李 震

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854)

公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)論略

李 震

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854)

公安派出所執(zhí)法文化是其執(zhí)法理念、行為、規(guī)范、物質(zhì)等要素的總和。在執(zhí)法活動中，公安派出所執(zhí)法文化具有導(dǎo)向、約束、凝聚、激勵和衍射的功能。加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)，提高公安派出所理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法能力，是公安機關(guān)的迫切任務(wù)，是搞好公安工作的保證。

公安派出所；執(zhí)法；文化；建設(shè)

公安機關(guān)的基本活動是執(zhí)法活動，公安民警的基本行為是執(zhí)法行為。堅持嚴格、公正、文明執(zhí)法，是公安工作的生命線，也是公安機關(guān)和公安民警最基本的履職要求。孟建柱部長要求全國公安機關(guān)要堅持不懈地把推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為事關(guān)公安工作全局的基礎(chǔ)性工作來抓，進一步樹立正確的執(zhí)法理念，改進執(zhí)法方式，健全完善執(zhí)法制度，強化執(zhí)法監(jiān)督，著力提高廣大民警的執(zhí)法素養(yǎng)和執(zhí)法水平，著力提高公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。公安派出所是公安機關(guān)與社會面接觸最直接、關(guān)系最密切的基層組織，處于同違法犯罪作斗爭的第一線，擔負著公共安全保衛(wèi)和社會治安管理、確保一方平安的重擔，是公安機關(guān)和公安工作的根基。在整個公安工作中，派出所工作處于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的地位。公安派出所的執(zhí)法行為是否嚴格、公正、文明，是否規(guī)范、統(tǒng)一，執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平如何，直接影響到群眾對整個公安工作的評價，影響到公安機關(guān)的整體形象。國學(xué)大師錢穆說，一切問題，由文化問題產(chǎn)生，一切問題，由文化問題解決。文化的力量是無窮的，國家的發(fā)展和強盛，民族的進步和振興，人民的尊嚴和幸福，都離不開強大文化的支撐。構(gòu)建社會主義和諧社會、維護社會治安、推進公安工作同樣需要加強文化建設(shè)。公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)不僅直接關(guān)系到民警的精神風(fēng)貌，關(guān)乎公安隊伍整體形象好壞，甚至影響著整個公安機關(guān)運作效率和社會治安管理水平。因此，加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)，提高公安派出所理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法能力，是公安機關(guān)的迫切任務(wù)，是搞好公安工作的保證。

一、公安派出所執(zhí)法文化的內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界公認的意見認為，被稱為人類學(xué)之父的英國人類學(xué)家泰勒，是第一個在文化定義上具有重大影響的人。泰勒對文化所下的定義是經(jīng)典性的，他在《原始文化》“關(guān)于文化的科學(xué)”一章中說：“文化或文明，就其廣泛的民族學(xué)意義來講，是一復(fù)合整體，包括知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗以及作為一個社會成員的人所習(xí)得的其他一切能力和習(xí)慣。”顯然，這個定義將文化解釋為社會發(fā)展過程中人類創(chuàng)造物的總稱，包括物質(zhì)技術(shù)、社會規(guī)范和觀念精神。從此，泰勒的文化定義成為文化定義現(xiàn)象的起源，后人對這個定義褒貶不一，同時亦不斷地提出新的觀點。關(guān)于什么是文化，到目前為止竟然已經(jīng)多達200多種定義。文化定義本身成為一個有趣的、爭論不休的學(xué)術(shù)現(xiàn)象。在各個學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)都有相應(yīng)的文化概念，如政治文化、經(jīng)濟文化、企業(yè)文化、行政文化、管理文化、法律文化等等。文化作為一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，在不同的社會生活領(lǐng)域具有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)形式，在公安執(zhí)法領(lǐng)域即表現(xiàn)為執(zhí)法文化。執(zhí)法即法律執(zhí)行，有廣義和狹義兩種理解。廣義上的執(zhí)法，是指國家行政機關(guān)、司法機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動，它包括一切執(zhí)行法律、適用法律的活動。狹義上的執(zhí)法，是指國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動。執(zhí)法文化是執(zhí)法組織創(chuàng)造的，最終又通過執(zhí)法組織及其活動體現(xiàn)出來的思想、行為、規(guī)范、物質(zhì)等內(nèi)容的總和。它包括執(zhí)法理念、執(zhí)法形象、執(zhí)法行為、執(zhí)法藝術(shù)、執(zhí)法制度、執(zhí)法風(fēng)格、執(zhí)法保障等內(nèi)容。執(zhí)法文化是執(zhí)法組織的“軟實力”，它不僅可以塑造執(zhí)法組織的形象，也可以規(guī)范和引導(dǎo)執(zhí)法人員的行為，是執(zhí)法組織和執(zhí)法人員的精神支柱，決定著執(zhí)法組織的思維模式和行為模式，影響著執(zhí)法目標的方向、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。

二、公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)的意義

（一）派出所執(zhí)法文化建設(shè)是構(gòu)建社會主義法治文化的需要

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中突出強調(diào)了加強文化建設(shè)、提高國家文化軟實力的極端重要性，對興起社會主義文化建設(shè)新高潮、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮作出了全面部署。加強中國特色社會主義法治文化建設(shè)，既是全面落實依法治國方略，加快建設(shè)社會主義法治國家的現(xiàn)實需要，也是促進社會主義文化大發(fā)展大繁榮，增加國家文化軟實力的重要內(nèi)容。開展派出所執(zhí)法文化建設(shè)是法治社會的呼喚，是時代的選擇，是構(gòu)建社會主義法治文化的需要。由于推進法治建設(shè)所必需的經(jīng)濟社會發(fā)展條件有限、公民的法律意識和法律知識及守法自覺性等法律素質(zhì)還普遍不高、確保執(zhí)法公正的法律制度建設(shè)尚不完善、執(zhí)法辦案人員的思想和業(yè)務(wù)素養(yǎng)參差不齊等原因，在現(xiàn)實生活中仍存在大量與法治社會相悖的現(xiàn)象。如傳統(tǒng)政治體制強大運行慣性下權(quán)力過分集中，不依法行使職權(quán)“亂作為”和不依法履行職責(zé)“不作為”現(xiàn)象；執(zhí)法辦案中損害人民根本利益和當事人合法權(quán)益的現(xiàn)象；重實體、輕程序或者為了重程序，搞形式主義，不深入探求隱藏在案件表象背后的真相，違背立法原旨和法治真諦，辦人情案、關(guān)系案和為錢執(zhí)法辦案的現(xiàn)象等。諸如此類問題，如不能徹底公正解決，必將影響公安執(zhí)法形象和社會秩序，進而影響依法治國進程。上述問題時有發(fā)生，究其原因是多方面的，但沒有在執(zhí)法部門培育深入人心的執(zhí)法文化，則是深層的、根本的原因。因此，在公安派出所廣泛開展執(zhí)法文化建設(shè)活動，充分發(fā)揮文化的牽引、指導(dǎo)作用，把先進的執(zhí)法理念融會貫通于執(zhí)法工作各個方面和各個環(huán)節(jié)，有利于促進嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，有利于促進公安派出所及人民警察不斷樹立合法行政、合理行政、程序正當、高效便民的基本理念，提高依法行政的能力和水平。

（二）派出所執(zhí)法文化建設(shè)是實現(xiàn)公安執(zhí)法規(guī)范化的途徑

執(zhí)法規(guī)范化是指公安機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)程辦理各類案件、執(zhí)行勤務(wù)所形成的基本體系，是公安民警必須遵循的行為準則，是依法行政、依法治警在公安工作中的具體體現(xiàn)。派出所執(zhí)法文化建設(shè)，是促進規(guī)范執(zhí)法、強化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本保證。沒有先進、科學(xué)、正確的執(zhí)法文化，再好的程序和規(guī)范在執(zhí)法實踐中都會被扭曲，規(guī)范執(zhí)法就不可能有效開展。目前，我國的法律體系比較健全并且在不斷完善，總體上說是有法可依而不是無法可循，但現(xiàn)實中仍然存在有法不依、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴等這樣那樣的問題，體現(xiàn)在公安機關(guān)和公安民警中，是存在執(zhí)法意識不清醒、執(zhí)法程序不規(guī)范、執(zhí)法態(tài)度不文明、執(zhí)法過程不公正、執(zhí)法紀律不嚴格、執(zhí)法監(jiān)督不到位以及執(zhí)法能力不高、趨利執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、違規(guī)執(zhí)法等問題。造成這些問題的原因有許多，歸根到底就是缺少先進的執(zhí)法文化，因此，我們必須著力建設(shè)派出所執(zhí)法文化，正確地處理好執(zhí)法文化建設(shè)與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的關(guān)系。要把執(zhí)法文化建設(shè)與切實解決公安執(zhí)法活動中存在的突出問題緊密結(jié)合起來，通過解決執(zhí)法工作中存在的問題來深化理念，促進工作；要通過開展執(zhí)法文化建設(shè)，建立健全包括執(zhí)法職責(zé)、執(zhí)法標準、管理制度、考評獎懲機制在內(nèi)的統(tǒng)一、系統(tǒng)的執(zhí)法責(zé)任制度，用制度管理人、用責(zé)任規(guī)范事；要把堅持先進的執(zhí)法文化與做好每一個部門的工作，每一名民警的工作，每一個環(huán)節(jié)的工作緊密結(jié)合起來，確保各項公安工作的決策、部署、措施、效果都體現(xiàn)出先進執(zhí)法文化的要求。

（三）派出所執(zhí)法文化建設(shè)是推進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的保障

胡錦濤同志說：“在全部公安工作中，隊伍建設(shè)是根本，也是保證?！奔訌姽才沙鏊鶊?zhí)法文化建設(shè)，是加強公安隊伍建設(shè)的客觀需要和必然要求。公安隊伍是執(zhí)法隊伍，是由執(zhí)法者組成的。加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)，可以教育每一名執(zhí)法者從根本上解決權(quán)從何來、為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、如何執(zhí)法等重大思想問題，有利于廣大民警不斷提高自身素質(zhì)，始終保持忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的政治本色，自覺適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)，推動公安隊伍健康深入發(fā)展。加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)，是解決執(zhí)法突出問題、規(guī)范公安執(zhí)法行為、提高公安執(zhí)法水平、推進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的重要保障。執(zhí)法無小事，細節(jié)系大局。加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)是通過文化的影響力，使廣大民警的思想意識和行為模式與派出所執(zhí)法的要求趨向一致，使民警在思想水平、執(zhí)法素質(zhì)、職業(yè)道德等方面全面提高，有效地提高民警的精神境界和執(zhí)法水平，把接受組織的管理和規(guī)章制度的約束變成為一種自覺的行動，使公安隊伍產(chǎn)生強大的向心力和凝聚力，在執(zhí)法中始終把理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的理念放到突出的位置，真正做到內(nèi)化于心、外踐于行，把這一新理念切實貫穿到每一個執(zhí)法細節(jié)，充分展示出公安機關(guān)良好的執(zhí)法形象。

（四）派出所執(zhí)法文化建設(shè)是適應(yīng)社會治安形勢創(chuàng)新社會管理的舉措

目前，我國社會正處在人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復(fù)雜的時期，構(gòu)建和諧社會從法治建設(shè)層面來說面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。執(zhí)法文化建設(shè)是社會主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，法治的表層含義是一種社會管理模式，深層含義則是一種體現(xiàn)治國理念和規(guī)范人們言行的文化精神。加強公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)是公安機關(guān)創(chuàng)新管理理念、管理手段，提高管理能力和水平的重要舉措。公安機關(guān)是國家政權(quán)的重要組成部分，是和諧社會建設(shè)的重要力量，擔負著“鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)”的重大政治和社會責(zé)任。與此同時，隨著人民群眾民主法制意識和司法需求的不斷增強，對公安機關(guān)公正執(zhí)法的能力和水平提出了更高的要求。因此，公安機關(guān)必須正本清源，用先進的執(zhí)法理念和正確的價值取向統(tǒng)一全體公安民警的執(zhí)法行為，在維護社會穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、打擊預(yù)防犯罪、管理社會秩序、維護公平正義、服務(wù)改革發(fā)展等方面發(fā)揮更加重要的職能作用。利用文化引導(dǎo)公安民警將維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會變?yōu)樽杂X的行動。否則，離開了先進的執(zhí)法文化的指導(dǎo)，理想的法治環(huán)境就難以真正形成，公安執(zhí)法工作就會失去方向和目標，維護社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會也就會成為無的之矢。

三、公安派出所執(zhí)法文化建設(shè)的內(nèi)容與途徑

（一）執(zhí)法理念文化建設(shè)

觀念是行動的先導(dǎo)和指南，決定著行動的方向。樹立理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法的新理念，是新形勢下黨中央對公安機關(guān)的明確要求，是人民群眾的殷切期望，也是做好公安工作的基本要求。孟建柱同志指出，在全面開放、高度透明的執(zhí)法環(huán)境下，必須更加注重樹立理性、公正、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念，把這一理念根植于每一名民警頭腦中，落實到每一名民警實際行動中，貫穿到每一項執(zhí)法活動和每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)中，必須牢固樹立執(zhí)法為民理念，公平公正處理好每一起案件，防止小事拖大，大事炒炸，造成嚴重的后果，所有執(zhí)法活動都要有利于促進社會和諧，都要以社會和諧這個重要標準來檢驗。所謂理性，就是要求執(zhí)法民警著眼于維護黨和國家的根本利益，識大體、顧大局，客觀、冷靜、正確地應(yīng)對執(zhí)法中遇到的各種復(fù)雜問題。所謂平和，就是要求執(zhí)法民警準確把握自己的心態(tài)，注意調(diào)控好自己的情緒，不被現(xiàn)場的各種“噪音”所左右，以柔克剛，不卑不亢，有理有節(jié)。所謂文明，就是要求廣大民警始終做到警容嚴整、言行文明、舉止得當，講禮貌、有修養(yǎng)，充分展示公安機關(guān)和人民警察良好的執(zhí)法形象和職業(yè)素養(yǎng)。所謂規(guī)范，就是要求廣大民警嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定，依法處置各類違法犯罪行為，做到證據(jù)確鑿充分、適用法律準確、符合法定程序。理性是內(nèi)涵，平和是心態(tài)，文明是態(tài)度，規(guī)范是要求，四個方面有機聯(lián)系，組成一個不可分割的整體。

（二）執(zhí)法制度文化建設(shè)

加強公安執(zhí)法制度建設(shè)，是解決執(zhí)法突出問題、規(guī)范公安執(zhí)法行為、提高公安執(zhí)法水平、推進公安隊伍正規(guī)化建設(shè)的重要保障。通過公安執(zhí)法制度建設(shè)，將執(zhí)法為民思想準確、全面、具體地體現(xiàn)在公安執(zhí)法制度中，融入到每一個執(zhí)法環(huán)節(jié)。從明確執(zhí)法崗位和執(zhí)法主體職責(zé)入手，分崗、分級、分層設(shè)定執(zhí)法職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任，通過制度的完善，執(zhí)法的每個環(huán)節(jié)均納入實時的管理。既要考慮通過細化辦案程序，完善管理辦法，促使民警嚴格按制度和程序辦事，增強打擊犯罪的力度和準確性，提高維護社會治安的效率；又要考慮通過科學(xué)、明確、嚴密、標準的執(zhí)法操作規(guī)程，規(guī)范每個執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法行為、執(zhí)法措施，壓縮執(zhí)法人員的自由裁量空間，減少、杜絕執(zhí)法的隨意性，從制度上防止發(fā)生侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為，切實尊重和保障人權(quán)。同時，還要考慮保障民警的正當執(zhí)法權(quán)益，使民警認識到只要按照規(guī)定執(zhí)法，其行為就是合法的、正當?shù)?，就?yīng)當受到保護。制定具體制度時，要注意采取多種形式，認真聽取基層公安機關(guān)、有關(guān)部門和人民群眾的意見，使出臺的有關(guān)執(zhí)法制度針對性強、可操作性強，充分體現(xiàn)執(zhí)法為民思想。在建章立制方面，必須把握三個原則：一是堅持人民利益至上原則。二是堅持權(quán)力與責(zé)任對等的原則。要從制度上約束執(zhí)法的權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。三是堅持貼近執(zhí)法實際的原則。通過制度建設(shè)，將民警的所有執(zhí)法行為納入規(guī)范化管理軌道。

（三）執(zhí)法監(jiān)督文化建設(shè)

沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。派出所執(zhí)法作為一種權(quán)力活動，本身即需要一種合理的運作結(jié)構(gòu)相伴。這個結(jié)構(gòu)要解決運作的分工協(xié)作問題，也要解決運作的步驟和保障問題。派出所執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)所反映的該結(jié)構(gòu)的要求，在于建立和完善執(zhí)法監(jiān)督制度和機制。在實踐中，不少執(zhí)法違法的行為可以追根于執(zhí)法人員依法行政意識和觀念淡泊、缺乏應(yīng)有的能力和水平，但也不乏為牟取單位和個人的利益，知法違法的事例。無論對哪一種情況，都需要通過執(zhí)法監(jiān)督手段予以預(yù)防，為正確的行政執(zhí)法活動提供保障。在監(jiān)督制度建設(shè)方面，堅持以公開促公正，擴大警務(wù)公開的范圍和層次，及時向社會公開涉及公民權(quán)利和義務(wù)的執(zhí)法依據(jù)，最大限度地公開執(zhí)法程序、執(zhí)法進度、執(zhí)法結(jié)果和執(zhí)法文書，提高執(zhí)法工作透明度，努力使公平正義以群眾看得見的方式得以實現(xiàn)。要充分借助信息化手段，加強執(zhí)法監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，努力從網(wǎng)上錄入、審批、辦理到結(jié)案等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)對民警執(zhí)法辦案的全程監(jiān)督。要以深化執(zhí)法質(zhì)量考評工作為載體，健全完善案件法律審核把關(guān)和個案監(jiān)督機制，嚴格落實執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，確保民警嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。通過不斷完善執(zhí)法辦案機制，提高公安機關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化水平，使每一個執(zhí)法活動既合乎嚴格、公正、文明執(zhí)法的要求，又能夠讓當事人和社會公眾心悅誠服。

（四）執(zhí)法保障文化建設(shè)

派出所執(zhí)法是一種物質(zhì)活動，有成本，要消耗。必要的經(jīng)費、編制，相應(yīng)的工作、生活待遇和有利的執(zhí)法環(huán)境，是派出所履行職責(zé)、發(fā)揮作用不可缺少的條件。執(zhí)法保障文化建設(shè)，首先要建立適應(yīng)公安機關(guān)特點的人事管理機制，優(yōu)化警力資源配置，挖掘警力潛能。通過提高民警生活待遇，最大限度地減少公安機關(guān)與其他行政機關(guān)公務(wù)員之間、公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)與基層民警在職級、待遇上的差別，充分調(diào)動廣大民警特別是一線民警的工作積極性和創(chuàng)造力。同時，優(yōu)化警力資源的配置，合并職能交叉或相近的部門和警種，從實際需要出發(fā)設(shè)置公安派出機構(gòu)，重新整合警力資源，最大限度地把警力沉到一線，實行“小機關(guān)、大基層”，切實解決頭重腳輕、機關(guān)化嚴重的問題，切實解決部門與警種之間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、人浮于事的問題。其次要徹底解決經(jīng)費不足的問題。要用好、盤活有限的經(jīng)費，增強成本意識，降低警務(wù)成本，通過完善財務(wù)管理制度，規(guī)范財務(wù)行為，健全內(nèi)外監(jiān)督機制，科學(xué)管理使用現(xiàn)有經(jīng)費裝備，充分發(fā)揮有限資金的最大使用效益，切實改善執(zhí)法條件。要把公安經(jīng)費預(yù)算更多地納入中央財政，緩解基層公安機關(guān)經(jīng)費地方落差大的矛盾。在目前財政體制下，基層公安機關(guān)要積極爭取黨委、政府和有關(guān)部門的支持，按照收支脫鉤、全額保障、突出重點、分步實施的原則，盡快建立公安經(jīng)費保障機制，切實解決公安機關(guān)在辦公辦案、裝備配備、科技建設(shè)、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的實際問題，要想方設(shè)法為基層公安機關(guān)執(zhí)法提供充足的物質(zhì)保障。

[1]劉作翔.法律文化理論 [M].北京:商務(wù)印書館1999.

[2]隋月娟.論行政執(zhí)法文化理論提出的歷史必然性[J].唯實，2004，（8） .

[3]王偉.公安機關(guān)執(zhí)法軟實力研究 [J].公安研究，2009，（3） .

[4]胡新翔.試論公安機關(guān)行政執(zhí)法轉(zhuǎn)型 [J].政法學(xué)刊，2005，（8） .

On the Construction of Law-enforcement Culture of Police Stations

Li Zhen
(China Criminal Police University,Shenyang,Liaoning,110854)

Law-enforcement culture of police stations is the combination of its concept,behaviour,norms,material and other factors.In law-enforcing activities,the culture plays the role of guiding,restriction,cohesion,inspiration and diffraction.It's an urgent task for public security organs to improve the ability of being rational,calm,civilized and standard in enforcing the law to ensure the success of public secruity work.

police station;enforce the law;culture;construction

D631

A

1672-6405（2010）03-0058-03

李震（1975-），男，遼寧臺安人，中國刑事警察學(xué)院治安系講師，主要從事治安學(xué)研究。

2010-08-22

張欽]