式確立了市場經濟和依法治國的方略,依法行政也隨即成為行政領域實施法治的標志。這些經濟體制與政治體制上的重大改變,特別是法治的確立,為信賴保護原則在行政法中獲得最終的確立創(chuàng)造了條件。

其次,政府職能的轉變提出了確立信賴保護的要求。市場經濟是高度社會化和市場化的商品經濟,市場經濟擁有經濟主體的多元性和平等性,經濟行為的自由性和競爭性,經濟形式的契約性和公平性等特征。同時,它也要求政府職能由單純管理向綜合服務轉變,在社會主義市場經濟中政府要扮演“服務者”的角色,加強和建立健全國家宏觀調控體系,為經濟的發(fā)展提供各種方便和服務。隨著政府職能的這一轉變,社會主義市場經濟必然要求行政法做出相應的調整和轉變,由側重規(guī)范、約束行政相對人向側重規(guī)范、約束政府自身轉變,使行政法成為防治和抗衡政府濫用權力的調節(jié)器;由重實體向重程序轉變,充分發(fā)揮行政法的既有功能,使行政法成為保障人民合法權益免遭行政侵害的有力工具;行政機關要一改往日僅采用強制命令的單一管理手段,更多地運用非權力方法實現行政目的,如行政指導、行政合同等,促使國家與人民的關系更趨于和諧,體現民主與協(xié)商的精神,體現政府與公眾相互信任和相互支持的關系。信賴保護原則正是上述轉變在行政法中的表現,是政府新職能的配套措施。在行政法領域確立信賴保護原則,將有助于我國行政法朝著民主、法治的方向發(fā)展。

最后,確立信賴保護原則是我國政府對W TO規(guī)則承諾的兌現。世貿組織是以誠信為基礎形成的,它的各種規(guī)則都體現了誠信要求。當前,中國早已加入了W TO,為了適應加入W TO的需要,必須構建誠信社會,切實加強社會信用建設,逐步在全社會形成誠信為本的良好風尚。構建誠信社會,誠信政府尤為重要。因為構建誠信社會需要政府倡導、組織和垂范;需要政府轉變職能,并保護公民的信賴利益;需要政府踐行加入W TO談判的承諾,以維護在國際上的形象。在中國加入W TO談判中就曾有一些國家對中國政府能否履行承諾表示過懷疑,加入W TO后中國政府應積極履行承諾,維護負責任大國的形象,并借加入W TO之契機建立誠信政府,保護私人的信賴利益,使公眾對自己的行為后果具有預見性,進而構建誠信社會,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和友善、和諧的社會氛圍。

綜上,信賴保護原則具有理論和實踐層面的雙重普適性要求,且普適性的效果是我們完全能夠清晰預見到的:其一,確立信賴保護原則將推動我國法治由形式法治發(fā)展到實質法治,有助于我國行政法治的建設和完善?，F代行政法治注入了越來越多的實質內容,例如,以合理性原則補充合法性原則、以比例原則和信賴保護原則補充依法行政原則;確立政府對侵權行為承擔賠償責任;在行政領域建立程序法制,從而使形式法治轉化為實質法治。其二,信賴保護原則對公民合法權益保護具有重大意義。行政法基本原則是由憲法決定的,一個國家有什么樣的憲法,就有什么樣的行政法基本原則。作為行政法精髓所在的行政法基本原則應當最大可能地反映現代憲政精神。憲法是公民權利的保障書,新的憲法修正案將保障人權和保護私有財產寫入憲法,而信賴保護原則正是憲法保障基本人權在行政法領域的體現,信賴保護原則的運用體現著憲法對人權保障、對行政權力制約的基本精神。其三,信賴保護原則有助于進一步規(guī)范和約束行政行為,樹立誠信政府,這也是適應加入W TO的需要。

[1] 王晨.實證視角下的行政行為[M].哈爾濱:哈爾濱工業(yè)大學出版社,2009:188.

[2] 葉必豐.行政行為的效力研究[M].北京:中國人民大學出版社,2001:99.

[3] 馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2000:56.

[4] 馬俊駒,于延滿.民法原論[M].北京:中國法制出版社,2004:39.

〔責任編輯:楊大威〕

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1007-4937(2010)06-0145-03

2010-09-12

全國經濟管理院校工業(yè)技術學研究會課題“我國普通高校管理中的行政法問題研究”(09GYJS001)

李亞蘭(1963-),女,黑龍江哈爾濱人,主任,三級律師,從事法律實踐及法學研究;王晨 (1972-),女,黑龍江大慶人,副教授,博士研究生,從事行政法研究。