戴小明，黃元姍

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

論上級國家機關(guān)的民族法責(zé)任

戴小明，黃元姍

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北 恩施 445000)

民族區(qū)域自治，是中國解決民族問題的基本政策，也是中國的一項基本政治制度。上級國家機關(guān)依法履行其職責(zé)，并充分尊重民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度在民族地區(qū)產(chǎn)生實效，并實現(xiàn)其目的、要求和價值的重要保障。民族區(qū)域自治法實施二十多年來，上級國家機關(guān)在財政、金融、計劃投資、資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、文化教育、科技等方面制定優(yōu)惠政策，加大對民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，民族地區(qū)經(jīng)濟增長不斷加快，人民的生活水平也不斷提高。但值得注意的是，20世紀90年代以來，實踐中與民族區(qū)域自治法相沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。為了確保民族區(qū)域自治制度的基本政治制度地位不動搖，必須不斷完善民族法實施的監(jiān)督制度，督促上級國家機關(guān)履行法定職責(zé)，保障自治機關(guān)依法充分行使自治權(quán)。

上級國家機關(guān);民族法;法律責(zé)任;監(jiān)督制度

根據(jù)我國《憲法》的精神和《民族區(qū)域自治法》的基本原則，所謂民族區(qū)域自治，就是指在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在最高國家機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族人民依照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，在其聚居的區(qū)域內(nèi)建立民族自治地方，以實行自治的民族成員為主設(shè)立自治機關(guān)，并按照民主集中制原則由自治機關(guān)行使《憲法》和《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的各項自治權(quán)，自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)和本地方的社會事務(wù)，行使當家作主權(quán)利的一種政治制度［1］65。上級國家機關(guān)依法履行其職責(zé)，并充分尊重民族自治地方的自治權(quán)是民族自治地方自治機關(guān)順利行使自治權(quán)的重要保障。我國實行的是自治區(qū)、自治州、自治縣三級自治形式，根據(jù)我國的憲政體制，三級自治地方的上級國家機關(guān)是不相同的，對于自治區(qū)而言上級國家機關(guān)就是國務(wù)院，而自治州的上級國家機關(guān)就是省(直轄市)人民政府和國務(wù)院，自治縣的上級國家機關(guān)就是地區(qū)或者設(shè)區(qū)的市人民政府或自治州人民政府。民族區(qū)域自治法實施二十多年來，上級國家機關(guān)依照民族區(qū)域自治法的規(guī)定在財政、金融、計劃投資、資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、文化教育、科技等方面制定優(yōu)惠政策，加大對民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，民族地區(qū)經(jīng)濟增長不斷加快，人民的生活水平不斷提高。但是，從20世紀90年代以來，隨著城鄉(xiāng)一體化的進程不斷加深實踐中違反民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)象時有發(fā)生，為了保障民族區(qū)域自治制度的基本政治制度地位不動搖，筆者認為應(yīng)構(gòu)建完善的民族法實施的監(jiān)督制度以促使上級國家機關(guān)依法履行義務(wù)保障自治機關(guān)依法民主行使自治權(quán)。

一、上級國家機關(guān)對民族自治地方職責(zé)的法源

從國家形態(tài)產(chǎn)生后，中國就是一個多元民族共同體。在中國歷史上，還從來沒有出現(xiàn)純粹的單一民族建立的政權(quán)。因此，如何處理國內(nèi)民族問題，始終是歷代王朝面臨的重要問題。秦漢時期的“屬國制”、唐宋時期的“羈縻府州制”、清代的“改土歸流”等等基本上是采取民族自治或者區(qū)域自治的方式解決當時的民族問題。

中國共產(chǎn)黨自成立以來，就把解決國內(nèi)民族問題作為革命任務(wù)之一，但并不是一開始就選擇民族區(qū)域自治制度，而是經(jīng)過探索、比較，是沿著民族自決權(quán)→聯(lián)邦共和國→民族區(qū)域自治的軌跡逐步形成的［2］17。民族區(qū)域自治在中國實施的過程，大體上可以分為三個階段:從1949年9月至1954年9月是第一階段，這是民族區(qū)域自治制度和法律初創(chuàng)時期。1949年9月《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》正式將民族區(qū)域自治作為我國的一項重要政治制度確立下來，其第五十一條規(guī)定:各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當?shù)卣?quán)機關(guān)中均應(yīng)有相當名額的代表［3］115。此時，只規(guī)定了少數(shù)民族實行區(qū)域自治，沒有規(guī)定具體的自治形式。1952年頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第四條規(guī)定:“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，依據(jù)當?shù)孛褡尻P(guān)系，經(jīng)濟發(fā)展條件，并參酌歷史情況，分別建立下列各種自治區(qū):一、以一個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)而建立的自治區(qū)。二、以一個大的少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，并包括個別人口很少的其他少數(shù)民族聚居區(qū)所建立的自治區(qū)。包括在此種自治區(qū)內(nèi)的各個人口很少的其他少數(shù)民族聚居區(qū)，均應(yīng)實行區(qū)域自治。三、以兩個或多個少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)聯(lián)合建立的自治區(qū)。此種自治區(qū)內(nèi)各少數(shù)民族聚居區(qū)是否需要單獨建立民族自治區(qū)，應(yīng)視具體情況及有關(guān)民族的志愿而決定［3］644。但是這一制度安排有如下缺陷:一是名稱上都統(tǒng)稱為自治區(qū)，無法從名稱上分辨屬于何級行政單位;二是縣以下的區(qū)、鄉(xiāng)(村)級少數(shù)民族聚居區(qū)，由于人口太少、區(qū)域太小，實際上無法行使自治權(quán)的。同時對于自治區(qū)是什么性質(zhì)也沒有規(guī)定，只是在第七條中規(guī)定:各民族自治區(qū)的行政地位，即相當于鄉(xiāng)(村)、區(qū)、縣、專區(qū)或?qū)^(qū)以上的行政地位，依其人口多少及區(qū)域大小等條件區(qū)分之［3］644。這樣在實施的過程中自治區(qū)的行政行位無法反映出來。從1954年9月至1984年5月是第二階段，這是民族區(qū)域自治制度和法律曲折發(fā)展時期。1954年憲法明確規(guī)定我國民族自治地方的自治形式是自治區(qū)、自治州、自治縣。該法第五十三條規(guī)定:中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下:(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市;(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方［3］73。從而彌補了民族區(qū)域自治實施綱要實施中無法反自治區(qū)的行政地位的缺陷。從1984年5月到現(xiàn)在是第三個階段，是這一階段民族法制建設(shè)的成果就是1984年5月民族區(qū)域自治法的制定和2001年2月該法的修改。修改頒布的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》則明確規(guī)定:“民族區(qū)域自治制度是國家的一項基本政治制度”。并將1984年的民族區(qū)域自治法第六章“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與幫助”修改為“上級國家機關(guān)的職責(zé)”。

(一)《民族區(qū)域自治法》關(guān)于上級國家機關(guān)職責(zé)的規(guī)定

上級國家機關(guān)保障民族自治地方自治機關(guān)依法行使自治權(quán)，是《民族區(qū)域自治法》的一個基本原則。原因有二:第一、實行民族區(qū)域自治，就是要在維護國家統(tǒng)一和中央集中領(lǐng)導(dǎo)的前提下，保證各少數(shù)民族在其實行區(qū)域自治的地方，享有當家作主的權(quán)力。沒有廣泛現(xiàn)實的自治權(quán)，就無所謂民族區(qū)域自治。行使自治權(quán)是少數(shù)民族當家作主，管理本民族內(nèi)部事務(wù)的重要標志，是自治機關(guān)享有管理本地方事務(wù)的自主權(quán)的基本內(nèi)容。第二，民族地方自治機關(guān)的自治權(quán)是改變民族自治地方落后面貌，實現(xiàn)各民族共同繁榮的重要保證。由于歷史發(fā)展和自然地理條件等因素的制約，我國各民族、各地區(qū)間的發(fā)展很不平衡，大多數(shù)少數(shù)民族地區(qū)還處于貧窮落后的狀況。個別地區(qū)和一些少數(shù)民族至今仍未擺脫溫飽的困擾，與內(nèi)地特別是沿海發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，仍呈現(xiàn)出日益擴大的趨勢。以湖北民族學(xué)院所在地的“武陵山民族地區(qū)”為例:

武陵山民族地區(qū)地處湖北、湖南、貴州、重慶三省一市交界處，山同脈、水同源、民同俗、經(jīng)濟同類型，是我國土家族的最大聚居地，具體包括湖北省的恩施土家族苗族自治州，湖南省的湘西土家族苗族自治州、張家界市和懷化市，貴州省的銅仁地區(qū)以及重慶市的黔江區(qū)等，總面積10余萬平方公里，涉及人口2300多萬，是我國內(nèi)陸跨省交界地區(qū)面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，也是國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的交匯地帶。該地區(qū)有豐富的生態(tài)資源、生物資源、礦產(chǎn)資源、旅游資源以及少數(shù)民族文化資源等，但由于地處武漢、長沙、貴陽、重慶四大城市的“環(huán)形空洞”中心，遠離大型中心城市，交通基礎(chǔ)設(shè)施較差，長期處于貧困落后狀況，是全國18個集中連片貧困地區(qū)之一。從區(qū)域發(fā)展態(tài)勢看，武陵山民族地區(qū)直到目前仍然面臨許多自身難以解決的困難:一是貧困面大，貧困度深;二是行政區(qū)劃阻隔、交通基礎(chǔ)設(shè)施條件較差;三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理;四是投資強度不大、發(fā)展資金不足。在全國經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下，由于該地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、市場開發(fā)條件較差、自身發(fā)展能力較弱，與發(fā)達地區(qū)的差距不僅沒有縮小，反而進一步拉大，陷入了“在發(fā)展中落后”的困局。

《民族區(qū)域自治法》第六章專門規(guī)定了“上級國家機關(guān)的職責(zé)”，并明確規(guī)定上級國家機關(guān)要在財政、金融、計劃投資、資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、文化教育、科技等方面制定優(yōu)惠政策，加大對民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度。①《民族區(qū)域自治法》第六章第54至第72條列舉了上級國家機關(guān)的義務(wù)。當然，上級國家機關(guān)保障自治機關(guān)依法行使自治權(quán)，如何使自治權(quán)不被分割，保持其完整性，是切實貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的重要環(huán)節(jié)。

(二)《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》關(guān)于上級國家機關(guān)職責(zé)的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》第73條明確規(guī)定:“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當在職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。……”［3］612。國務(wù)院制定的行政法規(guī)既是對法律的執(zhí)行，也是國務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章的直接法律依據(jù)，具有承上啟下的重要作用，是完善民族區(qū)域自治法規(guī)體系的核心環(huán)節(jié)。

2005年5月19日，《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)的頒布就是完備民族區(qū)域自治法規(guī)體系的具體實踐，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要舉措。《若干規(guī)定》緊密結(jié)合市場經(jīng)濟的發(fā)展和西部大開發(fā)的宏觀背景，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于促進民族自治地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，為《民族區(qū)域自治法》的貫徹落實規(guī)定了許多新的內(nèi)容。具體包括:

1.明確要求有關(guān)省份對未列入西部開發(fā)范圍的自治縣在職權(quán)范圍內(nèi)比照西部開發(fā)相關(guān)政策予以扶持。

2.明確規(guī)定國家對民族自治地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金支持，通過“優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目”、“適當降低或免除民族自治地方的配套資金”等，加大國家對民族自治地方基礎(chǔ)建設(shè)的支持力度，使《民族區(qū)域自治法》第56條第1款的相關(guān)規(guī)定更加具體，投資項目、資金范圍也有擴大，特別是對無力負擔的國家級貧困縣和財政困難縣配套資金免除的規(guī)定，對于改善和提高民族自治地方的基礎(chǔ)設(shè)施狀況意義重大。

3.明確規(guī)定國家征收的礦產(chǎn)資源補償費的使用，加大對民族自治地方的投入，并優(yōu)先考慮原產(chǎn)地的民族自治地方。同時，國家加快建立生態(tài)補償機制，根據(jù)開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，對在生態(tài)環(huán)境保護方面作出貢獻的民族自治地方給予合理補償。

4.明確規(guī)定國家對民族自治地方財政支持的“三個確?！?，將優(yōu)惠政策上升為法律規(guī)定，切實解決民族自治地方的財政困難。并規(guī)定上級政府出臺稅收減免政策造成民族自治地方財政減收部分在測算轉(zhuǎn)移支付時作為因素予以考慮。

5.明確規(guī)定中央財政設(shè)立少數(shù)民族發(fā)展資金和民族工作經(jīng)費，地方財政相應(yīng)設(shè)立并安排少數(shù)民族發(fā)展資金和民族工作經(jīng)費。

6.明確規(guī)定國家完善扶持民族貿(mào)易、少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品生產(chǎn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，在稅收、金融和財政政策上，對民族貿(mào)易、少數(shù)民族特需商品和傳統(tǒng)手工業(yè)品生產(chǎn)予以照顧，對少數(shù)民族特需商品實行定點生產(chǎn)并建立必要的國家儲備制度。

7.明確規(guī)定國家重點支持興邊富民行動和對人口較少民族的扶持。

8.明確規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準可以在與外國接壤的民族自治地方邊境地區(qū)設(shè)立邊境貿(mào)易區(qū)。此外，對民族自治地方的扶貧開發(fā)、非公有制經(jīng)濟、對口支援、公共衛(wèi)生體系和社會保障、民族教育和民族文化、人才開發(fā)和干部培養(yǎng)等也進行了規(guī)定［4］。

(三)多民族省(直轄市)實施《民族區(qū)域自治法》的若干規(guī)定(辦法)中有關(guān)上級國家機關(guān)職責(zé)的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》第73條明確規(guī)定:“……自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法?！保?］612根據(jù)這一授權(quán)條款的規(guī)定，吉林省、遼寧省、河北省、湖北省、湖南省、四川省、云南省、海南省、廣東省、貴州省、甘肅省、青海省、重慶市制定了實施《民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定或者實施辦法。目前存在的問題是上述若干規(guī)定或者實施辦法只有《甘肅省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(1988年9月20日省七屆人大常委會第四次會議通過2006年6月1日省十屆人大常委會第二十二次會議修訂)、《貴州省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(2005年9月23日貴州省第十屆人大常務(wù)委員會第十次會議通過)和《重慶市實施〈民族區(qū)域自治法〉辦法》(2007年7月29日重慶市第二屆人大常委會第三十二次會議通過)。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實施＜中華人民共和國民族區(qū)域自治法＞的若干規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容進行了修正。因此為了履行上級國家機關(guān)的職責(zé)，吉林省、遼寧省、河北省、廣東省、青海省、四川省、湖北省、湖南省、云南省、海南省的人民代表大會及常委會應(yīng)盡快根據(jù)《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》的有關(guān)內(nèi)容修正本省實施民族區(qū)域自治法的若干規(guī)定或辦法。

二、上級國家機關(guān)民族法職責(zé)履行狀況

二十多年以來，為貫徹落實《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，國務(wù)院實行了一系列的特殊政策，采取了一系列重大舉措，充分履行上級國家機關(guān)的民族法律職責(zé)和義務(wù)。

(一)上級國家機關(guān)充分履行其職責(zé)

在上級國家機關(guān)的支持下，民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)都得到了長足的發(fā)展。在此僅僅以國家在發(fā)展民族自治地方教育事業(yè)方面所履行的責(zé)任和扶貧政策方面為例來說明這一問題。

1.在發(fā)展教育事業(yè)方面?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第71條規(guī)定了國家?guī)椭褡遄灾蔚胤桨l(fā)展教育事業(yè)的職責(zé)。為此，自80年代以來，國家制定一系列特殊政策和特殊措施，以發(fā)展民族自治地方的教育事業(yè)。如在80年代，國家實行的政策就有:對部分少數(shù)民族考生進入高校給予優(yōu)先錄取和降低分數(shù)線錄取的照顧措施;恢復(fù)和辦好民族中學(xué)和民族師范學(xué)校，要求民族師范畢業(yè)的學(xué)生，應(yīng)分配到民族地區(qū)，雜散居農(nóng)村教師要盡量在少數(shù)民族回鄉(xiāng)知識青年中選拔;高等院校招生時，要適當照顧少數(shù)民族，力求每年有一定數(shù)量的少數(shù)民族學(xué)生進入大專院校;將全國邊境一線民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師。為加快民族教育的發(fā)展，國家確定的民族教育發(fā)展方針和政策是:必須重視民族特點，從民族地區(qū)實際出發(fā)，堅持國家?guī)椭蜕贁?shù)民族自力更生相結(jié)合，加強內(nèi)地對邊疆民族地區(qū)的支援，采用多種形式、多層次的辦學(xué)方式;對少數(shù)民族與民族地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育采取特殊政策，促進其大力發(fā)展;等等。［5］

經(jīng)過60年的努力，民族地區(qū)教育事業(yè)得到了長足發(fā)展。截至2008年底，全國各級各類學(xué)校少數(shù)民族在校學(xué)生總數(shù)為2199.6萬人。其中，普通小學(xué)少數(shù)民族在校生數(shù)為1070.8萬人，占學(xué)生總數(shù)的10.4%;普通中學(xué)少數(shù)民族在校生數(shù)為680.2萬人，占學(xué)生總數(shù)的8.5%;普通高等學(xué)校少數(shù)民族在校生數(shù)為133.9萬人，占學(xué)生總數(shù)的6.2%。少數(shù)民族群眾的整體文化素質(zhì)明顯提高。2000年第五次全國人口普查表明，朝鮮、滿、蒙古、哈薩克等14個少數(shù)民族的受教育年限高于全國平均水平。目前，55個少數(shù)民族都有自己的大學(xué)生，維吾爾、回、朝鮮、納西等十幾個少數(shù)民族每萬人平均擁有的大學(xué)生人數(shù)已超過全國平均水平。①國務(wù)院新聞辦公室:《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》，2009年9月。

2.在扶貧政策方面。改革開放以來，中國政府的扶貧開發(fā)工作取得了重大成就。到2000年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口大約只剩3000萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%左右。中國政府確定的到20世紀末解決農(nóng)村貧困人口溫飽的戰(zhàn)略目標基本實現(xiàn)。［6］81黨的十六大又明確指出21世紀頭20年把我國全面建設(shè)成一個小康社會。但沒有農(nóng)民的小康就沒有全社會的小康;沒有民族地區(qū)的小康就沒有全社會的小康。國家從2000年起組織實施“興邊富民行動”，對22個10萬以下的人口較少民族采取特殊幫扶措施，重點解決邊境地區(qū)、人口較少民族聚居地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貧困群眾的溫飽問題。②國務(wù)院新聞辦公室:《中國的民族區(qū)域自治》(白皮書)，2005年2月28日。2004年1月，國家民委、財政部出臺了《關(guān)于繼續(xù)推進興邊富民行動的意見》，強調(diào)要進一步加大工作力度，繼續(xù)推進興邊富民行動向縱深發(fā)展。同年6月，國家民委召開全國興邊富民行動工作會議，確定了37個重點縣，國家將對這些縣給予政策和資金支持，目前已安排資金1.1億元。2004年12月3日，國家民委邀請國家發(fā)改委、財政部等十幾個部委辦共同召開了“扶持人口較少民族發(fā)展工作座談會”，研究加快22個人口較少民族發(fā)展的相關(guān)問題。

2005年胡錦濤在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話進一步強調(diào)“現(xiàn)階段民族工作的主要任務(wù)是:堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，圍繞全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，牢牢把握各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，全面貫徹執(zhí)行黨和國家的民族政策和民族法律法規(guī)，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部和各類人才，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，為我國社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明與和諧社會建設(shè)全面發(fā)展作出貢獻”。③胡錦濤:2005年5月27，在中央民族工作會議暨國務(wù)院第四次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話。為貫徹落實2005年中央民族工作會議精神，中共湖北省委結(jié)合湖北實際，2006年4月，制定了《中共湖北省委湖北省人民政府關(guān)于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》(鄂發(fā)〔2006〕3號)，以下簡稱《若干意見》)?！度舾梢庖姟烦磕暝黾用褡鍖ｍ椯Y金近2000萬元外，還對其他方面作出了明確決定，特別是提出了要把民族地區(qū)作為全省扶貧開發(fā)工作重中之重予以扶持，認真開展“616”對口支援工程工作?！度舾梢庖姟窙Q定:“省委、省政府每兩年在民族地區(qū)召開一次現(xiàn)場辦公會，聯(lián)系民族地區(qū)縣(市)的省領(lǐng)導(dǎo)、省直有關(guān)部門和對口幫扶單位的負責(zé)同志，每年至少要深入到民族地區(qū)扶貧聯(lián)系點調(diào)研一次，幫助民族地區(qū)解決扶貧開發(fā)中存在的特殊困難和問題”;“繼續(xù)完善1名省委省政府領(lǐng)導(dǎo)，率領(lǐng)6個單位，對口支援1個民族縣(市)，每年辦6件實事的‘616’工程。①資料來源:湖北省政府網(wǎng)。在湖北省的大力支持下，恩施自治州的經(jīng)濟得到長足發(fā)展。2009湖北省全年生產(chǎn)總值12831.5億元，增長13.2%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14367元，增長9.2%;農(nóng)民人均純收入5035.3元，增長8.1%。②李鴻忠:政府工作報告——2010年1月在湖北省第十一屆人民代表大會第三次會議上的報告。恩施自治州實現(xiàn)生產(chǎn)總值280.7億元，同比增長12.8%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到10307元，增長9.1%農(nóng)村居民人均純收入達到2810元，增長11.6%③楊天然:政府工作報告——2010年2月在恩施自治州第六屆人民代表大會第五會議上。，而在2005年恩施州人均GDP只有4912元，比全省平均水平低6444元;城鎮(zhèn)居民可支配收入7063元，比全省平均水平低1723元;農(nóng)民人均純收1643元，比全省平均水平低1456元”。④資料來源:湖北省統(tǒng)計網(wǎng)。

(二)實踐中出現(xiàn)了背離民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)象⑤這些措施的實施使得民族自治地方的自治區(qū)域不斷減少，為了保障民族區(qū)域自治制度的基本政治制度地位不動搖，筆者認為增設(shè)少數(shù)民族自治市是最佳的路徑選擇。

建立民族自治地方、設(shè)立自治機關(guān)是確保民族自治地方少數(shù)民族行使《憲法》和法律賦予的自治權(quán)的基礎(chǔ)所在。但是，近年來一些地方所進行的改革，嚴重地些背離民族區(qū)域自治制度，應(yīng)引起高度重視。

1.撤自治縣改為市(區(qū))或者變更為一般行政區(qū)域的一部分。具體如:1993年廣西壯族自治區(qū)將防城各族自治縣的主體部分變更為防城港市防城區(qū);1993年海南省將東方黎族自治縣改為東方市;1994年遼寧將鳳城滿族自治縣改為鳳城市，1995年將北鎮(zhèn)滿族自治縣改為北寧市;2000年重慶市將黔江土家族苗族自治縣改為黔江區(qū)。

2.將自治州轄區(qū)的縣劃歸一般行政區(qū)域管轄。如:1994年設(shè)張家界市，將本屬于湘西自治州管轄的大庸市、桑植縣劃歸張家界市管轄，變更為張家界市的永定區(qū)和桑植縣;2007年新疆維吾爾自治區(qū)將昌吉回族自治州管轄的米泉縣并入新設(shè)立的烏魯木齊市米東區(qū)的一部分。

3.在推進省直管縣改革的過程中，將自治州轄縣(市)作為了擴權(quán)對象。以湖北省為例，近年來，湖北省委、省政府通過確定幾批擴權(quán)縣等一系列政策措施，有力推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展，各縣市經(jīng)濟呈現(xiàn)出招商引資力度加大，發(fā)展速度加快，經(jīng)濟運行質(zhì)量和效益明顯提高的良好發(fā)展勢頭。2008年，中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于在新的起點上推進縣域經(jīng)濟又好又快發(fā)展的若干意見中進一步強調(diào)要進一步解放思想、搶抓機遇、開拓創(chuàng)新、扎實工作，奮力推進縣域經(jīng)濟又好又快發(fā)展。其中明確提出“賦予縣(市)和參照縣(市)管理的區(qū)行使地級市經(jīng)濟社會管理權(quán)限，其中民族自治地區(qū)由所在地政府提出意見，報省政府備案。除國家法律、法規(guī)明確規(guī)定只能由省、市(州)行使的權(quán)限外，其它一律下放至縣(市)管理。”然而從擴權(quán)事項來看許多是《民族區(qū)域自治法》對民族自治地方已作出了明確的規(guī)定，比如關(guān)于財政，《民族區(qū)域自治法》第32條明確規(guī)定“民族自治地方的財政是一級財政，是國家財政的組成部分。民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都應(yīng)當由民族自治地方的自治機關(guān)自主地安排使用?！褡遄灾蔚胤降淖灾螜C關(guān)在執(zhí)行財政預(yù)算過程中，自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金?！彪m然財政部下文規(guī)定到2012縣市財政實現(xiàn)省直管但也把民族自治地方排除在外。因此，湖北省把恩施土家族苗族自治州下轄的恩施市和利川市作為擴權(quán)對象明顯違反了《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定:第一，變相地變更了自治州的行政區(qū)域侵犯了自治機關(guān)的行政管轄權(quán);第二，對兩市擴權(quán)變相地侵犯了自治機關(guān)的自治權(quán)，這是典型的對自治機關(guān)行政權(quán)力的侵犯。

三、完善民族法實施監(jiān)督機制，督促上級國家機關(guān)履行法定職責(zé)

(一)民族法監(jiān)督機制的含義及種類

1.民族法監(jiān)督機制的含義。民族法監(jiān)督機制也就是民族法實施的監(jiān)督機制，是指在國家政治生活領(lǐng)域中，為保障民族自治地方自治權(quán)的有效行使而設(shè)置的審查監(jiān)督制度。它既是為保證自治機關(guān)在法定范圍內(nèi)和正常軌道上行使自治權(quán)，而對自治機關(guān)行使自治權(quán)的行為進行監(jiān)視、審查、調(diào)節(jié)、控制、糾偏的各種活動與行為，同時也是監(jiān)督上級國家機關(guān)履行法定職責(zé)的制度保障。這就要求自治機關(guān)及其組成人員依法行使職權(quán)，保障自治權(quán)的合法性和有效性。［7］上級國家機關(guān)要履行法定職責(zé)，切實保障少數(shù)民族的合法權(quán)益和民族自治地方自治權(quán)的有效行使。

湖北省近年擴權(quán)縣市一覽表

為了使憲法有關(guān)民族問題的條款和民族法律法規(guī)，在全國范圍內(nèi)正確、及時、有效地實施，必須建立和完善民族法實施的監(jiān)督機制。而要形成一個強有力的民族法實施的監(jiān)督機制，必須具備下列條件，一是健全較為完備的民族法律法規(guī)體系，二是完善配套協(xié)調(diào)的民族法實施的監(jiān)督體系。一個科學(xué)的、便于運行的、完備的民族法律法規(guī)體系是民族法實施的重要基礎(chǔ)，是民族執(zhí)法和守法中“有法可依、有法必依”的基礎(chǔ)條件，是民族司法中“執(zhí)法必嚴、違法必究”的必要條件;一個完善的、配套協(xié)調(diào)的民族法實施監(jiān)督體系，應(yīng)包括監(jiān)督機關(guān)及其監(jiān)督職權(quán)、監(jiān)督形式與方法、監(jiān)督的程序等，它是民族法正確、及時、有效實施的保障。民族法是我國社會主義法律體系中不可分割的一個方面。因此，民族法的監(jiān)督機制是我國法律監(jiān)督機制的有機組成部分。同理，民族法實施的監(jiān)督形式，就是我國法律實施監(jiān)督形式在民族法中的具體運用［7］。

我國的民族法體系是一個數(shù)量很大的法群。具體講，這個體系的內(nèi)容主要包括:①《憲法》關(guān)于民族問題的規(guī)定。②法律中關(guān)于民族問題的規(guī)定。③行政法規(guī)中關(guān)于民族問題的規(guī)定。④地方性法規(guī)中關(guān)于民族問題的規(guī)定。⑤自治條件和單行條例。⑥規(guī)章中關(guān)于民族問題的規(guī)定。

在法規(guī)體系中，《憲法》是國家的根本大法，具有最高的法律效力，它關(guān)于民族問題的規(guī)定是民族法規(guī)的制定依據(jù)。按法規(guī)效力層次排列，《憲法》之后，依次是基本法律、其他法律、行政法規(guī)、與地方性法規(guī)(自治條例﹑單行條例)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。我國民族法律法規(guī)體系，有力地保障了少數(shù)民族的平等權(quán)利和合法權(quán)益，保障民族區(qū)域自治這一基本政治制度的推行，促進了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟和各項社會事業(yè)的快速發(fā)展。對增進民族團結(jié)，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助的社會主義新型民族關(guān)系，對維護國家統(tǒng)一和鞏固邊防，都發(fā)揮著重要作用。

2.民族法監(jiān)督機制的種類。根據(jù)我國現(xiàn)行憲政體制的架構(gòu)，民族法實施的監(jiān)督機制有:(1)權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。權(quán)力機關(guān)處于我國政治體制的核心，同時具有民意代表的基礎(chǔ)。因此，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督是所有監(jiān)督手段中最權(quán)威的一種。保障民族自治地方自治權(quán)的有效行使，是各級人大及其常委會的基本職責(zé)。(2)行政機關(guān)的監(jiān)督。憲法規(guī)定，國務(wù)院有保障民族自治地方自治權(quán)利的職權(quán)?！秶颐褡迨聞?wù)委員會“三定”方案》規(guī)定，國家民委有管理有關(guān)民族區(qū)域自治制度的建設(shè)和貫徹實施民族區(qū)域自治法的事宜，會同有關(guān)部門檢查民族政策、法律的執(zhí)行和實施情況的職責(zé)。據(jù)此，國務(wù)院和國家民委應(yīng)經(jīng)常深入民族地區(qū)，開展調(diào)查研究，協(xié)調(diào)解決各地方制定和實施自治法規(guī)中遇到的實際問題。各級人民政府及民委應(yīng)通過經(jīng)常性的檢查民族區(qū)域自治法律、法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況，協(xié)調(diào)解決實際問題，推動自治機關(guān)行使自治權(quán)監(jiān)督機制的健全和完善。(3)司法監(jiān)督。司法監(jiān)督是所有監(jiān)督中的最后一道屏障，在保證憲政秩序、保障民族自治權(quán)益方面其作用是其他手段所無法替代的。對于違反民族區(qū)域自治法律規(guī)范，侵犯民族自治地方自治權(quán)、損害少數(shù)民族權(quán)益的案件，人民法院應(yīng)依法受理，及時判決。如《行政訴訟法》第52條規(guī)定:“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！保?］。(4)社會監(jiān)督。民族法的社會監(jiān)督機制是指社會組織和人民群眾對民族法實施的監(jiān)督，是國家機關(guān)民族法監(jiān)督機制的補充形式，它擴大了民族法監(jiān)督的廣度，有利于保障民族法的

(二)民族法監(jiān)督機制存在的問題及完善

如前所述我國對法律的實施進行監(jiān)督的形式呈多元化特點，國家機關(guān)的監(jiān)督，人民政協(xié)的監(jiān)督，其他社會組織的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等多種監(jiān)督形式都在法律實施監(jiān)督體系中起到各自的作用。但同時也應(yīng)當看到，這些監(jiān)督形式無論是在內(nèi)容、范圍、權(quán)限、方式和程序上都缺乏較為明確的規(guī)定，突出的問題是:層次多，配合少，未形成整體合力，缺少一個具有核心樞紐地位的監(jiān)督機構(gòu)和網(wǎng)狀式的系統(tǒng)，對法律實施的監(jiān)督處于癱軟狀態(tài)。①全國人大常委會辦公廳研究室材料〔1996〕第10號，第22頁。因此，建立和完善民族法實施的監(jiān)督體制是急需考慮的問題。

1.完善現(xiàn)有的實施的機制。雖然我國對法律的實施進行監(jiān)督的形式多種多樣，但因各種監(jiān)督形式自身的不足，還很難形成合力。因此，民族法的實施應(yīng)該把重點放在國家機關(guān)的監(jiān)督上，即人大、行政、審判和檢察機關(guān)的監(jiān)督。事實證明，國家機關(guān)的監(jiān)督，是民族法律實施的最大保障。

(1)完善人大常委會對民族法實施的監(jiān)督。各級人大及其常委會對民族法實施的監(jiān)督，主要是各級人大及其常委會對各級人民政府貫徹執(zhí)行民族法的監(jiān)督。目前，人大及其常委會每年的執(zhí)法檢查，通過視察、檢查、調(diào)查，特別是在會議期間對代表的意見、建議的審議，起到了很好的監(jiān)督作用，這一方式是行之有效的監(jiān)督方式。民族法的實施也應(yīng)當發(fā)揮這一監(jiān)督方式的作用。但這一方式也有其自身的不足，即監(jiān)督的程序規(guī)定不很明確，不是經(jīng)常性的開展，監(jiān)督的力度還有待加強。因此，應(yīng)盡快完善人大的監(jiān)督，發(fā)揮這一機制的監(jiān)督作用。

(2)完善行政機關(guān)對民族法實施的監(jiān)督。行政機關(guān)負有執(zhí)行民族法的主要職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計，我國目前約有80%的法律、法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都是由各級人民政府及其有關(guān)部門貫徹實施的，各級政府對民族法的實施當然負有重要職責(zé)。各級政府同時還負有監(jiān)督下級政府機關(guān)實施民族法的活動。如《廣西壯族自治區(qū)自治條例(草案)》第19稿第107條就規(guī)定:“自治區(qū)境人的一切國家機關(guān)、政黨、社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位和公民，都必須遵守本條例。一切違反本條例的行為，按照情節(jié)輕重，分別由行政監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)予以追究?！?/p>

(3)完善人民法院、人民檢察院對民族法實施的監(jiān)督。人民法院、人民檢察院在監(jiān)督民族法實施的過程中也負有重要職責(zé)。人民法院、人民檢察院應(yīng)當強化司法機關(guān)訴訟活動，以訴訟形式處理違反實施。民族法的行為，凈化執(zhí)行民族法的環(huán)境。司法機關(guān)嚴格司法、公正司法，是民族法得以正確貫徹實施的重要保障。在現(xiàn)實生活中，由于具體監(jiān)督機制的缺失，沒有明確的處罰措施，特別是沒有建立起“違憲司法審查制度”。依法保障民族自治地方的自治權(quán)、維護少數(shù)民族成員的合法權(quán)益，還需要更為具體的法律規(guī)定，尤其是具體的程序性規(guī)定。從這一點來看，司法監(jiān)督任重而道遠，制度創(chuàng)新十分迫切。［7］

2.建立自治條例實施爭議的解決機制。自治條例在實施過程中肯定會產(chǎn)生各種各樣的矛盾和爭議，妥善處理這些矛盾和爭議是保證自治順利實施的重要保障。在這些爭議和矛盾中，大部分可以通過現(xiàn)有的監(jiān)督機制的完善來解決，如對違法行政的行為可以通過行政訴訟途徑處理;但對于不能通過現(xiàn)有機制解決的矛盾和爭議，則需要建立新的解決機制。

以民族區(qū)域自治法實施的情況看，有三種爭議在自治法中沒有規(guī)定解決的辦法，而現(xiàn)在的解決機制也不能有效地解決。它們是:(1)自治機關(guān)和上級國家機關(guān)的矛盾;(2)自治地區(qū)之間的爭議;(3)自治地區(qū)和非自治地區(qū)間的爭議。這些爭議表現(xiàn)為以下特點:首先是爭議是執(zhí)行民族區(qū)域自治法中產(chǎn)生的爭議，屬于執(zhí)法中的問題;其次，爭議的雙方是國家機關(guān)。再者，爭議主要是國家機關(guān)的權(quán)限劃分問題，或者是適用法律的行為是否符合民族區(qū)域自治法或其他法律的問題。這些問題在今后的自治條例的實施中同樣也會出現(xiàn)并可能帶有自身的特點，這在各民族自治地區(qū)在制定自治條例時也應(yīng)引起注意。［2］123

這些問題的解決非常復(fù)雜，各國解決的方式也有所不同。由于這些問題中有些涉及違憲的問題，國外大多采用憲法法院或類似專門機構(gòu)通過訴訟途徑來解決。我國實行的是議行合一的政體，沒有這樣的解決途徑，對于法律實施中的爭議，主要由全國人大常委會通過法律解釋的方式，或通過審查立法活動和法律文件的方式解決。但民族區(qū)域自治法實施過程中國家機關(guān)之間產(chǎn)生的爭議并不都涉及違憲問題，不能簡單地把解決爭議和解決違憲問題等同起來?！稇椃ā返?1條規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。”但也應(yīng)注意到，組織特定問題調(diào)查委員會這一形式只是為個案而設(shè)定的，如果監(jiān)督組織局限于類似特定問題調(diào)查委員會這樣的臨時性機構(gòu)上，是難以承擔多層次、大數(shù)量的監(jiān)督任務(wù)的。因此，有的學(xué)者認為，應(yīng)當設(shè)立專門的機構(gòu)進行處理。［8］211

3.構(gòu)建民族區(qū)域自治法律的解釋制度?！皼]有法律的解釋，就沒有法律的遵守和執(zhí)行”。［9］163所謂民族區(qū)域自治法律的解釋，是指具體在實施有關(guān)民族區(qū)域自治法律規(guī)范的過程中，當人們對法律相關(guān)條文存在不同理解時，由有權(quán)機關(guān)依照法定程序所作的具有法律效力的說明和闡述。［7］目前，民族區(qū)域自治法、有關(guān)民族問題規(guī)定的法規(guī)、規(guī)章及自治條例和單行條例在實施過程中存在的問題很多，有的甚至得不到有效執(zhí)行，究其原因有的是法律規(guī)范本身在立法技術(shù)上存在問題，有的是法律規(guī)范的內(nèi)容與客觀現(xiàn)實脫節(jié)，要解決這些問題，除及時通過法定程序進行修改、補充外，對其中只是因立法技術(shù)產(chǎn)生的問題可以通過法律解釋的方法來解決。因為法律文本的制定是一件復(fù)雜的工作，在特定的立法時段，立法者對社會關(guān)系的認知能力有限，不能全面地歸納和反映民族區(qū)域自治地方社會關(guān)系的復(fù)雜性，立法時出現(xiàn)漏洞是難免的，但在立法程序完成后，通過法律解釋的方法可以有效彌補。

法律解釋是確保民族法制完備、保障國家法制統(tǒng)一、維護法律權(quán)威和民族地區(qū)法治秩序的需要。以自治法為例，該法是構(gòu)建民族區(qū)域自治制度、規(guī)定民族自治地方自治權(quán)的基本法，如果實施、執(zhí)行該法的國家機關(guān)在理解上對其產(chǎn)生歧義，而又缺乏權(quán)威的、及時的解釋，就會破壞民族法制的統(tǒng)一、損害法律權(quán)威，并侵害少數(shù)民族和民族自治地方的具體利益，阻礙民族區(qū)域自治制度的發(fā)展。值得注意的是，《民族區(qū)域自治法》頒布實施20多年來，對其解釋還沒有實現(xiàn)“零”的突破。［1］182

4.確立法律責(zé)任制度以促使上級國家機關(guān)依法履行義務(wù)和自治機關(guān)依法充分行使自治權(quán)。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的特點，目前最急需的應(yīng)當是“政府監(jiān)督”實體，主要行使監(jiān)督國務(wù)院有關(guān)部門貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的“職責(zé)”和民族自治地方行使自治權(quán)的“職責(zé)”?！稇椃ā返?15條規(guī)定自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！睹褡鍏^(qū)域自治法》第四條第二款規(guī)定自治州的自治機關(guān)行使下設(shè)區(qū)、縣的市的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時行使自治權(quán)。因此民族自治地方的自治機關(guān)是一個主體承擔著兩重角色，它既是一級地方國家機關(guān)又是自治機關(guān)。但哪些權(quán)力是地方國家機關(guān)的權(quán)力，哪些又是自治機關(guān)的權(quán)力，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定是模糊的，同時《民族區(qū)域自治法》對上級國家機關(guān)和自治機關(guān)不作為沒有設(shè)定處罰條款，從而導(dǎo)致實踐中上級國家機關(guān)不依法履行義務(wù)和自治機關(guān)不依法行自治權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，對此有學(xué)者以為應(yīng)在自治條例中規(guī)定“違反自治條例的法律責(zé)任及制裁制度”。［2］119但從目前我國的政治架構(gòu)來看自治條例是不可能規(guī)范和約束上級國家機關(guān)行為的，因此應(yīng)盡快通過修改《民族區(qū)域自治法》的方式來完成這一任務(wù)。

總之，民族區(qū)域自治，是中國解決民族問題的基本政策，也是中國的一項基本政治制度。堅持和完善民族區(qū)域自治制度是實現(xiàn)各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展和民族地區(qū)穩(wěn)定、祖國統(tǒng)一的重要政治保障。當然，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和社會全面轉(zhuǎn)型，也只有憲政體制的全面確立和憲政建設(shè)的日益推進才能保障民族區(qū)域自治制度不斷完善和發(fā)展。

［1］ 戴小明.中國民族區(qū)域自治的憲政分析［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2008.

［2］ 張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.

［3］ 肖蔚云，王禹，張翔.中國憲法學(xué)參考資料［M］.北京，北京大學(xué)出版社，2003.

［4］ 戴小明.民族區(qū)域自治法制建設(shè)的發(fā)展——國務(wù)院實施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定解讀［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2005(4).

［5］ 民族地區(qū)特殊政策調(diào)研組.云南民族地區(qū)特殊政策演變情況綜述［J］.民族工作，1997(7).

［6］ 全國人大常委會秘書處秘書組、國家民委政法司.中國民族區(qū)域自治法律法規(guī)通典［M］.北京:中央民族大學(xué)出版社，2002.

［7］ 戴小明.當代中國社會變遷與民族區(qū)域自治——民族區(qū)域自治的價值分析［J］.東方法學(xué)，2008(1).

［8］ 吳宗金，敖俊德.中國民族立法理論與實踐［M］.北京:中國民主法制出版社，1998.

［9］ 喬曉陽.立法法講話［M］.北京:中國民主法制出版社，2000.

責(zé)任編輯:胡 曉

D921.8

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1004-941(2010)05-0127-08

2010-08-12

國家社會科學(xué)基金項目“中國少數(shù)民族權(quán)利保障研究”(項目編號:06BFX005)。

戴小明(1966-)，男，苗族，湖南城步人，博士，教授，現(xiàn)任湖北民族學(xué)院院長，華中師范大學(xué)博士生導(dǎo)師，現(xiàn)主要研究方向為中外憲政制度、民族法制;黃元姍(1967-)，女，土家族，湖北建始人，華中師范大學(xué)博士生，副教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)主要研究方向為中外憲政制度、民族法制。