葉貴仁

（華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510640）

近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的角色和責(zé)任日益重要，各項(xiàng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相關(guān)的法律、法規(guī)紛紛出臺(tái)。為了促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)履行責(zé)任，上級(jí)政府把源于企業(yè)生產(chǎn)的責(zé)任制導(dǎo)入了自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)中。但是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況來(lái)看，受財(cái)力、人力所限，20世紀(jì)80年代以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)越來(lái)越難以承擔(dān)如此多的責(zé)任，導(dǎo)致20世紀(jì)90年代中期以來(lái)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“鬧事”和信訪日益增多。這種矛盾的局面造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力的弱化，在責(zé)任政府的呼聲日益高漲的現(xiàn)代社會(huì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象廣泛的引起了社會(huì)各界的關(guān)注。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象包括兩種情況，第一，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系（即執(zhí)行上級(jí)任務(wù)）而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的法定權(quán)力小、實(shí)際責(zé)任大，這一點(diǎn)從眾多的法律、法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)的規(guī)定中都可以看出；第二，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)（所轄村居）具體公共事務(wù)的管理過(guò)程而言，他們經(jīng)常突破已有的制度約束，卻不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即權(quán)力大、責(zé)任小，這兩種情況動(dòng)態(tài)的存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中。本文的考察以此為背景，但更為側(cè)重于思考為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)能從第一種被動(dòng)局面轉(zhuǎn)化為第二種權(quán)力大責(zé)任小的主動(dòng)局面，背后的因果機(jī)制是什么？

一、問(wèn)題引入及文獻(xiàn)綜述

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政年歷”是借用劉能對(duì)北鎮(zhèn)個(gè)案研究所得的概念，意指鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政過(guò)程具有穩(wěn)定性，即一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年之內(nèi)的所有行政活動(dòng)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律性，所有的工作都是緊密聯(lián)系在一起的，共同服務(wù)于一定的行政目標(biāo)，但是它又呈現(xiàn)了一定的動(dòng)態(tài)變化性。［1］100從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政年歷中可以看出，中國(guó)每一個(gè)層級(jí)的地方政府都管理著大致相同的公共事務(wù)，而地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也體現(xiàn)了“上下對(duì)口”的原則；且上下級(jí)政府在權(quán)力與責(zé)任劃分上具有一定的模糊性和疊加性，從而使得不同級(jí)別的政府都在從事大體相同的公共事務(wù)。自上而下的壓力型體制使得下級(jí)政府在職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上同上級(jí)政府保持了高度一致性，這種現(xiàn)象便是“職責(zé)同構(gòu)”。［2］102按照這一邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定程度上承擔(dān)著與縣級(jí)政府相同的職能，并且相應(yīng)的被具體化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

從縱向政府間職責(zé)同構(gòu)的現(xiàn)狀來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于科層制的末端，它的主要職責(zé)在于傳達(dá)上級(jí)意圖并完成各項(xiàng)任務(wù)。由于上下級(jí)政府間普遍存在事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清晰的現(xiàn)象，所以上級(jí)政府可以經(jīng)常性的給鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置任務(wù)，但是卻不提供配套資金。對(duì)于上級(jí)政府而言，這是一種責(zé)任下移；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，所承擔(dān)的責(zé)任范圍被擴(kuò)大了?！耙皇指咧笜?biāo)，一手烏紗帽”的壓力型體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不得不想方設(shè)法完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，這也同人民公社的體制慣性有著不可割裂的淵源。這種做法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的考核結(jié)果與能否升遷結(jié)合起來(lái)，無(wú)形中增加了他們的壓力。徐勇從縱向政府間體制設(shè)置上考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置，他認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于一種“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的尷尬地位。［3］許多學(xué)者也都從縱向政府間關(guān)系上來(lái)考察縣鄉(xiāng)體制的弊端，并證明這一判斷的普遍性。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)而言，王雅林認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本屬兩個(gè)具有不同職責(zé)范圍與功能的平行組織，但在實(shí)際運(yùn)行中卻分化為兩個(gè)權(quán)力地位高低不等的機(jī)構(gòu)。在權(quán)力地位最高的黨委中，黨內(nèi)職務(wù)才是衡量一個(gè)人權(quán)力地位的坐標(biāo)，黨委書(shū)記是黨內(nèi)“一把手”，自然被習(xí)慣地視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)力“金字塔”的頂端。［4］45由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記，并需要遵守黨章和黨組織的規(guī)定并接受黨委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)，自然成了“二把手”，名義上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)，實(shí)際對(duì)書(shū)記（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記一般兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席）負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)個(gè)人的地位、權(quán)力、責(zé)任也取決于和黨委書(shū)記的關(guān)系，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制往往成了被“問(wèn)責(zé)”的理由。

從以上縱橫兩個(gè)層面來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)處于一種雙重的壓力型體制之中，縱向的壓力主要來(lái)自縣級(jí)政府的“條條”部門(mén)，橫向的壓力主要來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的法定權(quán)力往往被人為的壓縮了，但是他們所承擔(dān)的體制性責(zé)任卻被擴(kuò)大了。那些能夠完成各項(xiàng)任務(wù)與指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)往往受到上級(jí)重視，有可能晉升到更高的職位；而那些無(wú)法完成相應(yīng)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，則面臨被上級(jí)“問(wèn)責(zé)”所帶來(lái)的各種懲罰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力小責(zé)任大的現(xiàn)象說(shuō)明上級(jí)政府并沒(méi)有深入的思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)最重要的責(zé)任是什么，而是想當(dāng)然的設(shè)計(jì)了大量的考核指標(biāo)，卻不關(guān)心其到底能夠起到什么樣的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)所處的行政環(huán)境

為了改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力小責(zé)任大的被動(dòng)局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)運(yùn)用所掌握的資源，努力爭(zhēng)取本身的生存空間。早在延安時(shí)期，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代便形成了集中有限的資源，短期內(nèi)突擊完成任務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，時(shí)至今日這一經(jīng)驗(yàn)還廣泛的存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。為了應(yīng)付自上而下的各種考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政過(guò)程表現(xiàn)出了典型的“動(dòng)員型組織結(jié)構(gòu)”，以便提高快速動(dòng)員資源的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)并不是完全被動(dòng)的承擔(dān)自上而下的各項(xiàng)命令，而是主動(dòng)的把上級(jí)的任務(wù)同自身的動(dòng)員能力相結(jié)合。按照周雪光的解釋?zhuān)?lì)機(jī)制誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)追求超越其財(cái)政能力完成各項(xiàng)任務(wù)的動(dòng)力，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究缺乏有效的約束（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于弱勢(shì)地位，無(wú)法形成有效的監(jiān)督），干部晉升制度又促使其被迫在任期內(nèi)做出政績(jī)，層級(jí)制之間的信息不對(duì)稱(chēng)提供了必要的保護(hù)，而領(lǐng)導(dǎo)崗位的有限性又加劇了這一行為。［5］

在自上而下的壓力型體制下，獎(jiǎng)勵(lì)成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展工作的重要推動(dòng)力，而懲罰則成了外在的約束力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)處于“上連國(guó)家、下接社會(huì)”的地位，獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰同上級(jí)政府的各項(xiàng)任務(wù)與指標(biāo)直接的掛起了鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)既要向上負(fù)責(zé)、又要向下負(fù)責(zé)，具體工作的安排則要聽(tīng)從上級(jí)的命令。但是，上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)也隨著自上而下的壓力型體制下移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)沒(méi)有了緩沖的空間，必須想方設(shè)法完成上級(jí)任務(wù)。當(dāng)上級(jí)的命令傷害到村、居的利益時(shí)，做為上級(jí)命令執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)便和村、居之間產(chǎn)生了一定的矛盾性。①1998年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，第1條便指出要“保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主”；1989年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》，第1條指出要“由城市居民群眾依法辦理自己的事情”。但是實(shí)際情況卻并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常干預(yù)村、居民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，而且村、居自治的范圍界定也是模糊不清的，法律也沒(méi)有明確的規(guī)定，這便為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干預(yù)留下了一定的空間。

雙重壓力下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等是本文的研究背景，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題的關(guān)注主要集中在通過(guò)機(jī)構(gòu)改革、公民參與、協(xié)商民主等措施來(lái)促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)履行責(zé)任，這類(lèi)解釋往往缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的分析，未能從理論層面上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等提供很好的解釋。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等的理論解釋

經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈（Janos Kornai）運(yùn)用“軟預(yù)算約束”來(lái)形容企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中只追求產(chǎn)出，不注重效率，并突破已有的預(yù)算限制，在出現(xiàn)虧損時(shí)便向上級(jí)部門(mén)索取資源的行為。周雪光將這一研究成果運(yùn)用于解釋基層領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績(jī)而展開(kāi)的各種行為中，但是“政府行為不是自下而上地向上級(jí)部門(mén)索取資源，而是自上而下地索取資源”。由于方向正好和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)行為的“軟預(yù)算約束”相反，所以稱(chēng)為“逆向軟預(yù)算約束”。按照這一解釋?zhuān)?lì)機(jī)制誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)追求超越其權(quán)力和財(cái)力的短期政績(jī)的行為，現(xiàn)有的權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任追究缺乏有效的約束，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)晉升制度又促使其被迫在任期內(nèi)做出政績(jī)。［5］如若不然，則會(huì)面臨上級(jí)日益增多的責(zé)任壓力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)力也將更為緊張。

周雪光提出這一觀點(diǎn)之后，很多學(xué)者運(yùn)用它來(lái)解釋中國(guó)社會(huì)的相關(guān)問(wèn)題，并反映了目前的縣市一級(jí)（同上級(jí)政府相比較而言）也存在權(quán)力小、責(zé)任大的局面，特別是在財(cái)政預(yù)算方面。而筆者則把這一研究成果深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。嘗試把鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象納入逆向軟預(yù)算約束的分析框架中來(lái)，但側(cè)重于分析這一現(xiàn)象所形成的微觀機(jī)理，宏觀的制度設(shè)計(jì)則非本文考察的重點(diǎn)。

1.突破體制性約束

按照地方政府領(lǐng)導(dǎo)人逐級(jí)晉升的邏輯，任何一個(gè)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)到了一定年齡如果還不能得到晉升的話，便要被淘汰出局，這便誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)追求超越其財(cái)政能力追求短期政績(jī)的行為。同時(shí)科層制內(nèi)部的責(zé)任追究制度也缺乏有效的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)便有了突破自身?xiàng)l件限制，追求擴(kuò)大權(quán)力的沖動(dòng)。由于上下級(jí)政府間的職責(zé)同構(gòu)性，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的行為與上級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合時(shí)“便產(chǎn)生了穩(wěn)定而強(qiáng)大的組織保障”，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人同樣面臨相應(yīng)的責(zé)任考核和政績(jī)需求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)也是上級(jí)的政績(jī)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同樣需要短期政績(jī)來(lái)贏得晉升所需的資本，并且為下級(jí)偏離法律、法規(guī)留下了一定空間。［5］換一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，如果嚴(yán)格追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的責(zé)任，也會(huì)導(dǎo)致他們的不作為，這也是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人所不愿意看到的。一方面制定了法律、法規(guī)，另一方面卻沒(méi)有注意到使其得到正確的貫徹實(shí)施。不同層級(jí)的地方政府之間的權(quán)力很容易形成一定的聯(lián)盟，互相之間達(dá)成一定的妥協(xié)，從而形成政府利益，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督往往會(huì)演變?yōu)橐环N“內(nèi)部利益協(xié)調(diào)”關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作更多是操作性、執(zhí)行性的，每一項(xiàng)工作都需要經(jīng)過(guò)多次協(xié)調(diào)、平衡和變通才能執(zhí)行下去。很多事情不是上面發(fā)個(gè)通知、下個(gè)文件就能解決的，何況不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在不同的時(shí)間對(duì)于同一政策的理解也是不同的。從形式上看，變通之后的政策同原有政策并無(wú)多大差別，但是卻利用了制度約束的空白點(diǎn)，重新定義了政策的邊界，在具體利益指向上發(fā)生了變化，而上級(jí)的默許常常將其作為推動(dòng)改革、鼓勵(lì)探索的手段。［6］89鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)還會(huì)選擇那些能夠短時(shí)間內(nèi)出政績(jī)的事務(wù)來(lái)辦，或者說(shuō)憑借所掌握的資源和上級(jí)“討價(jià)還價(jià)”，于是出現(xiàn)了“會(huì)哭的孩子有奶吃”的局面。討價(jià)還價(jià)的過(guò)程缺乏透明度，且助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身利益的惡性膨脹；不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間缺乏理解與對(duì)話，進(jìn)而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為（比如招商引資中的優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)），上級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整體性規(guī)劃很難落實(shí)。

除了變通之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)還通過(guò)“抵制”來(lái)應(yīng)付上級(jí)的命令，并且進(jìn)一步牟取自身利益，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)有它自身的獨(dú)立利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在執(zhí)行上級(jí)的政策時(shí)便帶有一定的選擇性，符合自身利益的便大力執(zhí)行，反之則變通執(zhí)行。放寬視野來(lái)看，即使在壓力型體制下，上級(jí)的各項(xiàng)方針、政策很難（在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)）得到不折不扣的貫徹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)仍然具有理性選擇的空間。在變通與抵制的雙重作用下，國(guó)家政權(quán)建設(shè)推動(dòng)下的各項(xiàng)任務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透是緩慢的，并且經(jīng)常遇到不同程度的反彈。何況落實(shí)政策本身就包含了因地制宜的變通行為，于是出現(xiàn)了“上有政策，下有對(duì)策”的局面。

2.自上而下的權(quán)力與責(zé)任再分配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力與責(zé)任再分配的重要前提是上下級(jí)之間信息不對(duì)稱(chēng)，即上級(jí)無(wú)法準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)具體任務(wù)的執(zhí)行成本，而自上而下的監(jiān)督又是一項(xiàng)耗資龐大的工程。另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年所承擔(dān)的任務(wù)種類(lèi)繁多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)便有機(jī)會(huì)擴(kuò)充編制、增加預(yù)算。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)便利用了上級(jí)政府財(cái)力不足與監(jiān)督成本高及所轄村（居）自治的政策空間擴(kuò)大自身的權(quán)力，并且減小了所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

從組織學(xué)的觀點(diǎn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的個(gè)人目標(biāo)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)通常不是完全吻合的，兩者之間存在一定偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)機(jī)制并不一定能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)于政績(jī)、考核等個(gè)人目標(biāo)的追求。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)定和實(shí)施來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行的是行政首長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)、副首長(zhǎng)“分口”負(fù)責(zé)制。由于個(gè)人責(zé)任沒(méi)有劃分清楚，推卸責(zé)任成為自然而然的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)沿著由內(nèi)而外的權(quán)力與責(zé)任再分配過(guò)程逐步的下放了自身的責(zé)任。即通過(guò)把任務(wù)分解給所轄村、居的方法來(lái)完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，從而人為的擴(kuò)大了自身的權(quán)力；通過(guò)把任務(wù)分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有公務(wù)人員來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并讓他們成為“直接責(zé)任人”，從而減輕了自身的責(zé)任壓力。例如，“鼓勵(lì)”企業(yè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)倡導(dǎo)的政績(jī)工程“帶資興建”，或以少量資金為誘餌與下屬單位“共建”公共工程。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所轄村（居）的關(guān)系來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全方位“包辦”了村（居）各項(xiàng)公共事務(wù)，基層社會(huì)的創(chuàng)造力被壓抑了，村民自治的空間被人為的壓縮了。由于村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任被納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的準(zhǔn)科層體系，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“代理人”，他們同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。按照相關(guān)解釋?zhuān)瑢?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力自下而上的約束主要來(lái)自基層企業(yè)、村民委員會(huì)或個(gè)人。從組織分析出發(fā)便會(huì)發(fā)現(xiàn)由于個(gè)人力量的軟弱，無(wú)法同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的強(qiáng)制性相抗衡，因此，權(quán)力系統(tǒng)外部的自下而上的約束所發(fā)揮的作用是極為有限的。［5］從另一個(gè)角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和所轄區(qū)域中的組織、企業(yè)、個(gè)人“并不總是單方面的攢取與抵制關(guān)系”。由于后者在市場(chǎng)、資源配置、衛(wèi)生、治安等方面都受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制約，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“擁有相關(guān)指令和政策的執(zhí)行和管理權(quán)”，行政層次越接近基層，政府的利益與地方企業(yè)越一致。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的壟斷地位，它們可以對(duì)這些企業(yè)提供其他所有者無(wú)法提供的優(yōu)勢(shì)條件，通過(guò)有選擇的分配趁機(jī)向所轄區(qū)域索取資源。［5］140從利益關(guān)系角度而言，雙方存在互利的動(dòng)機(jī)，因而下屬的組織、企業(yè)、個(gè)人也不愿意監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力擴(kuò)張的行為，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不斷的突破法定的權(quán)力與責(zé)任格局。

四、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力與責(zé)任

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟的現(xiàn)代社會(huì)，不同層級(jí)政府的分工日益呈現(xiàn)不同特征，沿用原有思路的讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大包大攬”的職責(zé)體系已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代需求?，F(xiàn)實(shí)的選擇必然是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)基本的公共服務(wù)和公共管理職能，這一深層次問(wèn)題關(guān)乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能設(shè)計(jì)“何去何從”。但是，問(wèn)題的難點(diǎn)在于一旦取消了這種地方政府間職責(zé)同構(gòu)的體制設(shè)計(jì)，自上而下的國(guó)家政權(quán)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)如何完成？顯然，只有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)具有的權(quán)力與責(zé)任同時(shí)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，才能建立一個(gè)穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制；而只靠上級(jí)的監(jiān)督和約束難以產(chǎn)生持久的制度剛性，且上下級(jí)之間信息的不對(duì)等性也造成了上級(jí)很難監(jiān)控鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運(yùn)行。

應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)預(yù)算約束下“職責(zé)同構(gòu)”式的考核，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的公共管理和公共服務(wù)職能?？陀^公正的構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)責(zé)任體系，把權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合，既不擴(kuò)大權(quán)力，又不縮小責(zé)任，使得權(quán)責(zé)互為依賴，并硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力與責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。這有賴于上級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確的劃分事權(quán)，同時(shí)把雙方的權(quán)力與責(zé)任通過(guò)制度規(guī)則的形式固定下來(lái)，這是最為基本的內(nèi)容，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)責(zé)任內(nèi)涵的界定。①關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任規(guī)定的文件最早見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（該法最早制定于1979年，歷經(jīng)1982年、1986年、1995年、2004年修改而成），鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)所承擔(dān)的責(zé)任很復(fù)雜，2004年廣東省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法定職權(quán)和責(zé)任做了統(tǒng)計(jì)，本文的寫(xiě)作參考了相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)為相關(guān)法律、法規(guī)還應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步合理的界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力與責(zé)任。

有學(xué)者認(rèn)為按照不同層級(jí)的地方政府具有一定差異性職責(zé)的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能主要應(yīng)有：提供地方安全和秩序、提供地區(qū)公益基礎(chǔ)設(shè)施、提供必要的公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、基層教育和社會(huì)保障及地區(qū)規(guī)劃。［1］108隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)的需求日益迫切，如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在有限的財(cái)力內(nèi)盡可能的提供相應(yīng)的公共服務(wù)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革所必須明確的目標(biāo)。

綜合起來(lái)看，科層制的規(guī)定應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力與責(zé)任的內(nèi)涵性規(guī)定，即上級(jí)政府把那些最為基本的責(zé)任通過(guò)科層體系自上而下的固定化。一旦制度化之后，上級(jí)就要盡可能的減少一些臨時(shí)性、突擊性的非制度性任務(wù)。力爭(zhēng)做到“有權(quán)才有責(zé)，無(wú)權(quán)便無(wú)責(zé)”。總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)職責(zé)體系的建立應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和諧社會(huì)的整體要求，并適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革所要達(dá)到的目標(biāo)如中共十七大報(bào)告所言，即“……形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。