甘開鵬

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650221）

二戰(zhàn)后國際難民政策的歷史演變

甘開鵬

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明 650221）

二戰(zhàn)后，歐洲難民問題成為聯(lián)合國及西方國家必須面臨并解決的重大社會問題，數(shù)百萬的難民流亡在整個(gè)歐洲大陸，為難民提供臨時(shí)性救濟(jì)的各種機(jī)構(gòu)和組織也不斷涌現(xiàn)出來。1943年建立的聯(lián)合國善后救濟(jì)總署、1951年《關(guān)于難民地位的公約》及聯(lián)合國難民署都對二戰(zhàn)后國際難民政策的發(fā)展起了不可忽視的作用，但這些國際組織的難民政策具有比較明顯的政治色彩，使大多數(shù)難民無法充分地得到國際保護(hù)。

難民;難民組織;聯(lián)合國難民署

二戰(zhàn)后，數(shù)百萬的難民流亡在整個(gè)歐洲大陸，為難民提供臨時(shí)性救濟(jì)的各種機(jī)構(gòu)和組織也不斷涌現(xiàn)出來。然而，隨著政治局勢的變化，西方同盟支持建立一個(gè)永久性的難民機(jī)構(gòu)，聯(lián)合國善后救濟(jì)總署和1951年7月簽訂于日內(nèi)瓦的《關(guān)于難民地位的公約》就是該時(shí)代的產(chǎn)物。最初，以美國、英國和法國為首的西方集團(tuán)與蘇聯(lián)一起合作，期望通過遣送回國的方式來尋求歐洲難民問題的解決方案。但是，隨著蘇聯(lián)逐步控制了東歐，美、蘇兩國的關(guān)系日益惡化，各國關(guān)于難民政策的立場也不斷出現(xiàn)明顯的分歧。西方同盟改變了原有的難民遣送回國政策，反而支持難民安置計(jì)劃，尤其是重視安置來自社會主義國家的難民。

一 聯(lián)合國善后救濟(jì)總署和國際難民組織的政策

1941年9月24日，英國政府召集對德作戰(zhàn)的15個(gè)盟國政府的代表在倫敦開會，討論建立一個(gè)機(jī)構(gòu)以處理有關(guān)戰(zhàn)后歐洲救濟(jì)的一些初步設(shè)想。1943年11月，聯(lián)合國善后救濟(jì)總署(英文全稱為United Nations Relief and Rehabilitation Administration，縮寫為UNRRA)根據(jù)44國協(xié)議在華盛頓成立，時(shí)有48個(gè)國家參加，其任務(wù)是負(fù)責(zé)處理第二次世界大戰(zhàn)中受害者的善后救濟(jì)工作，旨在為盟軍所解放地區(qū)的戰(zhàn)爭受害者提供救濟(jì)。二戰(zhàn)后，聯(lián)合國善后救濟(jì)總署的目標(biāo)最終還擴(kuò)大到戰(zhàn)爭難民的遣送回國計(jì)劃，但“被迫離家的人(displaced person，DP)”與“難民(refugee)”之間的界限相當(dāng)模糊，因?yàn)檫@些概念不斷地被重新界定。前者通常是被驅(qū)逐出境或者被德國國家社會主義黨征募進(jìn)行強(qiáng)制勞動的人;后者是指受到納粹或其他法西斯政黨迫害的人或二戰(zhàn)爆發(fā)前就被視為難民的人。［1］在中東歐被驅(qū)逐出境的德國流亡人員不屬于DP或難民的范疇，蘇聯(lián)和西方同盟在《波次坦宣言》之后同意德國流亡人員由德國西部占領(lǐng)區(qū)接納。［2］的確，二戰(zhàn)后，1，300萬的德國流亡人員被準(zhǔn)許進(jìn)入西德。在戰(zhàn)后期間，聯(lián)合國善后救濟(jì)總署在盟軍的援助下成功地將近七百萬DP和難民遣送回他們的原屬國。然而，許多難民并不愿意被遣送回本國，正如Mark Wyman在其著作《歐洲的流亡人員》中提到，拒絕因政治意愿被遣送回國的波蘭人“不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)得到聯(lián)合國善后救濟(jì)總署的救濟(jì)。”盡管如此，至1946年底，大約100萬的難民仍然滯留在占領(lǐng)區(qū)，這些難民大部分是來自政治形勢動蕩的波羅的海諸國、波蘭和俄羅斯等。

由于聯(lián)合國善后救濟(jì)總署計(jì)劃于1946年12月31日前終止其使命，聯(lián)合國大會在1946年2月成立了另一個(gè)非永久性的組織，即國際難民組織(International Refugee Organization，IRO)，以解決難民問題。最初，國際難民組織的主要目標(biāo)是幫助被迫離家的人和難民返回其原屬國，但在美、蘇兩國關(guān)系發(fā)生根本性改變之后，它的政策也轉(zhuǎn)向了更為明顯的個(gè)人主義，更多的考慮DP和難民的個(gè)人取向。國際難民組織的新政策強(qiáng)調(diào)援助來自東歐、試圖擺脫蘇聯(lián)的控制并在美國占領(lǐng)區(qū)尋求庇護(hù)的難民，因此，它重點(diǎn)援助“被遣返回國者”，并為“不需要被遣返回國者”進(jìn)行難民安置協(xié)議談判。在這種背景下，美國總統(tǒng)杜魯門于1947年7月在國會發(fā)表演說，呼吁放松對難民的移民限制，“這些人反對集權(quán)統(tǒng)治，但卻因?yàn)閷ψ杂珊兔裰髟瓌t的強(qiáng)烈忠誠而遭受極大的窮困和壓制。因?yàn)樗麄儾皇枪伯a(chǎn)主義者，反對共產(chǎn)主義，所以他們堅(jiān)定地反對任何遣送回共產(chǎn)主義控制區(qū)域的努力。此外，他們是我們在戰(zhàn)爭中的個(gè)人同盟?！逼鸪?，美國國會不批準(zhǔn)杜魯門的請求，但最終還是批準(zhǔn)接納近四十萬難民進(jìn)入美國國境。［3］

國際難民組織的難民安置協(xié)議極大地激怒了蘇聯(lián)，蘇聯(lián)將國際難民組織看作是西方的政治工具而未能執(zhí)行戰(zhàn)后簽訂的早期協(xié)議。蘇聯(lián)抗議指出，“國際難民組織有組織地違反了聯(lián)合國大會決議第8條(I)關(guān)于流離失所者遣送回國的規(guī)定，盡一切可能的阻礙遣送回國政策，實(shí)際上質(zhì)變?yōu)檎心茧y民和流離失所者的機(jī)構(gòu)。顯然，英國、法國及國際難民組織對于各種已通過的有關(guān)流離失所者決議和協(xié)議未能執(zhí)行負(fù)有不可推卸的責(zé)任?！碧K聯(lián)認(rèn)為，“解決難民和流離失所者問題的唯一正確方案是聯(lián)合國成員國——首先是美國、英國和法國政府——無條件地執(zhí)行聯(lián)合國大會有關(guān)遣送流離所者回其原屬國的決議，并執(zhí)行關(guān)于這一問題的其它現(xiàn)有協(xié)議?！钡?，西方國家拒絕采納蘇聯(lián)的建議，于是蘇聯(lián)及東歐國家不再參與聯(lián)合國的難民救濟(jì)工作，同時(shí)拒絕加入新成立的難民組織，即聯(lián)合國難民署(UNHCR)?！坝腥私ㄗh我們應(yīng)該建立一個(gè)所謂的難民署，此措施旨在阻礙難民遣送回國，使他們滯留在原先被強(qiáng)制派遣到的國家。”［4］蘇聯(lián)對1951年《關(guān)于難民地位的公約》中“難民”一詞的重新定義的做法也直接提出了譴責(zé)。

聯(lián)合國善后救濟(jì)總署與國際難民組織對于二戰(zhàn)期間的戰(zhàn)爭受害者進(jìn)行了有效的救濟(jì)，幫助被迫離家的人和難民返回其原屬國，有力地促進(jìn)了歐洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會穩(wěn)定，但受到當(dāng)時(shí)國際政治形勢的影響，這兩個(gè)組織的宗旨和目標(biāo)受到了一定的影響，帶有明顯的政治烙印。

二 1951年《關(guān)于難民地位的公約》

1947年，聯(lián)合國人權(quán)委員會通過了起草一個(gè)有關(guān)難民地位公約的決議，該決議呼吁聯(lián)合國的經(jīng)濟(jì)社會理事會對無國籍人員的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，并提出“關(guān)于就此問題進(jìn)一步訂立公約可行性”的建議。［5］201在討論難民問題之后，聯(lián)合國大會于1949年8月8日決定委派一個(gè)有關(guān)難民和無國籍人員的特別委員會，該委員會的任務(wù)是在考慮各國政府和專門機(jī)構(gòu)的意見基礎(chǔ)上提出有關(guān)難民地位公約草案及有關(guān)無國籍人員地位議定書草案。在西方同盟國(主要是美、英、法)提交初步意見稿之后，聯(lián)合國大會決定在日內(nèi)瓦召開會議，以完成文件起草工作，并簽訂有關(guān)難民地位和有關(guān)無國籍人員議定書的公約。

1951年7月，26個(gè)國家在日內(nèi)瓦召開了一次各國的全權(quán)代表會議，簽訂了《關(guān)于難民地位的公約》(以下簡稱《日內(nèi)瓦公約》)，于1954年4月22日正式生效。該公約的序言聲稱本公約是“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》所確認(rèn)的人人享有基本權(quán)利和自由而不受歧視的原則，為保證難民可以最廣泛地行使此項(xiàng)基本權(quán)利和自由……”而簽訂。根據(jù)該公約，“難民”一詞是指由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人;或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人(第1條)。［6］可見，1951年《日內(nèi)瓦公約》的“難民”定義是指因種族、宗教、國籍、政治偏見等客觀存在的因素受到迫害而逃離本國的、需要尋求國際保護(hù)的人。

1967年，各簽署國一致認(rèn)為應(yīng)該對上述時(shí)限條款進(jìn)行修訂，于是《紐約議定書》廢除了時(shí)限和區(qū)域限制的條款，使該條約具備了真正的國際性質(zhì)。盡管如此，簽署國沒有一貫地遵循《日內(nèi)瓦公約》關(guān)于授予難民地位的指導(dǎo)性原則，冷戰(zhàn)期間的難民政策在很大程度上是東西方對抗而導(dǎo)致的優(yōu)惠待遇實(shí)例。在東西方對抗的時(shí)代，人們往往用定向思維來對待善惡之分，難民也就必然地被劃分兩種主要的范疇。從西方的立場來看，“好的”難民常常是共產(chǎn)主義政權(quán)下的受害者，即東歐、古巴、越南等國的持不同政見者，或者是那些被認(rèn)為具有重要意識形態(tài)或戰(zhàn)略意義的人。另一方面，來自于由西方國家支持的國家的難民經(jīng)常遭到排斥。因此，來自東歐等共產(chǎn)主義國家的難民幾乎是自動地被授予難民地位，而來自南美洲的難民在很大程度上仍然面臨著生存的威脅，不受足夠的保護(hù)和認(rèn)可。［7］

《日內(nèi)瓦公約》最初通過的目的是為了解決戰(zhàn)后來自蘇聯(lián)、東歐和其他歐洲國家的難民問題，而沒有設(shè)想未來的責(zé)任。但是在20世紀(jì)50、60年代，出現(xiàn)了以非洲難民為代表的新的難民群體，就是歐洲本身也產(chǎn)生了新的難民。但《日內(nèi)瓦公約》難民定義關(guān)于時(shí)間和地域的兩大限制性規(guī)定，使得這些人雖然符合難民定義的特征，但卻無法獲得國際保護(hù)，于是有關(guān)各方在1967年通過了《關(guān)于難民地位的議定書》。議定書在維持公約原有難民定義的基礎(chǔ)上，取消了公約在時(shí)間上和地域上的限制，從而使公約成為真正意義上的普遍性公約。符合1951年公約及其議定書的人也被稱為“公約難民”。然而“公約難民”定義的局限性很快凸現(xiàn)出來。由于1951年公約及其議定書所定義的難民均強(qiáng)調(diào)“畏懼迫害，并且此種“畏懼迫害”必須是基于“種族、宗教、國籍、參加某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解”等原因，致使生命和自由受到威脅。根據(jù)這一定義，只有“政治”難民才符合“公約難民”的資格。然而，在這個(gè)世界上，個(gè)人失去國家保護(hù)的原因多種多樣，并不必然是受到政治迫害。戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、自然災(zāi)害以及環(huán)境危機(jī)同樣可以造成這種后果。鑒于許多事實(shí)上處于難民境地的人由于不符合“公約難民”的定義而不能獲得公約的保護(hù)，遂出現(xiàn)了擴(kuò)大了的難民定義。［8］

三 冷戰(zhàn)期間聯(lián)合國難民署的角色

在決定起草一份有關(guān)難民地位公約的同時(shí)，聯(lián)合國大會也建議起草一份關(guān)于建立難民事務(wù)高級專員署的章程，以接替國際難民組織的工作。聯(lián)合國難民署成立于1950年12月，并在次年1月開始運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)該章程的條款規(guī)定，聯(lián)合國難民署的主要角色是為根據(jù)日內(nèi)瓦公約定義為難民的人提供保護(hù)，即二戰(zhàn)前的難民和1951年前因事件的發(fā)生而被迫尋求庇護(hù)的人。鑒于其工作的追溯效力的性質(zhì)，即解決早期難民問題，旨在使難民融入所定居的國家，聯(lián)合國難民署預(yù)期3年之內(nèi)可實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)。

(一)聯(lián)合國難民署的政策與共產(chǎn)主義國家的難民:匈牙利和越南

1956年11月，蘇聯(lián)為了鎮(zhèn)壓匈牙利內(nèi)戰(zhàn)，公然出兵入侵匈牙利，導(dǎo)致大約20萬匈牙利人逃亡鄰國，其中大約18萬逃往奧地利，大約2萬逃往南斯拉夫。聯(lián)合國難民署對這些來自社會主義國家的難民表現(xiàn)出了極大的關(guān)注，在聯(lián)合國大會尚未授權(quán)之前就按照贊助國的立場開始了援助工作。［9］起初，聯(lián)合國難民署認(rèn)為，這些逃離匈牙利的人群表面上有資格被認(rèn)可為難民，因?yàn)樗麄兪且蛘问录黄入x開母國，如果返回母國將有正當(dāng)理由擔(dān)憂其安全，并且在本國已經(jīng)被剝奪了受到保護(hù)的權(quán)利。但是，聯(lián)合國難民署后來又認(rèn)為，這些人群應(yīng)當(dāng)根據(jù)《日內(nèi)瓦公約》的定義被視為難民，盡管該公約的難民定義僅適用1951年之前因各種原因?qū)е碌碾y民。為了使這個(gè)決定合法化，聯(lián)合國難民署辯解道:匈牙利難民情形實(shí)際上是1951年1月1日之前發(fā)生的事件的后果，而不是1956年11月份才發(fā)生，因此，這些難民應(yīng)當(dāng)被包括在日內(nèi)瓦公約難民定義之內(nèi)。［10］聯(lián)合國難民署在這次危機(jī)事件中的行為明顯地反映了西方集團(tuán)的政治利益，即西方集團(tuán)通過提供慷慨的資金和援助表示了對這類難民的優(yōu)惠原則。匈牙利難民被孤立遷居到幾乎每一個(gè)西方國家，大約154萬匈牙利難民遷居到了35個(gè)國家，其中有一半的難民是被歐洲國家接納。英國、德國、法國和瑞士接納的難民人數(shù)平均超過了1.5萬。［11］

在冷戰(zhàn)背景下，來自印度支那半島的難民代表著另一個(gè)受到特別關(guān)注的群體。在共產(chǎn)黨取得越戰(zhàn)的勝利之后，大約150萬來自柬埔寨、越南和老撾的難民于1975年前后離開了原屬國，聯(lián)合國難民署將這些逃離戰(zhàn)爭的人視為“流離失所者”，而不是難民。［12］聯(lián)合國難民署起初拒絕在第三國安置這些越南難民，而寧愿在與共產(chǎn)主義國家談判之后將他們遣送回鄰國，如泰國等。但是，美國認(rèn)為老撾難民被遣送回共產(chǎn)主義國家將不是一種安全的選擇，這種關(guān)心在很大程度上是對這些曾經(jīng)的親美派并在美國軍隊(duì)服役過的難民出于道義上的責(zé)任。因此，在美國政府的壓力下，聯(lián)合國難民署開始實(shí)施安置項(xiàng)目。正如Smyser提到，來自東南亞的難民的安置工作成為“國際難民組織時(shí)期以來最大的有組織的人員流動。”美國接納了大部分來自該地區(qū)的難民，超過75萬人，而澳大利亞、加拿大和法國都接納了大約10萬難民，西歐國家則接納了少量的難民。1979年，聯(lián)合國難民署曾與越南政府簽訂一個(gè)關(guān)于“有序離境計(jì)劃(Orderly Departure Program，簡稱ODP)”的協(xié)議，允許一定范疇的難民，特別是在西方安置國有親屬或就業(yè)機(jī)會的難民離開本國。［13］

(二)聯(lián)合國難民署的政策與非共產(chǎn)主義國家的難民:海地和薩爾瓦多

雖然聯(lián)合國難民署對共產(chǎn)主義國家的難民給予及時(shí)且慷慨的援助，但那些對其贊助國沒有競爭利益或戰(zhàn)略意義的國家難民卻僅享受有限的援助。聯(lián)合國難民署對逃離海地和薩爾瓦多獨(dú)裁統(tǒng)治的難民的政策就是一個(gè)很好的例子。海地在1957－1986年期間一直受杜瓦利埃的獨(dú)裁統(tǒng)治，經(jīng)常發(fā)生大規(guī)模地侵犯人權(quán)事件，迫使許多人不得不離開母國。這些難民大部分進(jìn)入了美國，但美國并不認(rèn)可他們?yōu)殡y民。因此，大多數(shù)進(jìn)入美國的海地難民被拒絕給予庇護(hù)權(quán)利，因?yàn)樗麄儽粴w類為經(jīng)濟(jì)移民，僅有一小部分被授予難民地位，其余的都被驅(qū)逐出境。［14］

聯(lián)合國難民署也未能有效地保障海地避難尋求者的權(quán)利，盡管承認(rèn)海地獨(dú)裁統(tǒng)治嚴(yán)重地侵犯了人權(quán)，但它在這件事上卻回避表達(dá)明確的立場。實(shí)際上，聯(lián)合國難民署經(jīng)常因?yàn)橹С置绹牧觥５氐碾y民實(shí)際上屬于經(jīng)濟(jì)移民——而阻礙海地人被給予難民地位的權(quán)利。聯(lián)合國在南美洲的難民危機(jī)中也推行類似的政策，例如，它對薩爾瓦多難民政策也是如此。20世紀(jì)80年代，薩爾瓦多左翼派和右翼派之間發(fā)生了重大的政治暴力和斗爭，大量的薩爾瓦多人試圖通過向其他國家申請庇護(hù)以逃離本國的政治暴力。［15］但是，由于這些群體在薩爾瓦多都屬于左派分子，西方集團(tuán)不愿意為他們提供庇護(hù)。聯(lián)合國難民署也采取了類似的立場和政策，經(jīng)常不提供足夠的保護(hù)，甚至拒絕給予難民地位。但是，聯(lián)合國難民署對尼加拉瓜的難民卻慷慨地給予援助，因?yàn)檫@些難民是反對共產(chǎn)主義統(tǒng)治，符合西方集團(tuán)的政治價(jià)值取向。因此，它經(jīng)常根據(jù)《日內(nèi)瓦公約》的難民定義來對待尼加拉瓜難民，大約50萬的尼加拉瓜難民被安置在中美洲和美國，而大部分向美國申請難民地位的薩爾瓦多人卻被拒絕。［16］由聯(lián)合國難民署建立的、用于援助尼加拉瓜和海地難民的洪都拉斯難民營也體現(xiàn)了明顯的優(yōu)惠原則。聯(lián)合國難民署與尼加拉瓜緊密合作，不斷地改善他們的生活條件，同時(shí)，為響應(yīng)西方集團(tuán)的要求，它重新安置了海地難民營，使之遠(yuǎn)離邊界，并受到嚴(yán)密的監(jiān)控。許多海地難民拒絕有計(jì)劃的重新安置，聯(lián)合國難民署采取武力措施，甚至有時(shí)拒絕為難民提供食物，導(dǎo)致許多難民在強(qiáng)迫性重新安置過程中喪失了生命。［17］

聯(lián)合國難民署受西方集團(tuán)政治價(jià)值取向的影響和支配也表現(xiàn)在其亞洲難民政策方面。在20世紀(jì)60年代，隨著印度尼西亞左派分子的軍事政變，許多共產(chǎn)黨政權(quán)的支持者遭到了新政權(quán)的迫害，大規(guī)模屠殺和人權(quán)侵犯卻沒有引起聯(lián)合國難民署的注意。印度尼西亞是西方集團(tuán)的軍事同盟，聯(lián)合國難民署不愿意介入這場內(nèi)亂，聲稱不能干預(yù)一個(gè)國家的內(nèi)政。同樣，在其他對西方集團(tuán)沒有特殊利益的國際危機(jī)中，聯(lián)合國難民署也僅提供有限的人道主義援助。例如，1971年，聯(lián)合國難民署拒絕承認(rèn)逃到印度的東巴基斯坦人為難民，并在1971年12月6日通過了2790決議，提出“遣送回國是解決難民問題唯一令人滿意的方案?！保?8］

(三)“調(diào)停辦公室戰(zhàn)略”:聯(lián)合國難民署對管轄權(quán)之外的難民的政策

“調(diào)停辦公室(good office)”一詞起源于20世紀(jì)50年代，主要是為了幫助聯(lián)合國難民署管轄權(quán)之外的難民以及對西方集團(tuán)利益影響甚微的難民?！罢{(diào)停辦公室”對難民不承擔(dān)任何保護(hù)義務(wù)，完全是出于一種嚴(yán)格意義上的自愿性質(zhì)的人道主義援助。在很大程度上，聯(lián)合國難民署在不愿意直接介入這些難民危機(jī)時(shí)就使用了“調(diào)停辦公室”機(jī)制作為其難民政策之一。“調(diào)停辦公室”機(jī)制經(jīng)常受到聯(lián)合國評估機(jī)構(gòu)和其他國際組織的批評，因?yàn)槁?lián)合國難民署將某類難民群體排斥于其管轄范圍之外。例如，“調(diào)停辦公室”機(jī)制曾適用于1978年逃離種族歧視和緬甸軍事暴力的羅興亞難民。有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)合國關(guān)于“這些群體不能在其管轄權(quán)范圍內(nèi)處理”的決定是無法完全使人信服，因?yàn)檫@些難民不可否認(rèn)地在緬甸面臨著迫害。Jackson認(rèn)為有足夠的理由可以將這些群體的處境看作是“類似于難民情形”，毫無疑問，他們能夠被視為期待已久的形式上的難民。因此，聯(lián)合國難民署的決定似乎是一種有意識選擇的問題，而不是根據(jù)難民群體的構(gòu)成及逃離原屬國的原因作出的。此外，“調(diào)停辦公室”在使用過程中的含義也很模糊，即哪些難民適用“調(diào)停辦公室戰(zhàn)略”的問題模糊不清。因此，“調(diào)停辦公室”概念似乎是出于實(shí)用主義而產(chǎn)生的一個(gè)概念，當(dāng)僅需要提供少量的援助或避免在東南亞難民危機(jī)中出現(xiàn)難民援助的先例時(shí)，聯(lián)合國難民署就采用這一戰(zhàn)略。也就是說，“這種戰(zhàn)略不一定完全符合難民群體的構(gòu)成或歸屬于‘難民情形’的原因?！保?9］

總之，自從1951年《關(guān)于難民地位的公約》及其1967年議定書首次規(guī)定“難民”定義以來，國際難民政策及難民定義都發(fā)生了根本性的改變，一些區(qū)域性國際組織也對難民定義進(jìn)行了發(fā)展，如1969年《非統(tǒng)組織關(guān)于非洲難民問題特定方面的公約》和1984年《卡塔赫納宣言》對“公約難民”定義加以補(bǔ)充。二戰(zhàn)后，雖然世界各國都意識到了難民問題的嚴(yán)峻性，也不斷地加強(qiáng)了對難民基本人權(quán)的保障，但各國出于本國利益的考慮始終嚴(yán)格堅(jiān)守“公約難民”的定義而拒絕了大多數(shù)庇護(hù)申請，后冷戰(zhàn)時(shí)代的難民政策將更加趨于限制性，各國似乎都不斷地收緊移民和難民政策。因此，考慮到難民數(shù)量的不斷激增及環(huán)境難民等新型難民的涌現(xiàn)，聯(lián)合國難民署及世界各國有必要重審1951年《關(guān)于難民地位的公約》的“難民”定義，進(jìn)一步發(fā)展難民定義及保護(hù)范圍，或者制定一部具有普遍意義的難民保護(hù)國際協(xié)定，從國際法上確保難民基本人權(quán)的有效保護(hù)。

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The Historical Evolution of International Refugee Policies after World War II

GAN Kai-peng
(School of Public Administration，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming650221，China)

European refugees became a grave social issue for UN and western countries after World War II，because millions of refugees drifted across Europe，while various international refugee organizations and institutions kept emerging，such as UNHCR，etc.This paper reviews the refugee policies of UN and international refugee organizations，observes the Convention concerningthe Status of Refugeesand analyses the role of UNHCR during the Cold War.

refugee;refugee organizations;UNHCR

D 815.6

A

1674－5310(2010)－04－0134－05

2009－12－25

甘開鵬(1976－)，男，江西崇義人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，社會史博士，研究方向:社會學(xué)和法律社會學(xué)。

(責(zé)任編輯胡素萍)