□ 劉忠益

(湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校,湖南 長(zhǎng)沙 410116)

納稅評(píng)估是一項(xiàng)國(guó)際通行的稅收管理制度,起源于西方的稅務(wù)審計(jì)制度,目前大部分西方國(guó)家已建立了納稅評(píng)估體系和稅收評(píng)估模型。我國(guó)納稅評(píng)估工作起步較晚,雖自 1997年一些省市開始探索,1999年青島正式實(shí)踐,但只到 2005年,我國(guó)關(guān)于納稅評(píng)估的全國(guó)性實(shí)施文件才出臺(tái)。目前,全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)大力開展納稅評(píng)估工作,取得了一定成效,也積累了許多經(jīng)驗(yàn),但仍有許多問題值得思考和重新認(rèn)識(shí)。鑒于水平和篇幅所限,在此僅對(duì)納稅評(píng)估的內(nèi)涵和納稅評(píng)估主體兩個(gè)問題談點(diǎn)膚淺認(rèn)識(shí),以求教于大方。

一 對(duì)納稅評(píng)估內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)問題

納稅評(píng)估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法,對(duì)納稅人納稅申報(bào)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性做出定性和定量的判斷,并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為。正確認(rèn)識(shí)和把握納稅評(píng)估的內(nèi)涵,是搞好納稅評(píng)估工作的基礎(chǔ)。

目前來看,在實(shí)踐中至少有兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)在妨礙納稅評(píng)估工作的運(yùn)行。一是“納稅評(píng)估目的就是抓收入”。這種思想大有市場(chǎng)。在這一思想的指導(dǎo)下,領(lǐng)導(dǎo)以收入指標(biāo)來布置納稅評(píng)估工作,以完成任務(wù)的程度來評(píng)價(jià)檢查下級(jí)開展納稅評(píng)估的好壞;納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員以完成收入任務(wù)來選擇評(píng)估對(duì)象,忽視對(duì)納稅人的基礎(chǔ)性管理,抓大放小,功利主義色彩濃厚;媒體在介紹納稅評(píng)估工作先進(jìn)事跡時(shí)亦必以評(píng)估實(shí)現(xiàn)收入多少為成果進(jìn)行宣傳炫耀。如此一來,納稅評(píng)估工作必將誤入歧途。二是“納稅評(píng)估是納稅檢查的組成部分”。這一認(rèn)識(shí)亦有不小的市場(chǎng)。在這一思想指導(dǎo)下,納稅評(píng)估工作就和納稅檢查混為一體,稅收征收管理的程序、方法、手段和法律責(zé)任等在這二者之間也不再存有差異。納稅評(píng)估職能被擴(kuò)大化。

那么,納稅評(píng)估的真實(shí)內(nèi)涵是什么呢?筆者認(rèn)為,以下幾點(diǎn)是必須把握的:

1、納稅評(píng)估是稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行稅源管理工作的一項(xiàng)重要手段,其任務(wù)要求就是摸清稅源情況,發(fā)現(xiàn)日常征管漏洞,提出工作建議,促進(jìn)征管效率和質(zhì)量的提高?；鶎佣愒垂芾聿块T及其評(píng)估人員在納稅人自主申報(bào)完成后,借助現(xiàn)代信息技術(shù),根據(jù)日常掌握的有關(guān)數(shù)據(jù)資料,綜合運(yùn)用各類對(duì)比分析方法,對(duì)納稅人的納稅申報(bào)情況進(jìn)行深入分析,對(duì)納稅人申報(bào)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷。發(fā)現(xiàn)異常,及時(shí)與納稅人約談。根據(jù)約談情況,或?qū){稅人提出整改建議;或?qū)?nèi)提出采取具體行政行為的建議。

2、納稅評(píng)估是一項(xiàng)納稅服務(wù)工作,其任務(wù)是向納稅人宣傳稅法,輔導(dǎo)納稅人進(jìn)行準(zhǔn)確的納稅申報(bào),最大限度地保護(hù)納稅人的利益?；鶎佣愒垂芾聿块T及其評(píng)估人員通過評(píng)估分析確認(rèn)納稅人納稅申報(bào)異常后,一般采取與納稅人約談的寬松方式,為納稅人提供更高層次的納稅服務(wù),幫助納稅人準(zhǔn)確理解稅收法律法規(guī),給納稅人提供寬松的申訴機(jī)會(huì),允許納稅人自我糾錯(cuò),營(yíng)造出平等、互信、融洽、和諧的新型征納關(guān)系。對(duì)納稅人非主觀故意造成少報(bào)稅款的行為,一般只采取追繳應(yīng)納稅款、不加收滯納金、不處以罰款的寬松處理方式,從政策方面最大限度地保護(hù)了納稅人的利益。

3、納稅評(píng)估是一項(xiàng)非具體行政行為,其目的是運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)手段和方法,對(duì)評(píng)估客體的各項(xiàng)涉稅指標(biāo)等進(jìn)行比較和分析,以確認(rèn)納稅人當(dāng)期申報(bào)稅款是否真實(shí)、準(zhǔn)確,減少納稅人的錯(cuò)報(bào)漏報(bào),力爭(zhēng)當(dāng)期稅款的及時(shí)足額入庫?；鶎佣愒垂芾聿块T及其評(píng)估人員在進(jìn)行納稅評(píng)估工作時(shí),一般只應(yīng)作案頭審計(jì),不應(yīng)下企業(yè)進(jìn)行賬務(wù)檢查和實(shí)地查驗(yàn);同時(shí),評(píng)估期限亦必須限于納稅人納稅申報(bào)的當(dāng)期。只有當(dāng)申報(bào)期出現(xiàn)異常情況,需要對(duì)納稅人往期資料進(jìn)行追索時(shí),一般才對(duì)往期進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于評(píng)估結(jié)果,即使通過約談得到納稅人認(rèn)可,也不能作為稅務(wù)機(jī)關(guān)作出稅務(wù)行政決定的依據(jù)。因此,從這一點(diǎn)來看,納稅評(píng)估和納稅檢查是有本質(zhì)區(qū)別的。

4、納稅評(píng)估是稅收征管的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,其目的是通過納稅評(píng)估,可以及時(shí)維護(hù)更新稅源管理數(shù)據(jù),提高稅收與經(jīng)濟(jì)分析能力。基層稅源管理部門及其評(píng)估人員在評(píng)估分析查驗(yàn)納稅人納稅申報(bào)及有關(guān)納稅事項(xiàng)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性的過程中,通過對(duì)納稅人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等動(dòng)態(tài)信息進(jìn)行的經(jīng)常的、及時(shí)的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分析、比對(duì),可以持續(xù)不斷地掌控稅收增減變化趨勢(shì)和主要影響因素,及時(shí)維護(hù)更新稅源管理數(shù)據(jù),提高稅收與經(jīng)濟(jì)分析能力,提高稅收預(yù)測(cè)水平,科學(xué)判定納稅人納稅的遵從度,適時(shí)調(diào)整工作思路,掌控組織收入的主動(dòng)權(quán)。同時(shí),為納稅信譽(yù)等級(jí)評(píng)定提供確實(shí)可信的參考依據(jù)。

二 納稅評(píng)估主體

國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的“納稅評(píng)估管理辦法”將納稅評(píng)估主體界定為:“納稅評(píng)估工作主要由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅源管理部門及其稅收管理員負(fù)責(zé),重點(diǎn)稅源和重大事項(xiàng)的納稅評(píng)估也可由上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”因此,目前進(jìn)行納稅評(píng)估的主體有三:一是基層稅源管理機(jī)關(guān),二是“基層”的上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān),三是稅務(wù)管理員。在這里,我們暫且拋開前兩者不談,先來看看后者——稅務(wù)管理員,在納稅評(píng)估工作中的一些“尷尬”:

“尷尬”一:疲憊之軀難再當(dāng)重任。為加強(qiáng)稅源管理,優(yōu)化納稅服務(wù),切實(shí)解決“淡化責(zé)任,疏于管理”問題,推進(jìn)依法治稅,進(jìn)一步提高稅收征管的質(zhì)量和效率,從 2005年起稅收征管工作實(shí)施稅務(wù)管理員制度。僅從工作量上來看,稅務(wù)管理員管戶數(shù)少則幾十,多則幾百,面對(duì)如此龐大的工作面,實(shí)施日常管理也屬不易。如要不折不扣地完成“稅務(wù)管理員制度”賦予的“納稅評(píng)估”方面的工作職責(zé)和工作要求必定要窮其心力。加之納稅評(píng)估難度大,要求高,且尚屬開創(chuàng)性工作,以此疲憊之軀,怎能挑起“納稅評(píng)估”在稅收征管中的這副重?fù)?dān)?勉力為之,納稅評(píng)估工作也就只能是能做多少做多少。

“尷尬”二:有心無力難盡其責(zé)。納稅評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)含量要求很高的工作,在國(guó)外一般是由專業(yè)人員來履行這一職責(zé)。目前在我國(guó),從稅務(wù)管理員這支隊(duì)伍來看,其職業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力與敬業(yè)精神參差不齊,加之絕大部分沒有接受過納稅評(píng)估方面的專門訓(xùn)練,即算部分人員有搞好納稅評(píng)估這一工作的雄心,亦必然是有其心而無其力,難以盡其責(zé)。

“尷尬”三:點(diǎn)不及面難達(dá)行業(yè)公平。在現(xiàn)行辦法下,稅管員進(jìn)行納稅評(píng)估,只涉及其負(fù)責(zé)管理的稅源戶。這些稅源戶可能是同行業(yè)的,但大多數(shù)情況下是不同行業(yè)的。稅管員對(duì)其進(jìn)行納稅評(píng)估,雖然有宏觀稅負(fù)水平和行業(yè)預(yù)警值作為公平價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),但由于稅管員與稅管員之間的業(yè)務(wù)水平、敬業(yè)精神等存在很大差別,同一轄區(qū)內(nèi)的同行業(yè)稅源戶之間很可能產(chǎn)生不公平的評(píng)估效果。比如,從一個(gè)市來看,如果 A區(qū)(縣)的 a管理員對(duì)所管電子行業(yè)稅源戶進(jìn)行納稅評(píng)估并對(duì)其納稅情況進(jìn)行了調(diào)整。如果假設(shè)在 A區(qū)(縣)同屬 a管轄的電子行業(yè)納稅戶之間納稅評(píng)估是公平的,但由于:(1)A區(qū)(縣)的 b管理員對(duì)所管電子行業(yè)稅源戶沒有進(jìn)行納稅評(píng)估或雖然進(jìn)行了納稅評(píng)估,但調(diào)整水平與 a相差甚遠(yuǎn);(2)B區(qū)(縣)未對(duì)電子行業(yè)進(jìn)行納稅評(píng)估或雖然進(jìn)行了納稅評(píng)估,但調(diào)整水平與 a相差甚遠(yuǎn),那么,不僅全市范圍內(nèi)的電子行業(yè)的納稅人得不到公平對(duì)待,就連 A區(qū)范圍內(nèi)的同行業(yè)納稅人亦會(huì)感到納稅評(píng)估缺乏公平。

“尷尬 ”四:沾“親”帶 “故”難履其職 。在稅管員隊(duì)伍中有一少部分人與其所管納稅人沾“親”帶“故”:有的是親屬,有的是朋友,有的是鄉(xiāng)親,有的是“權(quán)錢交易者”,有的是股東……。稅管員與納稅人的關(guān)系,用知情者的話說是“不言的秘密”。這“不言的秘密”使這些稅管員屁股不是坐在國(guó)家利益上,而是坐在納稅人利益上,在很多情況下,他們還可能充當(dāng)所管納稅人的代言人。如此一來,對(duì)這部分稅管員委心評(píng)估重任,讓其自己評(píng)估“自己”,又如何拿得下臉面,舍得下私欲?評(píng)估也就是走走過場(chǎng),做些傷皮不傷肉的表面文章罷了。

下面再回過頭來看看“基層稅源管理機(jī)關(guān)”與“‘基層'的上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)”在納稅評(píng)估中的“尷尬”:

“尷尬”一:缺乏專門機(jī)構(gòu)。目前來看,在基層稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)有專門的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)的地方不多,大部分基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅評(píng)估工作劃歸稅政管理部門或綜合業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé),實(shí)際上只有 1-2人兼職管理,納稅評(píng)估管理工作也只是有名無實(shí),就更談不上實(shí)施具體的評(píng)估實(shí)務(wù),其具體實(shí)務(wù)仍由基層稅源管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常征收管理工作的稅收管理員負(fù)責(zé)實(shí)施。

“尷尬”二:不僅缺乏專門人才更缺乏全才。這是納稅評(píng)估工作中的瓶頸之一。從評(píng)估工作要求來看,對(duì)評(píng)估人員的知識(shí)與技能是要能熟練掌握:稅收知識(shí)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)、行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)流程、信息采集與分析能力、評(píng)估方法與評(píng)估模板運(yùn)用、約談技巧等。上述標(biāo)準(zhǔn)中能熟知一二者,在現(xiàn)有“機(jī)關(guān)”中能找出一、二個(gè)來也不是很容易的,能全面掌握者只怕是微乎其微。這樣一來,從上到下,評(píng)估力量嚴(yán)重不足,根本沒有足夠的能力開展卓有成效的納稅評(píng)估。

基于上述考慮,筆者認(rèn)為納稅評(píng)估主體有必要作如下改進(jìn):

1、實(shí)行評(píng)估分級(jí)管理。第一級(jí)是管理員級(jí)評(píng)估。本級(jí)停留在看看報(bào)表、對(duì)對(duì)數(shù)字、查查發(fā)票信息等的淺表層次,不要求從千絲萬縷的涉稅信息數(shù)據(jù)中找尋挖掘客觀存在的稅收征管問題,其評(píng)估目的在于監(jiān)控納稅人不出現(xiàn)明顯的虛假少報(bào)錯(cuò)報(bào)情況。第二級(jí)是基層專業(yè)一般級(jí)評(píng)估。本級(jí)要求對(duì)轄區(qū)內(nèi)納稅人進(jìn)行專業(yè)評(píng)估,其目的是達(dá)到現(xiàn)有評(píng)估要求。第三級(jí)是市局專業(yè)重點(diǎn)級(jí)評(píng)估。主要對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)監(jiān)控戶進(jìn)行專業(yè)評(píng)估,并對(duì)轄區(qū)內(nèi)下級(jí)評(píng)估發(fā)出預(yù)警信息,必要時(shí)對(duì)其作評(píng)估技術(shù)性指導(dǎo)。第四級(jí)為省級(jí)專業(yè)重點(diǎn)評(píng)估,其職責(zé)同第三級(jí)。

2、成立評(píng)估專門機(jī)構(gòu)。建立專門的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)是做好納稅評(píng)估工作的重要保障。省、市、縣稅務(wù)機(jī)關(guān)有必要將納稅評(píng)估事務(wù)從綜合業(yè)務(wù)部門中剝離,設(shè)立專司納稅評(píng)估的組織機(jī)構(gòu),全權(quán)負(fù)責(zé)本局的納稅評(píng)估工作。其人員構(gòu)成應(yīng)為本局的精英骨干。其主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門之間的溝通協(xié)調(diào);制定納稅評(píng)估工作流程,統(tǒng)一納稅評(píng)估文書格式;編制納稅評(píng)估工作計(jì)劃,明確基本指標(biāo)和輔助指標(biāo);研究確定適合本地實(shí)際的納稅評(píng)估指標(biāo)體系,核定評(píng)估范圍和評(píng)估重點(diǎn);科學(xué)選取納稅評(píng)估項(xiàng)目和評(píng)估對(duì)象,下達(dá)納稅評(píng)估工作任務(wù);監(jiān)控評(píng)估過程并提供即時(shí)性業(yè)務(wù)指導(dǎo),確保評(píng)估取得實(shí)效;對(duì)本級(jí)監(jiān)控戶進(jìn)行專業(yè)評(píng)估;綜合分析本局納稅評(píng)估工作開展情況,總結(jié)納稅評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和成果,糾正存在問題,查找薄弱環(huán)節(jié),提出整改措施;準(zhǔn)確評(píng)價(jià)本地納稅申報(bào)總體質(zhì)量,求證產(chǎn)生問題的主要原因,探索稅收宣傳的重點(diǎn)和難點(diǎn),開展針對(duì)性的納稅輔導(dǎo),增強(qiáng)納稅人依法誠信納稅意識(shí),提高納稅人自主申報(bào)質(zhì)量,構(gòu)建和諧征納關(guān)系。

3、選拔與培訓(xùn)專業(yè)評(píng)估人員。從目前或現(xiàn)有狀況來看,解決評(píng)估專業(yè)人員不足的最有效辦法就是在轄區(qū)內(nèi)選拔評(píng)估業(yè)務(wù)能手。評(píng)估業(yè)務(wù)能手的挑選遠(yuǎn)比其它業(yè)務(wù)能手的挑選要難,而且要難得多。因此,在系統(tǒng)內(nèi)必須開展評(píng)估業(yè)務(wù)大練兵,掀起納稅評(píng)估業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、演練、與培訓(xùn)潮。然后百里選一,能手中挑能手,集中優(yōu)勢(shì)組建縣(區(qū))、市納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來看,各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)挑選各方面的業(yè)務(wù)尖子,有計(jì)劃有針對(duì)性地將其送入有關(guān)院校深造培養(yǎng),使其成為納稅評(píng)估方面的專家。