閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院管理體制改革若干問(wèn)題

閻敏才

（最高人民檢察院，北京 100726）

我國(guó)鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分。認(rèn)真分析研究目前社會(huì)熱議的鐵檢制度必要性和鐵檢管理體制改革創(chuàng)新問(wèn)題，對(duì)于強(qiáng)化法律監(jiān)督，加強(qiáng)和改進(jìn)鐵檢工作，推進(jìn)司法檢察事業(yè)，健全中國(guó)特色社會(huì)主義法制，從而推進(jìn)依法治國(guó)、促進(jìn)鐵路發(fā)展乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，都具有一定意義。

一、鐵路運(yùn)輸檢察制度是現(xiàn)代國(guó)家司法環(huán)境的產(chǎn)物

具有現(xiàn)代意義的檢察制度出現(xiàn)在世界上，不過(guò)是百多年的歷史。檢察制度的必要，使得各國(guó)都不約而同地將它納入自己的國(guó)家制度、司法制度。同其他檢察制度一樣，鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度也是經(jīng)濟(jì)政治體制發(fā)展的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)可以說(shuō)是現(xiàn)代國(guó)家檢察司法制度的一支奇葩。

從歷史沿革和有關(guān)國(guó)家鐵檢制度建設(shè)情況看，以鐵路為主的運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度，在20世紀(jì)中期首創(chuàng)于當(dāng)時(shí)世界最大的社會(huì)主義國(guó)家蘇聯(lián)，隨后一些國(guó)家紛紛在本國(guó)設(shè)置。這一新型檢察制度的出現(xiàn)，與對(duì)應(yīng)階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治制度密切相關(guān)。20世紀(jì)20至50年代，隨著十月革命、反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利以及民族民主革命的進(jìn)展，世界上出現(xiàn)了蘇聯(lián)、中國(guó)等奉行社會(huì)主義制度的國(guó)家群。按照科學(xué)社會(huì)主義理論和實(shí)踐、結(jié)合國(guó)情創(chuàng)立的完全新型的政治經(jīng)濟(jì)法律制度在這些國(guó)家的確立和鞏固，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了較快的恢復(fù)和發(fā)展。無(wú)論這些國(guó)家的國(guó)家結(jié)構(gòu)是單一制或復(fù)合制，由于生產(chǎn)的社會(huì)化、工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)與保衛(wèi)新生的社會(huì)主義類(lèi)型國(guó)家政權(quán)與國(guó)家安全的需求，都使得鐵路網(wǎng)成為這些國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)的命脈之一，具有特殊的保障、促進(jìn)、控制功能和地位。因此，在國(guó)家法制建設(shè)中，以鐵路為主的運(yùn)輸系統(tǒng)當(dāng)然不能成為治安失控、法治盲區(qū)或者扯皮爭(zhēng)議效率低下的環(huán)節(jié)，必須納入多能高效的法網(wǎng)予以法治保障。在這種政治經(jīng)濟(jì)背景下，20世紀(jì)40年代末50年代初，蘇聯(lián)率先創(chuàng)立設(shè)置隸屬于國(guó)家總檢察院的以鐵路為主的運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察系統(tǒng)。這一專(zhuān)門(mén)檢察制度一經(jīng)創(chuàng)制，即顯示出它的法力與效率，為許多國(guó)家所認(rèn)可，隨后一些同類(lèi)型國(guó)家紛紛在本國(guó)建立類(lèi)似體制。

值得思考的是，隨著20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體，盡管相關(guān)國(guó)家政治體制、司法體制發(fā)生了較大變化，但是俄羅斯、哈薩克斯坦等一些國(guó)家仍然將以鐵路為主的運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度予以保留并不斷予以健全。主流俄羅斯專(zhuān)家認(rèn)為，鐵路始終被視為其遼闊國(guó)家領(lǐng)土的標(biāo)記和象征、政治經(jīng)濟(jì)命脈和紐帶，鐵路法治安全對(duì)俄羅斯政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有舉足輕重的作用，而運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度又對(duì)鐵路法治安全至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)予以健全。為此，2006年至2007年期間，俄羅斯頒布法令，組建隸屬于國(guó)家總檢察院的8個(gè)跨地區(qū)運(yùn)輸檢察院及其136個(gè)基層運(yùn)輸檢察院的專(zhuān)門(mén)運(yùn)輸檢察體系（引自鄭州大學(xué)教授劉向文翻譯資料），并且將海關(guān)案件（專(zhuān)家認(rèn)為海關(guān)案件都涉及運(yùn)輸環(huán)節(jié)）歸為運(yùn)輸檢察系統(tǒng)管轄。哈薩克斯坦鐵檢制度從一建立就比較穩(wěn)定，至今也已經(jīng)健全延續(xù)幾十年。

由此可見(jiàn)，以鐵路為主的運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度在國(guó)際范圍創(chuàng)立發(fā)展，是伴隨著國(guó)家走向工業(yè)化現(xiàn)代化道路，鐵路運(yùn)輸發(fā)展到相當(dāng)程度成為經(jīng)濟(jì)動(dòng)脈，而作為為其保駕護(hù)航的國(guó)家法制體系重要手段應(yīng)運(yùn)形成。鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度創(chuàng)立并不斷完善之后，其法治效率和作用優(yōu)勢(shì)已為多國(guó)認(rèn)可，鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度形式本身已經(jīng)超出一國(guó)獨(dú)秀的范圍和其政治體制的界限，發(fā)展成為一種現(xiàn)代國(guó)家對(duì)特殊重要領(lǐng)域的現(xiàn)代司法體制模式之一。

我國(guó)創(chuàng)建、恢復(fù)重建、科學(xué)發(fā)展鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度，符合國(guó)情，是法制建設(shè)的成果。我國(guó)國(guó)情決定了鐵路在鞏固新生人民政權(quán)、國(guó)家安全、工業(yè)化現(xiàn)代化進(jìn)程中起著其他交通方式無(wú)法替代的作用，黨和國(guó)家在各個(gè)時(shí)期都非常重視鐵路的發(fā)展穩(wěn)定，進(jìn)而也高度重視鐵路法制及法律監(jiān)督建設(shè)。新中國(guó)成立初期，鑒于鐵路及鐵路公檢法對(duì)鞏固新生人民政權(quán)、保衛(wèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的極端重要性，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，按照中央人民政府最高人民檢察署、司法部、財(cái)政部等部門(mén)聯(lián)合通知要求，從1953年開(kāi)始陸續(xù)建立最高人民檢察署鐵路、水上運(yùn)輸檢察院，以及各鐵路分院、基層院鐵檢系統(tǒng)。這是中國(guó)歷史上首次建立鐵路運(yùn)輸檢察制度。1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》以及隨之通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》規(guī)定了專(zhuān)門(mén)檢察制度、鐵路運(yùn)輸檢察院設(shè)置。十年動(dòng)亂剛一結(jié)束，鑒于鐵路法制和法律監(jiān)督的極其重要性，根據(jù)中央決定和新的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，1979年開(kāi)始恢復(fù)重建全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院以及分院、基層院三級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院。作為國(guó)家設(shè)在鐵路運(yùn)輸領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，1982年基本健全的三級(jí)一體化的全國(guó)鐵路檢察系統(tǒng)開(kāi)始履職辦案。由于體制不順（人財(cái)物一時(shí)仍由鐵路部門(mén)管理）、經(jīng)驗(yàn)不足，加之有的部門(mén)缺乏法制觀念，1987年在保留專(zhuān)門(mén)檢察建制前提下，撤銷(xiāo)了全國(guó)鐵路運(yùn)輸檢察院（時(shí)由鐵道部管理），鐵檢分院、基層院檢察業(yè)務(wù)歸屬所在省級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，為使鐵檢工作保持穩(wěn)定和連續(xù)，最高人民檢察院設(shè)立鐵路運(yùn)輸檢察廳，加強(qiáng)對(duì)兩級(jí)鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察院工作進(jìn)行督辦、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。2005年3月，經(jīng)中央有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，在原設(shè)置14個(gè)鐵檢分院的基礎(chǔ)上，增設(shè)太原、西安、武漢三個(gè)鐵檢分院，增加編制144人?，F(xiàn)在全國(guó)較大鐵路樞紐共設(shè)有17個(gè)鐵檢分院、59個(gè)鐵檢基層院（詳見(jiàn)附件），鐵檢編制3700多人。幾十年來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)方針指引下，在最高人民檢察院、上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下，鐵路檢察成效卓著。各級(jí)鐵檢機(jī)關(guān)與鐵路公安、法院形成了配套的互相配合、互相制約的鐵路專(zhuān)門(mén)司法體系和法律監(jiān)督體系。僅恢復(fù)重建30年來(lái)，鐵檢依法批準(zhǔn)逮捕各類(lèi)犯罪嫌疑人累計(jì)24萬(wàn)多人，提起公訴25萬(wàn)多人；立案查辦貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件1萬(wàn)多件，挽回經(jīng)濟(jì)損失20多億元；監(jiān)督糾正鐵路公安等司法執(zhí)法機(jī)關(guān)違法辦案多次多件。鐵檢以卓有成效的工作依法保障了國(guó)家法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施。

鐵路運(yùn)輸檢察制度在我國(guó)創(chuàng)建、恢復(fù)重建、堅(jiān)持發(fā)展，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)幾經(jīng)反復(fù)頑強(qiáng)生存，對(duì)維護(hù)鐵路這一國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)大動(dòng)脈的法治和國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮了重大作用，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展進(jìn)步創(chuàng)造良好法治環(huán)境作出了重要貢獻(xiàn)。多年司法實(shí)踐證明，鐵檢制度完全符合我國(guó)依法治國(guó)、法制建設(shè)需求，十分必要健全發(fā)展。

二、我國(guó)鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度的不可或缺性

國(guó)家采用何種檢察司法制度，與其國(guó)體政體以及政治、經(jīng)濟(jì)、法制、歷史等國(guó)情密不可分。我國(guó)建立健全鐵路運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察制度，也正是國(guó)情使然。

第一，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是國(guó)情的需要。我國(guó)是單一制的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。大陸國(guó)土遼闊、人口眾多，資源分布不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，中長(zhǎng)距離客運(yùn)和大宗物資貨運(yùn)主要依靠鐵路；多種運(yùn)輸方式總周轉(zhuǎn)量比重，貨運(yùn)50％、客運(yùn)35％、重點(diǎn)物資75％以上靠鐵路運(yùn)輸。鐵路這一國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、國(guó)家安全重要基礎(chǔ)設(shè)施、大眾化交通工具，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)家安全、政治穩(wěn)定、社會(huì)管理中，始終處于特殊重要地位，具有不可替代的作用。我國(guó)國(guó)情決定了鐵路網(wǎng)必須完整統(tǒng)一，實(shí)行國(guó)家主管部門(mén)對(duì)全國(guó)鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)統(tǒng)一管理體制。國(guó)家法制為保障鐵路現(xiàn)代化發(fā)展及安全穩(wěn)定，需要建設(shè)與鐵路網(wǎng)完整統(tǒng)一體制相適應(yīng)的鐵路公檢法專(zhuān)門(mén)司法體制，需要專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督。經(jīng)過(guò)多年司法實(shí)踐檢驗(yàn)，鐵路專(zhuān)門(mén)司法和法律監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行順、效率高、作用大，對(duì)鐵路發(fā)展穩(wěn)定不可或缺。強(qiáng)化鐵路法治和法律監(jiān)督，為統(tǒng)一完整的鐵路網(wǎng)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造良好法制環(huán)境，對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家安全、社會(huì)治安穩(wěn)定都至關(guān)重要。

第二，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。至2009年年底，我國(guó)鐵路網(wǎng)營(yíng)運(yùn)里程已達(dá)8.6萬(wàn)公里，超過(guò)了俄羅斯，居美國(guó)后的世界第二位；但按單位國(guó)土面積和人均擁有鐵路算，我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于德美法加日俄等國(guó)；我國(guó)擁有世界第一的高鐵里程及技術(shù)，但大多既有鐵路現(xiàn)代化程度比發(fā)達(dá)國(guó)家差距還不小。新時(shí)期，為全面建設(shè)小康社會(huì)，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，我國(guó)鐵路必須加快發(fā)展，早日基本解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鐵路運(yùn)輸“瓶頸”問(wèn)題。按照國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃和綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，到2020年我國(guó)鐵路網(wǎng)規(guī)模將增加到12萬(wàn)公里以上。鐵路又好又快發(fā)展，需要專(zhuān)門(mén)的穩(wěn)定適宜的司法制度和特殊的司法保護(hù)，提高效率質(zhì)量；需要落實(shí)建設(shè)和諧社會(huì)的方針政策，調(diào)動(dòng)近10萬(wàn)人的鐵路政法隊(duì)伍的積極性，滿(mǎn)足人民司法需求，推進(jìn)鐵路發(fā)展穩(wěn)定。

第三，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度是鐵路安全乃至社會(huì)穩(wěn)定的需要。首先，是打擊危害鐵路犯罪需要。鐵路年均刑事發(fā)案5萬(wàn)起左右，年均批捕起訴1萬(wàn)件左右，涉鐵職務(wù)犯罪對(duì)民主民生、國(guó)有資產(chǎn)、鐵路管理也造成威脅和危害，鐵檢懲治和預(yù)防涉鐵職務(wù)犯罪工作、專(zhuān)門(mén)訴訟監(jiān)督工作任務(wù)繁重。鐵路公檢法互相配合、互相制約依法打擊鐵路犯罪和維護(hù)大動(dòng)脈法治安全穩(wěn)定以及專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督的工作量大、任務(wù)繁重、責(zé)任重要，確實(shí)不可或缺。其次，是司法專(zhuān)門(mén)性、專(zhuān)業(yè)性的需要。我國(guó)鐵路網(wǎng)體系龐大復(fù)雜，客貨運(yùn)輸過(guò)程形成了相對(duì)獨(dú)立的動(dòng)態(tài)社會(huì)，案件流動(dòng)性、跨區(qū)域性、專(zhuān)業(yè)性、關(guān)聯(lián)性等特性明顯，難以屬地管轄，必須由專(zhuān)門(mén)專(zhuān)業(yè)鐵路公檢法依法辦理。建立健全鐵路專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督司法體制，確實(shí)不可或缺，其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)、部門(mén)難以比照。再次，是工作任務(wù)需要。在專(zhuān)門(mén)鐵路公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)健全、辦案任務(wù)繁重、隊(duì)伍強(qiáng)大、責(zé)任重大的司法機(jī)制下，鐵路專(zhuān)門(mén)檢察院強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督，配合制約鐵路公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施，對(duì)于有效打擊各類(lèi)犯罪、維護(hù)鐵路穩(wěn)定發(fā)展，維護(hù)公平正義，滿(mǎn)足人民司法需求，確實(shí)不可或缺。

第四，健全鐵路運(yùn)輸檢察制度具有憲法法律依據(jù)。一是符合憲法規(guī)定精神。我國(guó)現(xiàn)行憲法在“國(guó)家機(jī)構(gòu)”一章中規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專(zhuān)門(mén)人民檢察院。最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)，領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的工作；上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。二是組織法有明確規(guī)定。十一屆三中全會(huì)之后新制定的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》明確規(guī)定，國(guó)家設(shè)置鐵路等專(zhuān)門(mén)檢察院。該法律1983年修改的條文，只是在立法技術(shù)上予以概括，從其規(guī)定精神看，仍將鐵路檢察院歸為專(zhuān)門(mén)檢察院。三是全國(guó)人大認(rèn)可。歷年最高人民檢察院檢察長(zhǎng)向全國(guó)人民代表大會(huì)所作的工作報(bào)告中，也多次報(bào)告了鐵路專(zhuān)門(mén)檢察工作，報(bào)告均獲得全國(guó)人大批準(zhǔn)?？梢?jiàn)，鐵檢作為專(zhuān)門(mén)檢察院，其設(shè)置、職權(quán)、工作程序法律依據(jù)是相當(dāng)充足的。

三、我國(guó)鐵檢體制改革應(yīng)當(dāng)防止的問(wèn)題

我國(guó)各級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院恢復(fù)重建以來(lái)，盡管在維護(hù)法治、國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了不可或缺的重大作用，但由于新生事物經(jīng)驗(yàn)不足，加之對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)管理規(guī)律的認(rèn)識(shí)有待深化，鐵檢制度在其建設(shè)上難免存在不足之處。目前，認(rèn)識(shí)分歧較大的問(wèn)題是鐵檢實(shí)行什么樣的管理體制。例如，有同志卻認(rèn)為，要將鐵檢再下交給市縣，才是屬地管理。這種觀點(diǎn)不但與有關(guān)文件明確規(guī)定的原則精神相悖，而且不符合鐵檢管理規(guī)律，也給當(dāng)前的改革平添了許多矛盾。其弊端在于：

第一，鐵檢移交地市縣管理消化，是將專(zhuān)門(mén)檢察制度與地方檢察制度混淆，會(huì)造成鐵檢院越權(quán)管轄、跨省市縣設(shè)院，其合憲性及法律依據(jù)不足。我國(guó)憲法和法律規(guī)定了地方檢察體制和專(zhuān)門(mén)檢察體制并行的檢察制度。如果將鐵檢移交市縣管理，所有17個(gè)鐵檢分院、59個(gè)基層院都出現(xiàn)跨省市縣設(shè)院，管轄不與地方吻合，均存在跨行政區(qū)劃管轄問(wèn)題。在法律上，直接導(dǎo)致本地檢察機(jī)關(guān)處理本行政轄區(qū)以外的案件，越權(quán)管轄將成為全國(guó)普遍現(xiàn)象。這種管理體制無(wú)疑違背憲法和法律有關(guān)規(guī)定的精神和原則。在實(shí)踐中，異地執(zhí)法障礙多、困難大，雙方反對(duì)，無(wú)法持久。

第二，鐵檢移交市縣管理消化，牽涉面大，會(huì)使司法體制改革復(fù)雜化，不利于改革的平穩(wěn)過(guò)渡，影響依法治國(guó)進(jìn)程和成效。這個(gè)龐大的工程，將涉及有鐵檢院的29個(gè)省區(qū)市（除西藏、海南外）許多市縣區(qū)組織、財(cái)政、編制等多部門(mén)，以及管轄分工、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理、生活待遇等方方面面的利益調(diào)整，矛盾多發(fā)，情況復(fù)雜，難免引發(fā)停滯和折騰。

第三，鐵檢移交市縣管理消化，實(shí)際上改變了專(zhuān)門(mén)檢察院的性質(zhì)，違背了中央關(guān)于納入國(guó)家司法管理體系的既定原則，不利于國(guó)家專(zhuān)門(mén)司法制度的完善和發(fā)展。我國(guó)國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)施依法治國(guó)，都需要鐵檢健全發(fā)展。鐵檢也有豐富的專(zhuān)門(mén)檢察經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)門(mén)檢察隊(duì)伍。如實(shí)現(xiàn)屬地市縣移交，從體制上根本取消鐵路專(zhuān)門(mén)檢察制度，勢(shì)必產(chǎn)生專(zhuān)門(mén)司法體制殘缺、法律監(jiān)督空白、打擊不力、鐵路安全穩(wěn)定發(fā)展難以保障等弊端的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，鐵檢移交市縣管理，不利于鐵路治安安全，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。全國(guó)鐵路網(wǎng)現(xiàn)在年客運(yùn)量已達(dá)13億～15億人次，貨運(yùn)量幾千億噸。鐵路公安年均刑事立案和鐵檢批捕、起訴案件量，比鐵檢恢復(fù)重建初期上升了6倍多。在鐵路公檢法辦案任務(wù)繁重的情況下，如果拆散鐵檢配套體制，極易出現(xiàn)扯皮推諉、執(zhí)法不一、打擊不力、保障不足、分散合力的后果。鐵檢按照屬地市縣移交管理，涉及幾千名鐵檢人員去留安置，不利于政法隊(duì)伍的穩(wěn)定。

第五，鐵檢移交市縣管理，會(huì)帶來(lái)諸多管理方面的問(wèn)題，影響司法制度公正高效。鐵路公檢法專(zhuān)門(mén)性、配套性設(shè)置，是與國(guó)情和鐵路網(wǎng)完整統(tǒng)一管理體制相適應(yīng)的。如果移交所在地市縣，完全小地方化，長(zhǎng)期、普遍管本地以外的案件和事務(wù)、隊(duì)伍，并由小地方提供超越本地范圍的人財(cái)物保障，矛盾問(wèn)題甚多，勢(shì)必導(dǎo)致鐵檢撤并。

第六，國(guó)內(nèi)外在鐵檢制度建設(shè)上先撤并后恢復(fù)的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)記取，防止重蹈覆轍。俄羅斯前幾年曾一度撤并其鐵路運(yùn)輸檢察系統(tǒng)的中級(jí)機(jī)構(gòu)，但又因出現(xiàn)犯罪上升、爭(zhēng)議增多、效率低下等弊端后果，不久又在全國(guó)恢復(fù)重建為總檢察院領(lǐng)導(dǎo)下的兩級(jí)一體化的交通運(yùn)輸專(zhuān)門(mén)檢察院體系，且現(xiàn)在運(yùn)行良好。我國(guó)1986年有關(guān)部門(mén)曾發(fā)文撤銷(xiāo)鐵路檢法，結(jié)果因刑事案件量大、管轄不順、案件交不出去、影響安全穩(wěn)定等原因無(wú)法全面落實(shí)，中級(jí)和基層的鐵路檢法不得不繼續(xù)予以保留。這一教訓(xùn)值得記取。

四、堅(jiān)持納入國(guó)家司法管理體系，創(chuàng)新鐵檢管理體制

根據(jù)我國(guó)法律、國(guó)情，考慮鐵檢管理體制改革創(chuàng)新，要把握好鐵檢納入國(guó)家司法管理體系的正確走向：

第一，要走科學(xué)發(fā)展之路，堅(jiān)持發(fā)展健全鐵檢制度，防止借機(jī)壓縮、撤銷(xiāo)。中央有關(guān)文件明確鐵檢管理體制改革任務(wù)，是實(shí)行鐵檢人財(cái)物管理與鐵路部門(mén)企業(yè)分離，解決鐵檢人員公務(wù)員身份問(wèn)題，以進(jìn)一步健全完善法制，規(guī)范司法管理，發(fā)揮公正高效的鐵檢司法和法律監(jiān)督職能作用。只有這樣，鐵檢制度改革發(fā)展才不會(huì)走偏。否則，離開(kāi)科學(xué)發(fā)展，走逐步消亡鐵檢的路子，遲早會(huì)產(chǎn)生一系列不利后果：鐵路公檢法互相配合、互相制約的刑事訴訟體系被打亂，矛盾扯皮驟增，造成新的打擊犯罪不力，嚴(yán)重影響鐵路安全和社會(huì)穩(wěn)定；沒(méi)有專(zhuān)門(mén)鐵檢機(jī)關(guān)對(duì)龐大復(fù)雜一體化的鐵路領(lǐng)域司法執(zhí)法活動(dòng)以及對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，不能保證法律在鐵路的正確統(tǒng)一實(shí)施；鐵路法制結(jié)構(gòu)由基本健全又復(fù)殘缺，導(dǎo)致法治弱化；由于大撤并引起鐵路公檢法隊(duì)伍不穩(wěn)，等等。對(duì)此要引起足夠重視。

第二，要走加強(qiáng)法制建設(shè)之路，在實(shí)踐中豐富完善中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家司法管理體系。由于種種原因，國(guó)家司法管理體系的理論和實(shí)踐都有待深入。有關(guān)各方對(duì)這一體系的標(biāo)準(zhǔn)模式還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。圍繞著到底是采用酌情屬地與條線(xiàn)直屬相結(jié)合的模式，還是只有單一屬地模式等問(wèn)題，還存在不小的爭(zhēng)論。在這種情況下，鐵檢納入國(guó)家司法管理體系，應(yīng)在法律政策和國(guó)情的框架內(nèi)改革創(chuàng)新，盡量符合鐵路規(guī)律，實(shí)現(xiàn)移交屬地管理下，在較大的司法區(qū)域（省、自治區(qū)、直轄市）保持鐵檢條線(xiàn)管理優(yōu)勢(shì)的管理體制，才能達(dá)到加強(qiáng)法制建設(shè)的目的。

第三，要走和諧社會(huì)之路，妥善化解各種矛盾問(wèn)題。這次對(duì)運(yùn)作了幾十年的鐵檢管理體制進(jìn)行改革，不可避免地會(huì)出現(xiàn)許多矛盾問(wèn)題的碰撞。諸如鐵路公檢法訴訟體系及管轄監(jiān)督范圍的調(diào)整，鐵路網(wǎng)整體性與檢察司法屬地管理的差異，鐵路專(zhuān)門(mén)司法與政法人財(cái)物屬地管理，鐵路與地方、各地之間的認(rèn)識(shí)分歧，影響鐵檢隊(duì)伍成員利益，等等。為改革順利進(jìn)行，出臺(tái)的具體方案必須注意妥善化解各種矛盾問(wèn)題，達(dá)到改革與發(fā)展和諧、法制與實(shí)際和諧、鐵路與地方和諧、檢察業(yè)務(wù)與管理方式和諧、人員與體制和諧。

綜上所述，鐵檢改革創(chuàng)新管理體制的基本內(nèi)容是：1.經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期調(diào)研論證，有關(guān)文件確定了將鐵檢納入國(guó)家司法管理體系的改革原則，即改革現(xiàn)行的檢察業(yè)務(wù)與人財(cái)物分別由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和鐵路部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)管理的模式，使鐵檢人財(cái)物管理完全脫離開(kāi)鐵道部、各鐵路局，實(shí)行屬地管理，納入國(guó)家公務(wù)員、地方機(jī)關(guān)管理體系。2.將兩級(jí)鐵檢院一次性整體移交駐在地的省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院實(shí)行司法管理。

鐵檢管理與鐵路部門(mén)完全分離，建立健全省級(jí)人民檢察院直管鐵檢體制，對(duì)我國(guó)司法管理制度是一次重要的改革創(chuàng)新，應(yīng)該說(shuō)是本階段最好的選擇，確實(shí)必要和可行。

第一，有利于國(guó)家鐵路發(fā)展和穩(wěn)定。鐵路是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全的重要領(lǐng)域，必須依法實(shí)行特別保護(hù)。在鐵路犯罪一直高發(fā)多發(fā)，治安形勢(shì)嚴(yán)峻的整個(gè)初級(jí)階段，只有健全統(tǒng)一配套、合法高效、專(zhuān)業(yè)協(xié)作、互相配合、互相制約的專(zhuān)門(mén)鐵路司法配套機(jī)制，形成合力，才能更有效地打擊犯罪、維護(hù)鐵路治安和社會(huì)穩(wěn)定。在省自治區(qū)直轄市范圍內(nèi)實(shí)行專(zhuān)門(mén)鐵檢制度，在較大的局域內(nèi)為國(guó)家鐵路發(fā)展和穩(wěn)定提供專(zhuān)門(mén)司法保障，能夠有效實(shí)現(xiàn)鐵路穩(wěn)定，有效避免司法地方化的傾向，有利于強(qiáng)化打擊鐵路犯罪，維護(hù)治安穩(wěn)定。

第二，符合我國(guó)法制和國(guó)情，符合鐵路專(zhuān)業(yè)規(guī)律。根據(jù)鐵檢跨行政區(qū)劃設(shè)置和案件管轄跨區(qū)域、專(zhuān)業(yè)性系統(tǒng)性強(qiáng)等方面的特殊性，為及時(shí)有效地打擊各類(lèi)危害鐵路的犯罪，在辦案機(jī)關(guān)管理體制上，需要發(fā)揮條條組織管理體系的優(yōu)勢(shì)，在辦案組織指揮上，需要具有跨地市區(qū)域的較大空間，從而形成有效的上下一體的整體合力。只有將兩級(jí)鐵檢院交由駐在省級(jí)檢察院管理，才能滿(mǎn)足管理體制和辦案指揮上的需要，才能更好地明確各個(gè)辦案機(jī)關(guān)的職責(zé)，嚴(yán)密法網(wǎng)，才能利于理順案件管轄，減少訴訟障礙及混亂，減少越權(quán)管轄、推諉扯皮、司法不一、打擊不力等諸多矛盾問(wèn)題，確保法律在鐵路領(lǐng)域正確統(tǒng)一實(shí)施。

第三，有利于保持鐵檢隊(duì)伍穩(wěn)定及辦案體制機(jī)制穩(wěn)定，有利于司法執(zhí)法連續(xù)性。目前全國(guó)76個(gè)鐵檢分院、基層院分布于鐵路樞紐。鐵檢人財(cái)物管理與鐵路分離，對(duì)隊(duì)伍影響重大，必須高度重視穩(wěn)定，化解矛盾。以省為單位建立專(zhuān)門(mén)鐵路檢察司法體系，鐵檢整體移交省屬，經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政保障，實(shí)行檢察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，隸屬關(guān)系雖然變化，但影響隊(duì)伍穩(wěn)定的因素微小，有利于促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

需要連帶分析的是，鐵檢從鐵路部門(mén)跨省管理轉(zhuǎn)變到實(shí)行駐在地省級(jí)檢察院直接分級(jí)管理的制度，鐵路案件訴訟體制機(jī)制及公檢法管轄監(jiān)督范圍也需要作相應(yīng)調(diào)整，亟須進(jìn)一步健全符合鐵路規(guī)律的訴訟體系，特別是事關(guān)安全穩(wěn)定的刑事訴訟及監(jiān)督體系，更應(yīng)優(yōu)先考慮。筆者認(rèn)為，在科學(xué)實(shí)驗(yàn)論證通過(guò)前，還是保留既有鐵路刑事訴訟體系的正常運(yùn)行為宜。即鐵路公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈母黝?lèi)刑事案件，由管內(nèi)同級(jí)鐵路運(yùn)輸檢察院依法審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴，同級(jí)鐵路運(yùn)輸法院依法受理、審判；鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)對(duì)危害鐵路的職務(wù)犯罪案件依法立案?jìng)刹?、向同?jí)鐵路運(yùn)輸法院提起公訴；各級(jí)鐵路運(yùn)輸法院依法管轄管內(nèi)第一審刑事案件，不服基層鐵路運(yùn)輸法院或者鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院一審的判決、裁定的上訴、抗訴案件，分別由其對(duì)應(yīng)的上一級(jí)鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院或者該鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院駐在省、自治區(qū)、直轄市的高級(jí)人民法院依法審理。鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)、法院訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。辦案涉及的其他問(wèn)題，新規(guī)定出臺(tái)前仍依照既有規(guī)定。

2010-01-08

閻敏才（1953— ），男，河北淶水人，最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳廳長(zhǎng)，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家。