不斷推進(jìn)草管員隊(duì)伍建設(shè)與管理

2011年以來，各地以實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽槠鯔C(jī)，積極推進(jìn)草原管護(hù)員（以下簡稱草管員）隊(duì)伍建設(shè)，取得了積極進(jìn)展。為深入了解草管員隊(duì)伍建設(shè)情況，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題，提出強(qiáng)化草管員隊(duì)伍建設(shè)的政策建議，我們對各省區(qū)草管員隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行了全面統(tǒng)計(jì)，并先后赴云南、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等省區(qū)開展了專題調(diào)研。

一、基本情況

（一）草管員數(shù)量及構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國共有草管員92704人，比2013年增加了3841人。其中，西藏30400人，甘肅14255人，人數(shù)超過5000人的省區(qū)還有內(nèi)蒙古、青海、四川、云南和河北。草管員主要由牧民、防疫員、村干部、林管員等人員構(gòu)成。其中，牧民占50.4%，防疫員占26.3%，村干部占11.3%，林管員占8.8%，其他人員占3.2%。

（二）崗位設(shè)置和工作職責(zé)。內(nèi)蒙古、青海、遼寧、河北等省區(qū)按照草原面積設(shè)置草管員崗位；甘肅、云南要求每個(gè)行政村聘1～2名草管員；西藏則要求每5戶牧戶聘1名草管員。草管員工作職責(zé)主要包括：配合開展草原法規(guī)和政策宣傳工作，監(jiān)督禁牧和草畜平衡制度落實(shí)，制止和舉報(bào)草原違法行為，報(bào)告草原火情和鼠蟲害情況等。

（三）補(bǔ)助資金及其來源。內(nèi)蒙古草管員每人每年補(bǔ)助4000元，其中50%由自治區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，50%由盟、旗財(cái)政負(fù)擔(dān)。西藏每人每年5400元，使用草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呖冃И?jiǎng)勵(lì)資金解決。青海省每人每年最低1.2萬元，最高1.68萬元，主要由省財(cái)政解決。其他省區(qū)大多要求縣級財(cái)政解決補(bǔ)助資金，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年200元到20000元不等。

（四）聘用和培訓(xùn)情況。大部分地方聘用當(dāng)?shù)啬撩?、村干部等兼任草管員，年齡大多要求在18～55歲，并有較強(qiáng)的責(zé)任心，熱愛草原工作，身體健康，熟悉當(dāng)?shù)夭菰闆r。內(nèi)蒙古、新疆部分地方聘用退伍軍人、青壯年牧民等作為專職草管員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地共舉辦各類草管員培訓(xùn)班2100多次，培訓(xùn)草管員20萬人次。

（五）履職和作用發(fā)揮情況?？傮w來看，各地草管員在宣傳草原政策和法規(guī)、舉報(bào)和制止草原違法行為、協(xié)助落實(shí)禁牧和草畜平衡制度等方面，基本能夠履行職責(zé)。在基層草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員編制受限制、執(zhí)法力量不足的情況下，通過建設(shè)草管員隊(duì)伍，彌補(bǔ)了草原執(zhí)法監(jiān)管人員的不足，壯大了草原執(zhí)法監(jiān)管力量。

二、典型經(jīng)驗(yàn)

（一）內(nèi)蒙古錫林郭勒盟部分旗縣整合補(bǔ)助資金，聘用專職草管員。錫林郭勒盟阿巴嘎旗、蘇尼特右旗、蘇尼特左旗、烏拉蓋管理區(qū)、錫林浩特市等旗（區(qū)、市）從退伍軍人、大中專院校畢業(yè)生和青壯年牧民中選聘專職草管員，通過整合補(bǔ)助資金提高專職草管員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動(dòng)了草管員的工作積極性。

（二）新疆伊犁州聘用專職草管員與建設(shè)管護(hù)站相結(jié)合，增強(qiáng)草原管護(hù)能力。伊犁州各縣（市）在聘用專職草管員的同時(shí)，還積極籌措資金建設(shè)禁牧和草畜平衡管護(hù)站，配備馬匹、摩托車、照相機(jī)、GPS、望遠(yuǎn)鏡等交通工具和裝備。草管員以管護(hù)站為據(jù)點(diǎn)，每天在自己的管護(hù)責(zé)任區(qū)開展巡查工作。草管員工作積極性較高，較好地發(fā)揮了管護(hù)草原的作用。

（三）青海省建立草管員補(bǔ)助保障機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)草管員的積極性。青海省依托三江源生態(tài)保護(hù)工程，由省農(nóng)牧廳、財(cái)政廳、人社廳聯(lián)合制定了草管員管理辦法和草原日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法，規(guī)定每5萬畝草原聘用1名草管員，每人每月補(bǔ)助1000～1400元。青海省通過建立穩(wěn)定的草管員補(bǔ)助資金保障機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)了草管員工作積極性。

（四）新疆米東區(qū)建立專業(yè)化的草原執(zhí)法大隊(duì)和禁牧中隊(duì)，壯大草原執(zhí)法監(jiān)管力量。米東區(qū)草原監(jiān)理所組建了1支38人的草原執(zhí)法大隊(duì)和1支41人的禁牧管護(hù)中隊(duì)，并實(shí)行半軍事化管理。通過建立專業(yè)化的草管員隊(duì)伍，有效彌補(bǔ)了草原監(jiān)理人員的不足，壯大了草原執(zhí)法監(jiān)管力量，并取得了很好的執(zhí)法監(jiān)管效果。

三、主要問題

（一）兼職草管員作用發(fā)揮不夠理想?？傮w來看，大部分地方的兼職草管員工作積極性不夠高，其原因：一是管護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，難以調(diào)動(dòng)工作積極性。二是草原牧區(qū)地域遼闊、山高路險(xiǎn)、交通不便，管護(hù)工作任務(wù)繁重，成本較高。三是草管員與監(jiān)管對象大多都是鄰里關(guān)系，甚至是親戚關(guān)系，受人際關(guān)系困擾，開展監(jiān)管工作的積極性受到影響。

（二）草管員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚未建立。目前，除青海、內(nèi)蒙古和遼寧三省區(qū)外，其他省區(qū)草管員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)均未納入省級財(cái)政預(yù)算，一般由縣級財(cái)政或農(nóng)牧部門自籌解決，尚未形成有保障、穩(wěn)定的資金渠道。此外，大多數(shù)地方的財(cái)政部門和審計(jì)部門明確反對使用績效獎(jiǎng)勵(lì)資金發(fā)放草管員補(bǔ)助。

（三）部分地方草管員有名無實(shí)。云南省一些地方由村級防疫員兼任的草管員基本沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。其原因：一是當(dāng)?shù)夭菰蠖喽寂c林地重疊，無明確管護(hù)對象。二是草管員未簽訂草原管護(hù)責(zé)任書，無明確管護(hù)責(zé)任。三是防疫員原來每月只有70～80元的工資，兼任草管員后沒有增加額外補(bǔ)助，工作積極性不高。

（四）對草管員的管理不規(guī)范。一是雖然各地都制定了草管員管理制度，但很多地方制度落實(shí)不到位。二是一些地方存在草管員管理考核與補(bǔ)助資金發(fā)放脫鉤的問題。三是部分地方管理部門未與草管員簽訂聘用合同，草管員工作職責(zé)不明確。四是河北省草管員主要由林管員兼任，補(bǔ)助也由林業(yè)部門發(fā)放，草原管理部門對他們?nèi)狈芾頇?quán)。

四、思考與建議

（一）關(guān)于草管員建設(shè)模式的思考。目前，草管員隊(duì)伍建設(shè)主要有兩種模式：一是兼職模式。即聘用當(dāng)?shù)啬撩?、村干部、防疫員、林管員或其他人員兼任草管員，相當(dāng)于“鐘點(diǎn)工”。這類草管員占絕大多數(shù)，但由于補(bǔ)助少、任務(wù)重等原因，管護(hù)草原的作用發(fā)揮不夠理想。二是專職模式。即招錄退伍軍人、大中專院校畢業(yè)生、青壯年牧民擔(dān)任專職草管員，相當(dāng)于“全時(shí)工”。這類草管員人員數(shù)量雖少，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較高，開展草原管護(hù)工作積極性較高，強(qiáng)化草原管護(hù)工作的作用發(fā)揮較好。

在當(dāng)前情況下，全面推行專職草管員模式的條件尚不夠成熟。今后，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兼職模式和專職模式并存發(fā)展，但應(yīng)當(dāng)把專職模式作為發(fā)展方向，積極創(chuàng)造條件，逐步增加專職草管員的比重。專職草管員隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“精簡實(shí)干、寧缺毋濫”的原則，通過制定嚴(yán)格的聘用標(biāo)準(zhǔn)、明確公益性崗位性質(zhì)、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)教育和培訓(xùn)、落實(shí)工作責(zé)任、完善獎(jiǎng)懲機(jī)制等措施，更好地發(fā)揮專職草管員隊(duì)伍的作用。兼職草管員隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“因地制宜、注重實(shí)效”的原則，通過擇優(yōu)聘用、提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、明確工作職責(zé)、完善考核和獎(jiǎng)懲制度、創(chuàng)新管理考核方式等措施，進(jìn)一步提高草管員隊(duì)伍的工作積極性。

（二）政策建議。一是建立草管員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧忻鞔_規(guī)定績效獎(jiǎng)勵(lì)資金可以列支草管員補(bǔ)助，并要求地方各級財(cái)政配套資金，穩(wěn)定資金渠道，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，績效獎(jiǎng)勵(lì)資金用于工作經(jīng)費(fèi)的部分應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向基層傾斜，增加草原管護(hù)工作經(jīng)費(fèi)。

二是明確草管員公益崗位性質(zhì)及其法律地位。應(yīng)當(dāng)在修訂《草原法》及相關(guān)地方性法規(guī)的過程中，把草管員作為公益性崗位寫入法律條文之中，明確草管員隊(duì)伍的法律地位。

三是積極推進(jìn)專職草管員隊(duì)伍建設(shè)。認(rèn)真總結(jié)一些地方建設(shè)專職草管員隊(duì)伍的做法和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)各地結(jié)合實(shí)際，加快建設(shè)專職草管員隊(duì)伍，逐步提高專職草管員的比重，并加強(qiáng)培訓(xùn)教育和考核管理，切實(shí)發(fā)揮好專職草管員的作用。

四是修改完善并嚴(yán)格執(zhí)行草管員管理制度。各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)近年來草管員隊(duì)伍建設(shè)和管理工作的成效和不足，及時(shí)修訂完善草管員管理制度。強(qiáng)化制度落實(shí)，推行績效考核管理方式，不斷提高草管員隊(duì)伍建設(shè)和管理工作的水平。（調(diào)研組成員：馬有祥、李擁軍、張明富、趙海紅、陳會(huì)敏、包曉影、劉烜孜）