張曉峰

(黑龍江大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,哈爾濱 150080)

·科社新探·

從動(dòng)員到分權(quán):中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的路徑選擇

張曉峰

(黑龍江大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院,哈爾濱 150080)

改革開放以后,隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快,尤其是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)政策的提出,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的動(dòng)員式權(quán)威弱化,走向分權(quán)和自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成為實(shí)現(xiàn)地方善治的重要基石。然而,這個(gè)過程仍被集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系問題所困擾。出路就是努力促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式從動(dòng)員式的鄉(xiāng)村民主建設(shè)向農(nóng)民自主性管理的目標(biāo)方向發(fā)展,通過農(nóng)村公民精神的培養(yǎng),構(gòu)建中國(guó)民主的制度基礎(chǔ)。

動(dòng)員式權(quán)威;分權(quán);自治;公民精神

在中國(guó)政權(quán)體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是黨的路線、方針、政策在基層的具體體現(xiàn)者和落實(shí)者,是黨和政府與人民群眾尤其是廣大農(nóng)民群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶,農(nóng)村所有問題其實(shí)都涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn),是三農(nóng)問題的矛盾集中點(diǎn),有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵。然而,從新中國(guó)建立到現(xiàn)在,特別是稅費(fèi)改革以后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式一直在動(dòng)員和分權(quán)或集中和民主方面擺脫不了困擾,左右徘徊,步履維艱。只有弱化依靠行政命令的自上而下的集中和動(dòng)員式的強(qiáng)制手段,走向分權(quán)、自治和民主,才能實(shí)現(xiàn)有效善治。

一、動(dòng)員式權(quán)威的弱化:走向分權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是實(shí)現(xiàn)地方善治的重要基石

改革開放以來,我國(guó)農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的基本特征是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán),直接代表國(guó)家行使行政權(quán)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實(shí)行村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理作為整個(gè)國(guó)家治理體系中最基礎(chǔ)的部分,治理的好壞將直接影響到我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,進(jìn)而影響我國(guó)社會(huì)的整體穩(wěn)定與發(fā)展。

1.政治導(dǎo)向的動(dòng)員式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。新中國(guó)成立后,黨延續(xù)民主革命時(shí)期在農(nóng)村的做法,深化土地改革,改變封建的土地所有制,實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”,目的是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民投身社會(huì)主義建設(shè)的積極性,鞏固黨在農(nóng)村的勝利成果,為此,制定了“依靠貧農(nóng)和雇農(nóng),團(tuán)結(jié)中農(nóng),中立富農(nóng),有步驟有分別地消滅地主階級(jí)”的階級(jí)路線。在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠各級(jí)政府和建立農(nóng)會(huì)組織,通過廣泛發(fā)動(dòng)群眾和階級(jí)斗爭(zhēng)的方法,發(fā)動(dòng)土地改革運(yùn)動(dòng),并于1952年底完成了土地改革任務(wù)。從1953年起,黨又在全國(guó)范圍內(nèi)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng),通過農(nóng)業(yè)合作化進(jìn)行社會(huì)主義改造,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。而要完成這些任務(wù)離不開相應(yīng)的制度保證,為此,1954年,中央人民政府內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》,“規(guī)定鄉(xiāng)人民政府應(yīng)設(shè)立生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民武裝、民政、調(diào)解等工作委員會(huì),進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)的行政體制建設(shè)”。在總結(jié)建國(guó)前中國(guó)革命根據(jù)地鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和新中國(guó)建立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政權(quán)組織形式發(fā)展成人民代表會(huì)議和人民政府委員會(huì),實(shí)行了“議行合一”制。農(nóng)村基層政權(quán)就是在這一背景下初步建立起來的。必須指出的是,在剛剛奪取革命勝利的特殊歷史條件下,由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度仍然比較低,現(xiàn)代政治體制的確立和規(guī)范還剛剛起步,農(nóng)民思想觀念的轉(zhuǎn)變還有待提高,新型農(nóng)村行政管理人員的培養(yǎng)還有待加強(qiáng)等等[1],使得政策和制度的落實(shí)所依靠的手段仍然是傳統(tǒng)的動(dòng)員式,即通過政治工作啟發(fā)農(nóng)民自覺地落實(shí)黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針和政策。

2.工業(yè)化導(dǎo)向的集權(quán)式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。從1956年開始,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)開始了新的變遷,即朝集權(quán)化方向發(fā)展,以政代企,政企不分,黨政組織包攬幾乎所有的鄉(xiāng)村事務(wù)。隨著50年代初期的從互助組和農(nóng)村合作社,到合作化運(yùn)動(dòng),直至后來的人民公社化運(yùn)動(dòng),到1958年,“政社合一”的公社體制替代了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會(huì)和農(nóng)業(yè)合作化組織,農(nóng)村行政權(quán)力高度集中。特別是50年代初工業(yè)化步伐的加快,要求農(nóng)業(yè)必須服從并服務(wù)于工業(yè)化的需要,致使這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度安排上幾乎完全以城市工業(yè)化為導(dǎo)向,成為為城市工業(yè)化提供農(nóng)產(chǎn)品和資本積累的組織手段,農(nóng)民的基本需要被忽略。中國(guó)是小農(nóng)意識(shí)的汪洋大海,“一大二公”的體制脫離中國(guó)農(nóng)民的實(shí)際和農(nóng)村的實(shí)際,建立在這種體制基礎(chǔ)之上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式自然使農(nóng)民生活和農(nóng)村面貌不會(huì)有太大改觀,甚至還出現(xiàn)一定程度的倒退。

3.市場(chǎng)化導(dǎo)向的分權(quán)式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。改革開放以后市場(chǎng)取向的改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式朝著分權(quán)方向發(fā)展。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推廣和人民公社的取消,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式也在不斷地進(jìn)行著改革和完善。1983年,黨中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求設(shè)立鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,實(shí)行政社分開,根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿建立經(jīng)濟(jì)組織,在鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重新發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政權(quán),與行政村是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,“鄉(xiāng)政村治”格局得以形成。特別需要指出的是,“政府特別強(qiáng)調(diào)要負(fù)有保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)的責(zé)任”[2]。這實(shí)際上意味著對(duì)分權(quán)的重視。這中間,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式又經(jīng)歷了 1980—1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”, 1986—1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)“和“村民自治”,1990—1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建立,直至1998年至今的稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。這些改革的一大共同特點(diǎn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式伴隨改革的步步深化,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立如影隨形,總的是逐步走向確立分權(quán)體制。

隨著改革的深入,三農(nóng)問題越來越受到關(guān)注,黨和政府適時(shí)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的政策主張,相應(yīng)出臺(tái)了許多惠農(nóng)政策,尤其通過稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),切實(shí)解決農(nóng)民的實(shí)際問題,滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。與之相適應(yīng),大力推進(jìn)以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為核心的機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)服務(wù)型農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè),實(shí)現(xiàn)地方善治,以更好地服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置仍帶有較濃的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,職責(zé)不分、條塊分割、互相扯皮推諉等官僚主義現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重,嚴(yán)重制約了新農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。在這種形勢(shì)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新就被提升到關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)的高度,“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)”或“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等主張都是順應(yīng)這種形勢(shì)提出來的,都有一定的道理。其實(shí),這種探索歸根結(jié)底仍然是圍繞“行政化”還是“自治化”、集中還是民主這一核心問題展開爭(zhēng)論的,從實(shí)踐上看,實(shí)質(zhì)上還是動(dòng)員和分權(quán)問題。

為什么這么認(rèn)為呢?因?yàn)閺狞h在農(nóng)村工作的具體手段上來理解,歷來采取的都是動(dòng)員式的政策策略,而不是單一的行政命令,因?yàn)榕c中國(guó)其他階級(jí)相比,農(nóng)民具有更大的獨(dú)立性,行政約束對(duì)他們作用很小,“這種獨(dú)立性不是傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)民本身所固有的,而是國(guó)家行為的結(jié)果?！盵3]191有學(xué)者分析指出,中國(guó)共產(chǎn)黨的土地改革政策消滅了地主階級(jí),農(nóng)民擺脫了對(duì)地主的依賴,農(nóng)村不再有統(tǒng)治階級(jí)。而工業(yè)化又是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的,國(guó)家行為造就了一個(gè)新的依賴階級(jí)——工人階級(jí),也同時(shí)造成了一個(gè)獨(dú)立的階級(jí)——農(nóng)民階級(jí),并使國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系趨于緊張,農(nóng)民作為一個(gè)階級(jí)并沒有被國(guó)家同化[3]191。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)質(zhì)是政府以放權(quán)讓利形式對(duì)農(nóng)民的讓步,而這種以分權(quán)為主導(dǎo)的改革又強(qiáng)化了農(nóng)民的獨(dú)立性,并進(jìn)一步上升為制度化了的自主性,縮小了國(guó)家在農(nóng)村的控制范圍。這種收縮產(chǎn)生出的一些制度空間為農(nóng)村自主制度所填補(bǔ),促進(jìn)了農(nóng)村自治組織的產(chǎn)生和發(fā)展。在這種情況下,政府推行政策只能依靠動(dòng)員,而不能強(qiáng)制,實(shí)際上中國(guó)共產(chǎn)黨在民主革命時(shí)期就一直是這么做的,而且被實(shí)踐證明是行之有效的方法,并作為奪取勝利的法寶延續(xù)至今。當(dāng)然,這種動(dòng)員的成功是以給農(nóng)民以實(shí)際利益為前提的。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的分權(quán)導(dǎo)向及其在集權(quán)問題上的困擾:從集權(quán)到自治

目前,我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式正處于由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變還不很到位,“黨政經(jīng)”高度一體化、以行政支配為主導(dǎo)的體制格局還沒有打破。一是黨支部和村委會(huì)“分工不分家”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)大都兼任黨委副書記,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部進(jìn)行直接控制,以此有效地控制整個(gè)村級(jí)事務(wù)的決策,其導(dǎo)致的結(jié)果是村民在村級(jí)事務(wù)決策中的作用弱化。二是盡管有民主選舉、村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)工作、村務(wù)公開與監(jiān)督等制度,甚至還有“村民自治章程”和“村規(guī)民約”,村民自治的制度化管理機(jī)制已經(jīng)形成,但權(quán)力向上集中的情況仍然十分突出,如有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理是由市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定而由各村執(zhí)行,并未經(jīng)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議討論,“制度”形同虛設(shè)。三是現(xiàn)行的條塊管理體制肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府應(yīng)有的職權(quán),使許多本由“條塊”主管部門做的工作都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。而很多縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)又行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能殘缺。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力過多集中于鄉(xiāng)黨委,限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大權(quán)力的發(fā)揮。四是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的財(cái)政權(quán),尤其稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以較弱的財(cái)力承擔(dān)了許多本應(yīng)由國(guó)家、省市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的事務(wù),“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”失衡,行政成本居高不下,加之機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事,降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品供給能力。這種全能型政府的行政方式,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了很多應(yīng)該由市場(chǎng)來管的事務(wù),而又無力承擔(dān)本應(yīng)由它來提供的大量的公共服務(wù)。追根溯源,就在于治理理念上仍然固守傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維模式,將服務(wù)作為另一種形式的管理,也就是將服務(wù)作為管理的一種手段和工具,使服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式服從于管制需要而不是服務(wù)于農(nóng)民的實(shí)際需要。

黨的十六屆五中全會(huì)提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo),要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式創(chuàng)新必須針對(duì)農(nóng)民實(shí)際需要,以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向,更好地為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品,構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須以分權(quán)為導(dǎo)向,從過多的直接干預(yù)中逐漸退出,甚至可以讓相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)參與進(jìn)來,鼓勵(lì)農(nóng)民參與政策的制定和執(zhí)行,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自主性管理。

眾所周知,我們國(guó)家的社會(huì)主義建設(shè)是通過自上而下的強(qiáng)制式動(dòng)員而展開的,這是其成功的關(guān)鍵。反映在農(nóng)村,人民公社作為農(nóng)村基層組織向下發(fā)展為生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì),農(nóng)民成為社員?！斑@種軍事共產(chǎn)主義的組織動(dòng)員的后果,直接促成了改革前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。表現(xiàn)在政治上,過度動(dòng)員及無限擴(kuò)大國(guó)家的范圍,反而降低了國(guó)家統(tǒng)治的有效性?！盵3]197改革開放以后,中國(guó)的改革是以分權(quán)為導(dǎo)向的,從過度動(dòng)員向自治方向發(fā)展,地方及個(gè)人的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力由于分權(quán)而得以發(fā)揮,鄉(xiāng)村民主的自治制度建立起來。集權(quán)往往容易導(dǎo)致國(guó)家壟斷經(jīng)濟(jì)資源,為官員腐敗提供機(jī)會(huì),導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)關(guān)系緊張。鄉(xiāng)村民主則有助于在國(guó)家和農(nóng)民之間建立緩沖地帶,避免國(guó)家與農(nóng)民的直接對(duì)立。村民委員會(huì)和村民代表會(huì)議是以民主方式選舉產(chǎn)生的,其權(quán)力較上級(jí)政府具有更大的合法性。鄉(xiāng)村民主制度由于定期選舉村委會(huì),村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)行為必須具有透明度,要接受村民監(jiān)督,可以有效地遏制腐敗?？傊?鄉(xiāng)村民主能以制度化的形式填補(bǔ)國(guó)家權(quán)力回撤后出現(xiàn)的制度空間,有效阻止了其他地方性制度的滋生,減少了政治的不穩(wěn)定因素[3]198。

當(dāng)然,這種分權(quán)也帶來了國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村的制度性回撤,國(guó)家放松了對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的政治控制,標(biāo)志是諸如學(xué)校、合作醫(yī)療、具有凝聚力的組織等象征國(guó)家存在的一些基本制度的削弱甚至取消,宗法勢(shì)力、黑惡勢(shì)力猖獗,法律在農(nóng)村根本沒有權(quán)威,國(guó)家行政在農(nóng)村失去控制力,黨的建設(shè)受到忽略,國(guó)家意識(shí)在農(nóng)村相對(duì)減弱。正如有學(xué)者指出的那樣,民族國(guó)家的建設(shè)過程既是一個(gè)集權(quán)的過程,也是一個(gè)分權(quán)的過程。說它是分權(quán)的過程,指的是分權(quán)的制度化,即把現(xiàn)有的、新生的、有利于國(guó)家建設(shè)的制度(如鄉(xiāng)村民主),用國(guó)家大法加以再制度化,促進(jìn)民主化的進(jìn)一步上移,達(dá)到一種分權(quán)狀態(tài)。說它是集權(quán)的過程,并不是指國(guó)家再用社會(huì)動(dòng)員方式來摧毀新生的地方制度,而是國(guó)家本身通過體制改革來強(qiáng)化其統(tǒng)治的合法性,增強(qiáng)國(guó)家的能力,重新以一套新的合法制度使國(guó)家政策到達(dá)每一個(gè)社會(huì)成員,從而培養(yǎng)社會(huì)個(gè)體的國(guó)家意識(shí)。上下合作的方式,至少就鄉(xiāng)村民主這一例子來說,不失為一種有效的選擇[3]201?，F(xiàn)階段解決的辦法就是加快村民自治組織制度創(chuàng)新步伐,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,將諸如計(jì)劃生育、教育、鄉(xiāng)村基層設(shè)施建設(shè)等村委會(huì)的部分職能剝離出來,直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān),在村一級(jí)設(shè)立作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)的村公所。村民委員內(nèi)部崗位設(shè)置和人員編制及制度安排由農(nóng)民自主決定,政府只提供指導(dǎo)性建議。這樣,既使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超脫出來,也有利于村委會(huì)發(fā)揮農(nóng)民自治組織的作用。

三、從動(dòng)員式的鄉(xiāng)村民主建設(shè)到農(nóng)民自主性公民精神的培養(yǎng):中國(guó)民主的基礎(chǔ)性制度構(gòu)建

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的變革只有與中國(guó)鄉(xiāng)村的歷史和傳統(tǒng)相適應(yīng),尊重農(nóng)民的需要,才能真正發(fā)揮調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的作用。應(yīng)當(dāng)正視的現(xiàn)實(shí)是,目前的中國(guó)農(nóng)村還是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體,農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)還根深蒂固。而鄉(xiāng)村民主建設(shè)又是中國(guó)民主建設(shè)的基礎(chǔ),只有占全國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的民主意識(shí)增強(qiáng)了,成為具有公共精神的居民,民主才能在農(nóng)村扎根,公民精神才能真正在農(nóng)村生成。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,隨著現(xiàn)代社會(huì)分工越來越細(xì),人們對(duì)政府的要求也越來越高。政府的主要職能是提供公共物品,維護(hù)社會(huì)的公平和正義,表現(xiàn)在農(nóng)村,農(nóng)民既不希望政府過多干預(yù)他們的正常生產(chǎn)生活,又渴望政府提供必要的公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、社會(huì)保障和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)和保障,更好地為農(nóng)民的公共生活創(chuàng)造條件。而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)性事務(wù),比較可行的辦法是在尊重國(guó)家法律權(quán)威的前提下,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民廣泛參與地方自治,保障農(nóng)民參與政治以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身利益的合法權(quán)利。

按照現(xiàn)代民主政治的要求,現(xiàn)代民主國(guó)家通行做法是借助廣泛的政治參與將社會(huì)上的所有成員納入政治過程之中,農(nóng)民也不例外。這個(gè)過程在農(nóng)村就是通過對(duì)農(nóng)民公民資格的確認(rèn)和公民精神的養(yǎng)成實(shí)現(xiàn)他們對(duì)國(guó)家的認(rèn)同。在這方面,中國(guó)共產(chǎn)黨積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。在民主革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨就確立了以農(nóng)民為中心的革命理論,并通過土地政策,將土地分給農(nóng)民,確認(rèn)農(nóng)民在農(nóng)村的主體地位,進(jìn)而通過建立工農(nóng)聯(lián)盟確立農(nóng)民作為國(guó)家主人在國(guó)家政治生活中的主人翁地位,通過有效的政治宣傳把國(guó)家觀念灌輸給農(nóng)民,奠定了動(dòng)員農(nóng)民的基礎(chǔ)。從新中國(guó)建立到改革開放,我們黨正是通過這種動(dòng)員式的“民主建設(shè)”,最大限度地動(dòng)員農(nóng)民參與政治和社會(huì)生活,并以階級(jí)斗爭(zhēng)的方式強(qiáng)化這種參與,進(jìn)而在這個(gè)過程中使動(dòng)員式參與制度化。尤其成功的是使鄉(xiāng)村民主成為了吸收政治精英的有效機(jī)制和培養(yǎng)公民精神的有效場(chǎng)所。首先,村民代表會(huì)議突破了如家庭等傳統(tǒng)組織的限制,使代表們從傳統(tǒng)組織中解放出來,成為新團(tuán)體的一員。村委會(huì)代表由不同選區(qū)或團(tuán)體選出,代表所屬選區(qū)和團(tuán)體的利益,孕育著農(nóng)村公共精神的生成。其次,村民參與意識(shí)借助鄉(xiāng)村直選得到提升。選舉投票不再具有強(qiáng)制性,而是根據(jù)本人的意愿,村民的投票態(tài)度和行為因此有很大改變,由于關(guān)乎自身利益,村民投票動(dòng)機(jī)被激發(fā),參與選舉的積極性高漲。最后,“鄉(xiāng)村民主逐步減少著國(guó)家政權(quán)的政治強(qiáng)制性程度”[3]200。推動(dòng)中國(guó)整體的民主化進(jìn)程。村委會(huì)必須根據(jù)村規(guī)民約治理村務(wù),這既是對(duì)村委會(huì)的約束,也是對(duì)上級(jí)的約束,因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)制度中,村干部只能被動(dòng)執(zhí)行上級(jí)命令,而現(xiàn)在,上級(jí)的干預(yù)會(huì)引起村民的不滿。這一切都使農(nóng)村公民精神的培育成為可能。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是,在農(nóng)村政治發(fā)展中,無論采取怎樣的發(fā)展路徑,政治穩(wěn)定始終是最重要的前提,“這是國(guó)家與社會(huì)唯一能達(dá)成的共識(shí)。且不說用自上而下的動(dòng)員來創(chuàng)造政治民主往往最終走向?qū)Ｖ?動(dòng)員本身就是一個(gè)不穩(wěn)定的因素。高度的政治動(dòng)員往往造成政治動(dòng)亂,因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家?guī)缀醪豢赡茉诙虝r(shí)期內(nèi)達(dá)到較高程度的制度化來吸收由政治動(dòng)員釋放出來的不穩(wěn)定因素?！盵3]198對(duì)此沒有清醒的認(rèn)識(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的變革就會(huì)誤入歧途,南轅北轍。

[1]李新生,張諾夫,溫敬元,等.關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政能力建設(shè)的調(diào)查與思考——以福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為個(gè)案[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2004,(5).

[2]劉豪興.農(nóng)村社會(huì)學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2004:1-3.

[3]鄭永年.中國(guó)模式[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

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A

1008-8520(2010)03-0020-04

2010-02-05

黑龍江省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目(11522Z021);教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(08JA810007)

張曉峰(1963-),男,黑龍江齊齊哈爾人,教授,碩士生導(dǎo)師。

[責(zé)任編輯:那青陽(yáng)]