石佑啟，張顯偉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430074)

村民自治:制度困境與路徑選擇
——村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制探索

石佑啟，張顯偉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430074)

在村民自治實(shí)踐中越來(lái)越暴露出現(xiàn)行制度的粗陋;就村民委員會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制而言，可資利用的主要有人民調(diào)解、行政救濟(jì)、權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)及司法救濟(jì)等，而這些機(jī)制存在制度上的困境。從快速解決選舉糾紛，維護(hù)村民選舉的公正性和健全村民自治制度的視角，有必要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保障該機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行，充分發(fā)揮其效用;同時(shí)需要明確政府在村委會(huì)選舉中的角色定位，充分發(fā)揮政府的推動(dòng)、指導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公權(quán)力與基層自治權(quán)的良性互動(dòng)。

村委會(huì)選舉;選民資格;糾紛解決;機(jī)制建構(gòu)

推行村民自治是發(fā)展中國(guó)農(nóng)村基層民主的一場(chǎng)偉大實(shí)驗(yàn)，已深深地扎根于中國(guó)農(nóng)村。以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度，已發(fā)展成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分，特別是民主選舉村委會(huì)幾乎成為廣大農(nóng)民的“節(jié)日”，得到了農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同。然而，在村民自治的實(shí)踐中也越來(lái)越暴露出現(xiàn)行制度的粗陋，其中較為突出的是村民選民資格糾紛解決機(jī)制建構(gòu)缺失。1998年11月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法》)，以法律的形式正式確立了村民委員會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生的制度，為推進(jìn)農(nóng)村基層民主法治建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。但在村委會(huì)選舉實(shí)踐中，對(duì)選民資格爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)如何處理，《村委會(huì)組織法》并沒(méi)有作出明確規(guī)定。制度建設(shè)滯后于民主實(shí)踐，大量的選舉糾紛得不到及時(shí)有效的解決，必然會(huì)影響村委會(huì)選舉工作的正常進(jìn)行，影響農(nóng)民群眾的政治熱情，減損村民自治的效果。本文僅對(duì)村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制作些探討，審視現(xiàn)行制度的困境，探求解決該類糾紛的理性路徑。

一、村委會(huì)選舉中選民資格糾紛簡(jiǎn)述

選民資格是指選民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)所應(yīng)具備的基本條件。《村民委員會(huì)組織法》第12條規(guī)定:“年滿18周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！睋?jù)此規(guī)定，在村委會(huì)選舉中，判斷一位村民是否具有選民資格，或者說(shuō)是否有權(quán)利參加本村的此次投票選舉活動(dòng)，須同時(shí)具備三個(gè)條件:一是年齡條件，到選舉日這一天必須年滿18周歲;二是屬地條件，必須是本村村民;三是政治條件，沒(méi)有被法律剝奪政治權(quán)利。此外，精神病患者、嚴(yán)重智力障礙人士等，由于不具有獨(dú)立的行為能力和正常的精神狀態(tài)，在其犯病期間停止選舉權(quán)利。

在村委會(huì)選舉實(shí)踐中，年齡條件和政治條件都比較好掌握，沒(méi)有多少伸縮的余地，因其所引發(fā)的選民資格糾紛不多。而較難把握的是屬地條件。選民是以村民為基礎(chǔ)的，是村民中符合年齡條件和政治條件的那部分村民?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有給村民一個(gè)明確的界定，具體操作較復(fù)雜。多數(shù)地方以“戶籍”作為“村民”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！暗S著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策的放松，人口流動(dòng)日益頻繁，戶籍管理的漏洞越來(lái)越多，村莊內(nèi)的戶籍狀況更是紛繁復(fù)雜。比如農(nóng)轉(zhuǎn)非、藍(lán)印戶口、小城鎮(zhèn)戶口、掛靠戶口等，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)戶口中的戶在人不在，人在戶不在等新問(wèn)題”［1］，于是“本村村民”的界定就不那么簡(jiǎn)單了，僅僅套用戶籍顯然是不合理的。

部分地方村委會(huì)選舉法規(guī)在此方面作了一定程度的努力，如《吉林省村委會(huì)選舉辦法》第13條規(guī)定:“具有選民資格的村民，應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記;有下列情形之一的，經(jīng)村民選舉委員會(huì)確認(rèn)，可予以登記，但是應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知其戶籍所在地的村，其戶籍所在地的村不再對(duì)其進(jìn)行選民登記:1.結(jié)婚后，在配偶所在地的村居住一年以上，戶口尚未遷入的;2.已經(jīng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但仍在原村居住并履行村民義務(wù)的;3.其它戶籍不在本村，但已經(jīng)居住三年以上，履行村民義務(wù)，本人提出申請(qǐng)的。”《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第13條規(guī)定:“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法確定，但每一選民只能在一地登記?！笨傮w來(lái)說(shuō)，這些規(guī)范比較簡(jiǎn)單，不能完全涵蓋“村民”概念上出現(xiàn)的復(fù)雜情況，由此引發(fā)的選舉爭(zhēng)議接連不斷。例如，農(nóng)轉(zhuǎn)非以后仍居住在本村的人算不算本村村民，非本村村民(大學(xué)生、志愿者等)是否有權(quán)參加村民委員會(huì)成員競(jìng)選，戶籍不在本村的人員是否可以登記，空掛戶是否予以選民登記，等等。在很多情況下，選民資格爭(zhēng)議的背后是因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，選舉權(quán)往往代表著一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，獲得了選民資格，就獲得了相應(yīng)的權(quán)益與保障。因此，村民的概念已不是簡(jiǎn)單的自然地域的概念，它是附加了復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念(相對(duì)應(yīng)的是居民身份)，從法律上界定村民的概念并非易事，它同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度有著極為密切的關(guān)系，認(rèn)定村民資格必須考慮其經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份。

在村委會(huì)選舉中，對(duì)符合條件村民的選民資格予以確認(rèn)是不可或缺的基本步驟之一，選民資格確認(rèn)程序結(jié)束的標(biāo)志是選民名單的公布。本文討論的村委會(huì)選舉中選民資格糾紛是指公民個(gè)體對(duì)村選舉委員會(huì)公布的選民名單有異議而引發(fā)的糾紛，其糾紛的主體雙方分別為提出異議的公民個(gè)體和村選舉委員會(huì)，糾紛的內(nèi)容是對(duì)已公布的村選民名單有異議，認(rèn)為已公布為村選民的某人不具有村選民資格，或者認(rèn)為未公布為村選民的某人具有選民資格，應(yīng)該登記在村選民名單上。

村選民名單是確定村選民資格的重要依據(jù)，列入村選民名單的公民個(gè)體才能參加選舉。選民登記是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工作，由于人口的流動(dòng)、戶籍管理的漏洞、公民的年齡、政治權(quán)利的變化等原因，公布的村選民名單可能會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，如把有村民選舉權(quán)的公民漏列，或者把依法不具有村民選舉權(quán)、不能行使選舉權(quán)的人誤列入選民名單。為了糾正村選民名單中的錯(cuò)誤，有必要讓有村民選舉權(quán)而未被列入名單的公民提出異議，也有必要讓其他公民指出名單中的錯(cuò)誤。為此，就要設(shè)計(jì)相應(yīng)的異議處理機(jī)制，這既可以保證有村民選舉資格的公民行使和實(shí)現(xiàn)自己作為村民的自治權(quán)利，又可以防止沒(méi)有村民選舉資格的人非法參加村民選舉。

二、制度困境:現(xiàn)行村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制剖析

從現(xiàn)行立法看，針對(duì)村委會(huì)選舉中選民資格糾紛的解決尚缺乏明確的途徑，實(shí)踐中可資利用的糾紛解決機(jī)制大致有人民調(diào)解、行政救濟(jì)、權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)及司法救濟(jì)幾種，而這些糾紛解決途徑均存在制度困境。

(一)人民調(diào)解

《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》對(duì)我國(guó)的人民調(diào)解制度作了規(guī)定。人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。有學(xué)者認(rèn)為村民選舉屬于村民自治范疇，因此引發(fā)的選民資格爭(zhēng)議應(yīng)屬于民間糾紛的范疇，應(yīng)該可以通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解解決［2］。我們認(rèn)為此觀點(diǎn)有值得商榷之處:第一，人民調(diào)解機(jī)制和其他任何調(diào)解機(jī)制一樣，其適用必須同時(shí)具備兩個(gè)前提條件:其一是所調(diào)解的糾紛屬于因私權(quán)益引發(fā)的糾紛，而村民選舉權(quán)糾紛中，糾紛當(dāng)事人所爭(zhēng)議的權(quán)利已經(jīng)超越了私權(quán)利的范圍，而進(jìn)入憲法性法律——村委會(huì)組織法所保障的公權(quán)利范疇，從整個(gè)社會(huì)范圍來(lái)看，該爭(zhēng)議還涉及到社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人對(duì)自治權(quán)不能進(jìn)行任意處分，調(diào)解的空間十分有限;第二，作為調(diào)解的主持方應(yīng)該有能夠中立地調(diào)解糾紛的可能，必須具備形式上的理性，而人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的群眾性組織，何況現(xiàn)實(shí)境況下，不少人民調(diào)解委員會(huì)委員是村民委員會(huì)或居民委員會(huì)成員兼任的，缺失形式上中立的外觀;第三，村民選舉資格糾紛的雙方主體是公民個(gè)體與村民選舉委員會(huì)，對(duì)公民個(gè)體與村民選舉委員會(huì)間選民資格糾紛的解決，一定程度上和對(duì)村民選舉委員會(huì)選民資格錯(cuò)誤認(rèn)定行為的糾正勾連在一起，該糾紛的解決意味著對(duì)村民選舉委員會(huì)行使權(quán)利行為的監(jiān)督。那么誰(shuí)擁有對(duì)村民選舉委員會(huì)行使村民自治行為的監(jiān)督權(quán)呢?我們認(rèn)為理應(yīng)是產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)的主體，根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)之規(guī)定，村民選舉委員會(huì)是由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生的，從現(xiàn)代代議制原理出發(fā)，有權(quán)監(jiān)督村民選舉委員會(huì)職務(wù)行為的應(yīng)是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議，由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議對(duì)村民選舉資格糾紛施以解決更具有正當(dāng)性。讓人民調(diào)解委員會(huì)作為村民選舉中選民資格糾紛解決的主體，不甚妥當(dāng)。

(二)行政救濟(jì)

《村民委員會(huì)組織法》第15條規(guī)定:“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效?！庇袑W(xué)者據(jù)此認(rèn)為，村民選舉中選民資格糾紛可以通過(guò)行政途徑予以解決，由基層人民政府或者縣級(jí)人民政府的相關(guān)主管部門(mén)(主要是民政部門(mén))來(lái)處理［3］。筆者以為通過(guò)行政機(jī)制解決村民選舉中選民資格爭(zhēng)議，也面臨著制度困境。其一，《村民委員會(huì)組織法》第15條所規(guī)定的權(quán)利人是村民，只有具備村民資格的人才有權(quán)向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，要求政府及政府有關(guān)主管部門(mén)調(diào)查處理，而村民選舉中選民資格糾紛恰恰多為是否為“村民”的爭(zhēng)議。換句話說(shuō)，根據(jù)該條規(guī)定，異議的公民個(gè)體是不一定有權(quán)利舉報(bào)并要求政府及政府有關(guān)主管部門(mén)處理的，或者我們可以說(shuō)要想啟動(dòng)第15條規(guī)定的行政救濟(jì)途徑，尚需要經(jīng)過(guò)一個(gè)是否具有村民身份的認(rèn)定途徑，認(rèn)定為是村民之后才可以啟動(dòng)行政救濟(jì);其二，村民選舉中的選民資格是村民自治制度的基礎(chǔ)，是村民自治權(quán)中原初性的權(quán)利，由國(guó)家行政權(quán)施以監(jiān)督來(lái)解決村民選舉資格的有無(wú)，極有可能侵蝕村民自治權(quán)，尤其是在目前國(guó)情下，這種可能性會(huì)更高，這也是采用行政救濟(jì)機(jī)制的阻礙;其三，現(xiàn)代意義下的政府不能成為消極、無(wú)為的政府，但全能政府的神話早已證明是行不通的，政府對(duì)村民自治權(quán)行使過(guò)程所起的作用應(yīng)該如《村民委員會(huì)組織法》第4條所規(guī)定的那樣，是指導(dǎo)、支持和幫助，而不是運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)干預(yù)。解決選民資格糾紛實(shí)質(zhì)上看就是確定某公民村民選舉資格的有無(wú)，這顯然是具體行使行政權(quán)力解決糾紛的行為，與指導(dǎo)、支持和幫助的立法精神不相契合，況且，讓政府及其主管部門(mén)解決村民選舉中的選民資格糾紛極有可能使政府遭致吃力不討好的尷尬境遇。

(三)權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)

有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)村民選舉中的選民資格糾紛進(jìn)行處理，對(duì)有異議的公民施以救濟(jì)，其法律依據(jù)為《村民委員會(huì)組織法》第15條［4］。還有學(xué)者討論應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮人大在解決村民選舉糾紛中的作用，構(gòu)建村民選舉糾紛的立法權(quán)爭(zhēng)議解決機(jī)制［5］。權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)機(jī)制同樣存在制度困境。具體表現(xiàn)有:其一，如上文所論，《村民委員會(huì)組織法》所針對(duì)的救濟(jì)對(duì)象是村民，并不是針對(duì)所有的異議公民個(gè)體，因此《村民委員會(huì)組織法》第15條不可成為權(quán)力機(jī)關(guān)解決村民選舉資格糾紛的法律依據(jù)。其二，緣于人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常委會(huì)處于權(quán)力機(jī)關(guān)或掌舵者的地位，由其作為具體糾紛的解決機(jī)關(guān)有失妥當(dāng)，這有可能降低人大及其常委會(huì)在人們心目中的神圣地位。我們認(rèn)為，人民代表大會(huì)和人民代表大會(huì)常委會(huì)介入村民自治事務(wù)的主要方式，應(yīng)當(dāng)是以制定規(guī)范性文件，以及對(duì)這些規(guī)范性文件實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的方式介入，而不應(yīng)該是對(duì)具體事項(xiàng)的干預(yù)或解決。其三，從救濟(jì)的有效性上講，因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)和人民代表大會(huì)常委會(huì)實(shí)行會(huì)議制度，提起程序和做出決定都相當(dāng)困難，而選民資格糾紛的解決對(duì)效率有較高的要求，需要及時(shí)處理。因此，對(duì)于個(gè)體來(lái)說(shuō)，其提供的救濟(jì)還不如行政機(jī)關(guān)來(lái)得直接和有效。

(四)司法救濟(jì)

不少學(xué)者建議將村民選舉糾紛納入訴訟途徑，由人民法院通過(guò)審判的方式對(duì)公民個(gè)體的選舉權(quán)施以救濟(jì)，村委會(huì)選舉中選民資格糾紛可適用《民事訴訟法》第164條規(guī)定的特別程序進(jìn)行審理?！睹袷略V訟法》第164條規(guī)定:“公民不服選舉委員會(huì)對(duì)選民資格的申訴所作的處理決定，可以在選舉日的五日前向選區(qū)所在地基層人民法院起訴?！惫P者認(rèn)為，村委會(huì)選舉中選民資格糾紛不屬于民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件?！睹袷略V訟法》第164條規(guī)定的選民資格，實(shí)際上是指憲法規(guī)定的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，即憲法上賦予公民的在選舉國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)代表的選舉資格，是一項(xiàng)憲法賦予的政治權(quán)利。村委會(huì)“選舉”中的“選民資格”與《民事訴訟法》第164條所說(shuō)的選民資格并不相同，自然村也不能等同于選區(qū)。村民要求確認(rèn)所謂的選民資格問(wèn)題，實(shí)際上是要求確認(rèn)具有本村“村民”資格的問(wèn)題。因而，這類案件不屬于《民事訴訟法》第164條規(guī)定的選民資格案件，不能適用選民資格案件程序?qū)徖?。?shí)踐中，此類糾紛訴至法院也經(jīng)常被法院駁回，如，2002年6月20日，溫州市鹿城區(qū)南門(mén)街道豐收村上演了一幕“破壞選舉”事件。當(dāng)村委會(huì)換屆選舉正在進(jìn)行投票表決的時(shí)候，早已聚集在村委會(huì)門(mén)外的一群老人和婦女沖進(jìn)屋內(nèi)，將選票和票箱撕得粉碎……本應(yīng)平靜的村委會(huì)選舉為什么鬧出如此大的沖突?原來(lái)，這群撕選票和票箱的婦女和老人是因?yàn)樽约旱倪x舉權(quán)被剝奪，才被迫出此“下策”。該村一共有600多名選民，由于各種原因被剝奪選舉資格的竟然達(dá)210余人，剝奪這些村民選舉權(quán)的是村民選舉委員會(huì)。被剝奪選舉權(quán)的農(nóng)民中主要有兩種情況，一是“安置戶”，即原來(lái)村子耕地被征用后，一些農(nóng)戶隨之被安置到工廠里上班，但是他們的戶口沒(méi)有遷出本村，仍舊住在村子里，村民選舉委員會(huì)認(rèn)為，他們已經(jīng)參與分配過(guò)村集體的財(cái)產(chǎn)，已經(jīng)沒(méi)有資格享受村民選舉權(quán)，這種情況的農(nóng)民在豐收村大概有140余人。二是“農(nóng)嫁城”的婦女，就是農(nóng)村姑娘嫁到城市里，但戶籍仍然在本村的，也沒(méi)有選舉權(quán)，屬于這種情況的在豐收村大概有70余人。對(duì)于這樣的做法，“安置戶”和“農(nóng)嫁城”們顯然不答應(yīng)，他們屢次上訪討說(shuō)法未果，甚至起訴到鹿城區(qū)法院，得到的卻是一張“駁回起訴”的“民事裁定書(shū)”。法院稱:村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾組織。村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。選民對(duì)選民名單有不同意見(jiàn)，可于期限內(nèi)向村民選舉委員會(huì)提出，由村民選舉委員會(huì)在選舉日前依法做出處理。本案不屬于人民法院受理的選民資格案件范圍［6］。再如，張桂春和湯寶貴是浙江省武義縣金星村的村民，在該村已經(jīng)生活了50多年，享受村民待遇。兩人在2004年下半年就被剝奪了參加所在社區(qū)選舉(村主任)的權(quán)利，2005年1月份開(kāi)始正式選舉時(shí)就沒(méi)有參加。2008年3月25日，村委會(huì)換屆選舉又要開(kāi)始了，但在公布的選民名單中，找不到他們的名字。兩人不得不去質(zhì)問(wèn)村委會(huì)，村里主要負(fù)責(zé)人答復(fù)說(shuō)，兩人不享受村民待遇，不得參加選舉，這是全村黨員社員代表聯(lián)席會(huì)議討論決定的。他們便向武義縣人民法院提起了訴訟。法院認(rèn)為，我國(guó)《民事訴訟法》雖規(guī)定了選民資格案件的訴訟程序，但這一程序適用于各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉，并不適用于村民委員會(huì)的選舉，故本案不屬于人民法院受理的選民資格案件范圍，遂裁定駁回二原告的起訴。①《法制日?qǐng)?bào)》2008年5月5日。

總之，在村民自治過(guò)程中，有的糾紛比如基層政府及其職能部門(mén)不當(dāng)運(yùn)用行政公權(quán)力干預(yù)村民自治而引發(fā)的糾紛納入訴訟途徑，通過(guò)行政訴訟機(jī)制予以解決，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)是有法律依據(jù)，但針對(duì)村民選舉中的選民資格糾紛由人民法院受理并審理，無(wú)論是通過(guò)行政訴訟還是經(jīng)由民事訴訟機(jī)制解決，目前尚缺乏法律根據(jù)。當(dāng)然，以一種實(shí)用主義的眼光看，通過(guò)修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，明文規(guī)定村民委員會(huì)的選民資格認(rèn)定行為屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，我們認(rèn)為，行政訴訟可作為解決村民選舉資格糾紛的一種機(jī)制。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)主持村委會(huì)選舉工作，其法律地位視為法律授權(quán)的組織，其所行使的主持村委會(huì)選舉工作應(yīng)是一種“公權(quán)力”，其所承擔(dān)的應(yīng)是一種“公共職能”，可成為行政訴訟的被告。同時(shí)，如果村民選舉委員會(huì)可成為行政訴訟的被告，法院就可以深入考量村民選舉委員會(huì)選民資格認(rèn)定行為及其它主持村委會(huì)選舉工作的合法性和合理性，這有助于促進(jìn)村民自治制度的健康發(fā)展。另外，因?yàn)樾姓V訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，這對(duì)于保障村民自治權(quán)的充分行使也是有利的。

從更高遠(yuǎn)的視角論，行政訴訟并非是解決村委會(huì)選舉中選民資格糾紛的完美的機(jī)制，其制度困境依然存在，主要表現(xiàn)為如下方面:其一，法院是國(guó)家機(jī)關(guān)，行使的是國(guó)家審判權(quán)，由國(guó)家權(quán)力裁斷村民自治權(quán)范圍內(nèi)的紛爭(zhēng)，有侵蝕村民自治權(quán)的可能性存在，尤其是在我國(guó)目前的行政審判體制下，這種可能性無(wú)疑會(huì)更大;其二，經(jīng)過(guò)修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，雖然可以將村委會(huì)選舉選民資格糾紛納入人民法院的受案范圍，法院可以通過(guò)行政訴訟機(jī)制，以裁判形式解決該類糾紛，但法院裁判的執(zhí)行困難，法院自身并沒(méi)有重新組織選舉的能力，村委會(huì)選舉工作還是需要被告村民選舉委員會(huì)主持舉行，法院不能也無(wú)力重新組織選舉以實(shí)現(xiàn)自己生效的裁判，維護(hù)法院裁判的應(yīng)有尊嚴(yán);其三，選舉權(quán)包括村民自治選舉權(quán)，牽涉體制問(wèn)題，法院在現(xiàn)有力量下，能否從根本上很難解決這種糾紛，存在疑問(wèn);其四，從訴訟機(jī)制解決村民選舉資格糾紛的實(shí)際效果論，在村民自治實(shí)踐中，也有法院通過(guò)審理方式解決村民選民資格糾紛，青海省地方性法規(guī)還曾明確規(guī)定將村民選舉資格糾紛納入司法程序，進(jìn)行訴訟救濟(jì)［7］，但實(shí)際效果并不理想。

在村民選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，還有學(xué)者還提出了信訪、行政裁決等機(jī)制，筆者認(rèn)為，和上述解決機(jī)制一樣，信訪、行政裁決機(jī)制均非理性選擇，也有悖村民自治的本質(zhì)。因?yàn)榇迕褡灾伪旧砭吞N(yùn)涵抵制行政權(quán)力干預(yù)的理念，如果“上訪”和“行政裁決”機(jī)制在解決糾紛的掩蓋下大面積地插手村民自治，則村民自治很容易面臨行政權(quán)侵害的危險(xiǎn)。

三、路徑選擇:村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制建構(gòu)及運(yùn)行

村委會(huì)選舉中選民資格爭(zhēng)議解決機(jī)制的建構(gòu)應(yīng)契合村民自治制度的本質(zhì)，不能違背國(guó)家推行村民自治制度的初衷，作為最基層民主制度模式的村民自治制度，其本質(zhì)特征是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，其核心內(nèi)容是村民自己民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，在村民自治制度框架內(nèi)不可缺失民主監(jiān)督機(jī)制?；诖?，我們可以思考一種進(jìn)路，即在村民自治制度的框架內(nèi)建構(gòu)選民資格糾紛解決機(jī)制，將其作為村民自治制度的應(yīng)然組成部分。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民小組會(huì)議是村民自治權(quán)的最高代議機(jī)構(gòu)，是民主決策機(jī)構(gòu)，由它選舉產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)，村民選舉委員會(huì)顯然是村民自治權(quán)力的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它有權(quán)組織村民選舉的具體工作，包括選民登記、確定選民資格、確定正式候選人、審查候選人資格、向選民介紹候選人情況、組織競(jìng)選、召開(kāi)選舉大會(huì)等等?？梢哉f(shuō)，在現(xiàn)行村民自治制度的框架內(nèi)我們已經(jīng)建構(gòu)了決策機(jī)構(gòu)，已經(jīng)建構(gòu)了執(zhí)行機(jī)構(gòu)，卻缺乏村民自治權(quán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從理論上說(shuō)，村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民小組會(huì)議有權(quán)對(duì)村民自治權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行民主監(jiān)督，但緣于它們均非固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其民主監(jiān)督工作無(wú)法日常進(jìn)行，監(jiān)督的實(shí)際效果會(huì)受到制約。我們認(rèn)為，從健全與完善村民自治制度的視角，有必要專設(shè)村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，該監(jiān)督機(jī)構(gòu)暫且命名為村民自治監(jiān)督委員會(huì)，該監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督村民選舉的整個(gè)過(guò)程，有權(quán)解決村民選舉中的選民資格糾紛，有權(quán)對(duì)村民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)行使自治權(quán)的行為進(jìn)行日常監(jiān)督。

(一)村民自治監(jiān)督委員會(huì)的產(chǎn)生

村民自治監(jiān)督委員會(huì)由村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生，對(duì)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民小組會(huì)議負(fù)責(zé)，向村民大會(huì)、村民代表大會(huì)或村民小組會(huì)議匯報(bào)工作，它和村民選舉委員會(huì)的關(guān)系是互不隸屬的平行關(guān)系，且一經(jīng)成立，在本屆村委會(huì)存續(xù)期間固定存在，和村委會(huì)的關(guān)系也是互不隸屬的，它有權(quán)監(jiān)督村民選舉委員會(huì)的選舉工作，有權(quán)監(jiān)督村委會(huì)行使村民自治權(quán)的一切行為，有權(quán)解決公民個(gè)體所提起的村民選民資格爭(zhēng)議，其組成人員不得兼任村民選舉委員會(huì)委員，也不得兼任未來(lái)選舉產(chǎn)生的村委會(huì)成員，村民自治監(jiān)督委員會(huì)由主任、副主任、委員等組成，具體人數(shù)應(yīng)通過(guò)立法明確規(guī)定，村民自治監(jiān)督委員會(huì)對(duì)所監(jiān)督或解決的事項(xiàng)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的合議制工作原則。

設(shè)立村民自治監(jiān)督委員會(huì)，不僅是健全發(fā)展村民自治制度的應(yīng)然舉措，同時(shí)在我國(guó)村民自治的實(shí)踐中也有其模型可資借鑒。浙江省衢州市航埠鎮(zhèn)已經(jīng)自2002年9月始，分兩批進(jìn)行了“兩監(jiān)督一賠償”的改革試點(diǎn)工作。并在航埠鎮(zhèn)各村又建立了專設(shè)對(duì)村民自治權(quán)行使行為進(jìn)行監(jiān)督的村民代表工作組和民主理財(cái)小組作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)常性對(duì)村民自治權(quán)行使行為進(jìn)行監(jiān)督。學(xué)界和政界認(rèn)為，“兩監(jiān)督一賠償”制度正是在村務(wù)公開(kāi)和村財(cái)鄉(xiāng)代的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村干部民主監(jiān)督的一種有益嘗試，具有積極的效應(yīng)和社會(huì)影響，此做法找到了村級(jí)民主監(jiān)督的新途徑，推進(jìn)了“以制治村”的進(jìn)程，擴(kuò)大了農(nóng)村基層民主［8］。村委會(huì)選舉中選民資格糾紛處理程序和權(quán)力機(jī)關(guān)及其公職人員選舉中的選民資格案件在處理程序上無(wú)實(shí)質(zhì)差別，可以參考民事訴訟選民資格案件特別程序之規(guī)定，包括提起、受理、處理幾個(gè)步驟。

(二)村民選民資格糾紛的提起和受理

村民選民資格糾紛的提起必須符合下列條件:其一，提起人必須是有完全民事行為能力的公民個(gè)人。既可以是與選民名單有直接利害關(guān)系的公民，也可以是與選民名單無(wú)直接利害關(guān)系的公民。任何有完全民事行為能力的公民，只要他認(rèn)為公布的選民名單有錯(cuò)誤，都可以提起異議，擴(kuò)大村民選民資格糾紛案件異議權(quán)享有者的范圍，有利于增強(qiáng)對(duì)村民選民資格認(rèn)定工作的監(jiān)督。其二，在提請(qǐng)村民自治監(jiān)督委員會(huì)處理之前必須先向村民選舉委員會(huì)申訴，實(shí)行申訴前置，公民認(rèn)為選民名單有錯(cuò)誤，必須在選民名單公布之日起5日內(nèi)向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)先行處理，村民選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在3日內(nèi)依法作出處理。申訴人對(duì)村民選舉委員會(huì)作出的處理決定不服，才能向村民自治監(jiān)督委員會(huì)提起異議。其三，向村民自治監(jiān)督委員會(huì)提出處理應(yīng)當(dāng)在選舉日的5日前提出，這一期間屬于法定的不變期間。如果離選舉日不足5日才提請(qǐng)村民自治監(jiān)督委員會(huì)處理，村民自治權(quán)監(jiān)督委員會(huì)將不予受理。公民提請(qǐng)村民自治監(jiān)督委員會(huì)處理后，村民自治監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)及時(shí)審查，對(duì)符合上述條件的，應(yīng)予受理，對(duì)不符合上述條件的，應(yīng)根據(jù)不同情況要么告知異議公民向村民選舉委員會(huì)申訴，要么駁回異議。

(三)村民選民資格糾紛的具體處理

村民自治監(jiān)督委員會(huì)處理村民選民資格糾紛案件采用合議制，由三名委員組成合議庭，提請(qǐng)?zhí)幚淼墓窈推渌c異議選民有利害關(guān)系的公民以及村民選舉委員會(huì)對(duì)合議庭成員有申請(qǐng)回避的權(quán)利。合議庭在確定案件處理日期后，應(yīng)通知異議公民、選舉委員會(huì)的代表和有關(guān)公民參加。有關(guān)公民是指案件涉及其選民資格的公民，或?yàn)樗说倪x民資格提請(qǐng)?zhí)幚淼墓瘛Ｍㄖ嘘P(guān)公民參加，既有利于該公民維護(hù)自己的權(quán)利，也有利于查清事實(shí)。

合議庭在對(duì)選民資格案件進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)通知提請(qǐng)?zhí)幚砉?、選舉委員會(huì)的代表和有關(guān)公民參加處理。合議庭在處理過(guò)程中，應(yīng)充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，必要時(shí)讓各方進(jìn)行辯論。村民選民資格糾紛案件必須在選舉日前作出處理決定，并將決定書(shū)在選舉日前送達(dá)提請(qǐng)?zhí)幚砉窈痛迕襁x舉委員會(huì)。涉及有關(guān)公民的，還應(yīng)該將處理決定書(shū)的內(nèi)容通知有關(guān)公民。村民自治監(jiān)督委員會(huì)的處理決定，是最終的決定，決定書(shū)一經(jīng)送達(dá)即產(chǎn)生法律效力。

四、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)，村民自治是一種由農(nóng)民自己創(chuàng)造的、活生生的社會(huì)實(shí)踐，被不少學(xué)者譽(yù)為中國(guó)政治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。它不僅需要宏大的思考進(jìn)路，而且需要具體的機(jī)制設(shè)計(jì)，需要制度保障。面對(duì)村民自治事業(yè)的蓬勃發(fā)展，新的問(wèn)題不停地考問(wèn)著現(xiàn)行的法律制度，只有根據(jù)實(shí)際情況不斷地進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新應(yīng)對(duì)社會(huì)實(shí)際提出的新的挑戰(zhàn)，才能促進(jìn)村民自治事業(yè)的健康發(fā)展，才能建立一種法治狀態(tài)下的名副其實(shí)的村民自治。村民選舉具有很強(qiáng)的時(shí)效性。就一個(gè)村來(lái)講，選舉程序一旦啟動(dòng)，就必須按照設(shè)定的路線，按部就班。從選舉會(huì)的產(chǎn)生、選民登記、候選人的確定到投票選舉和選舉結(jié)果的公布，時(shí)間上都有一定的限制。當(dāng)選舉爭(zhēng)議產(chǎn)生后，如果不能及時(shí)解決，會(huì)對(duì)村落的社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生消極影響。村民選舉的實(shí)踐證明，選舉中的大量爭(zhēng)議之所以長(zhǎng)期拖延，遲遲得不到解決，就是缺乏一個(gè)公正的來(lái)自于村民自己的糾紛解決機(jī)構(gòu)。設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)快速解決選舉糾紛，維護(hù)村民選舉的公正性是具有積極意義的。村民自治監(jiān)督委員會(huì)是村民自己的機(jī)構(gòu)，由它處理村民選舉中選民資格糾紛切合了村民自治制度的本意，它必將更充分地激發(fā)村民自治的積極性和參與基層民主建設(shè)的熱情。

當(dāng)然，村民自治并不能排斥國(guó)家公權(quán)力的適度介入，從政治社會(huì)學(xué)視角看，國(guó)家公權(quán)力適度介入對(duì)基層社會(huì)的治理具有非常重要的意義，尤其是在目前我國(guó)村民自治意識(shí)有待提高和村民自治制度尚不完善的情況下。在村民自治權(quán)行使過(guò)程中，包括在村民選舉村委會(huì)過(guò)程中，國(guó)家機(jī)關(guān)特別是基層人民政府的作用是不容低估的?；鶎尤嗣裾诖逦瘯?huì)選舉中應(yīng)該起到推動(dòng)、指導(dǎo)的作用。作為“推動(dòng)者”，基層人民政府應(yīng)該推動(dòng)村委會(huì)選舉工作公正、合法進(jìn)行;作為“指導(dǎo)者”，基層人民政府應(yīng)該組織村民選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)人及其相關(guān)工作人員進(jìn)行換屆選舉工作培訓(xùn)，指導(dǎo)工作人員如何依法按程序組織與操作選舉，基層人民政府應(yīng)該派員參與村選舉工作各個(gè)環(huán)節(jié)，指導(dǎo)工作，基層人民政府應(yīng)該指導(dǎo)村民自治監(jiān)督委員會(huì)依法開(kāi)展自治權(quán)監(jiān)督工作?；鶎尤嗣裾獪?zhǔn)確定位，放棄對(duì)村委會(huì)選舉的操縱，實(shí)現(xiàn)由選舉的操縱者到選舉公正實(shí)施的推動(dòng)者、指導(dǎo)者的角色轉(zhuǎn)換，最終達(dá)致村民自治權(quán)與國(guó)家公權(quán)力的和諧共處、良性互動(dòng)，這對(duì)推動(dòng)我國(guó)的基層民主化進(jìn)程具有重大意義。

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責(zé)任編輯:胡 曉

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1004-941(2010)05-0140-06

2010-07-28

石佑啟(1970-)，男，湖北大悟人，教授，博士生導(dǎo)師，現(xiàn)主要研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法。