酈大海, 王 盛

(1. 武漢理工大學(xué) 管理學(xué)院， 湖北 武漢， 430070； 2. 華東師范大學(xué) 商學(xué)院， 上海 200241)

一、 中國(guó)的住房保障制度與不足

住房保障是近年來(lái)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)， 也是學(xué)界思考的一個(gè)問(wèn)題。在實(shí)踐中也成為了一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題， 經(jīng)?？梢钥吹捷浾搶?duì)此的批評(píng)。

總的來(lái)說(shuō)， 我國(guó)目前的住房保障體系是以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系， 對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策： 最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房； 中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房； 收入高的家庭購(gòu)買、 租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。但由于體制的不完善、 政策執(zhí)行不力， 以及相關(guān)程序、 辦法缺失等原因， 現(xiàn)行住房保障制度的效用大打折扣， 并引來(lái)了一系列的批評(píng)與非議。[1]

如何完善我國(guó)的住房保障體系？一方面， 中國(guó)的住房保障體系應(yīng)該從完善整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)體系設(shè)計(jì)， 而不僅僅是單純的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的問(wèn)題， 應(yīng)該考慮到它與商品房市場(chǎng)的銜接、 相互影響關(guān)系。另一方面， 在住房保障制度本身， 存在著諸多細(xì)節(jié)應(yīng)當(dāng)加以完善， 以更好的發(fā)揮保障制度的效用。本文將就德國(guó)和新加坡的住房金融概況以及各自的住房保障制度進(jìn)行闡述， 希望從中找出值得中國(guó)吸取與借鑒的地方。

二、 德國(guó)住房保障制度

二戰(zhàn)后， 由于大量住房毀于戰(zhàn)火， 同時(shí)移民的不斷涌入使得德國(guó)的住房嚴(yán)重短缺。為了解決這個(gè)當(dāng)務(wù)之急， 政府制訂了一系列的住房保障制度和政策。其中最有效的住房保障措施主要為社會(huì)福利房、 住房?jī)?chǔ)蓄體系和住房合作社。從保障和可比性的角度， 我們主要介紹前兩者。

社會(huì)福利房是指房屋投資商在自有資金達(dá)到項(xiàng)目投資的15%以上時(shí)， 可向政府申請(qǐng)免息或低息(利率僅0.5%)貸款， 建造社會(huì)福利房。社會(huì)福利房建成后， 必須定向出租給低收入家庭， 房租標(biāo)準(zhǔn)由政府核定， 一般為市場(chǎng)租金的一半水平。低收入家庭申請(qǐng)租住社會(huì)福利房的， 必須符合一定的條件， 經(jīng)政府相關(guān)部門核批獲準(zhǔn)， 與社會(huì)福利房經(jīng)營(yíng)商簽約租房， 依約繳付房租和營(yíng)運(yùn)費(fèi)(水、 電、 氣費(fèi)及物管費(fèi))， 連續(xù)三個(gè)月不繳房租的， 經(jīng)營(yíng)商有權(quán)終止合同。承租社會(huì)福利房的家庭， 每年要向政府相關(guān)部門進(jìn)行家庭收入申報(bào)， 經(jīng)審核收入超過(guò)承租社會(huì)福利房標(biāo)準(zhǔn)水平的， 要按市場(chǎng)租金標(biāo)準(zhǔn)向經(jīng)營(yíng)商交納房租， 其增加的部分房租， 經(jīng)營(yíng)商要交給政府， 用以補(bǔ)充住房建設(shè)基金。

德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄起源于1924年， 經(jīng)過(guò)70年的發(fā)展后日趨完善， 為居民住房條件的改善起到了關(guān)鍵的作用。住房?jī)?chǔ)蓄是德國(guó)最有特色和運(yùn)用最廣泛的一種政策性住房融資形式。[2]它是通過(guò)儲(chǔ)蓄合同， 使儲(chǔ)蓄者先連續(xù)、 足額的存儲(chǔ)資金， 達(dá)到一定時(shí)間和數(shù)額要求后， 再?gòu)脑摻鹑跈C(jī)構(gòu)取得住房貸款的一種融資模式， 在這個(gè)過(guò)程中政府通過(guò)優(yōu)惠政策和儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)給予一定的扶持。

住房?jī)?chǔ)蓄融資體系的資金來(lái)源于居民的儲(chǔ)蓄和一定的國(guó)家投資等， 其用途僅限于提供購(gòu)房貸款， 而貸款的數(shù)額則取決于居民存入的份額和存款速度。重要的一點(diǎn)是存貸款利率一般遠(yuǎn)低于其他貸款的利率。[3]在實(shí)踐中， 為了更好的發(fā)揮這項(xiàng)制度的作用， 政府還制定了相關(guān)的法規(guī)， 使儲(chǔ)蓄者能得到政府， 雇主等多方面的幫助。

德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度的運(yùn)作特征主要有：

一是存貸結(jié)合。只有先存款， 才能獲得貸款的權(quán)利， 這樣體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。每個(gè)人的配貸時(shí)間和金額由儲(chǔ)蓄銀行根據(jù)個(gè)人的存款時(shí)間、 金額和對(duì)儲(chǔ)蓄體系的貢獻(xiàn)來(lái)進(jìn)行測(cè)算得出。

二是封閉運(yùn)作。住房?jī)?chǔ)蓄的資金主要來(lái)自于儲(chǔ)蓄集體， 包括其資金的入和出都是封閉的， 因此保證了該融資體系不受資本市場(chǎng)及其利率波動(dòng)的影響而獨(dú)立存在， 其存貸利率在整個(gè)合同期間保持不變， 使得儲(chǔ)蓄者的還貸壓力大大降低， 市場(chǎng)可預(yù)期性提高， 完全不用擔(dān)心市場(chǎng)波動(dòng)所帶來(lái)的影響。而儲(chǔ)蓄者的這種良性循環(huán)也提高了其資金使用效率。

三是政府獎(jiǎng)勵(lì)。在德國(guó)， 住房?jī)?chǔ)蓄系統(tǒng)是唯一能夠得到國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)的儲(chǔ)蓄形式。具體獎(jiǎng)勵(lì)措施有三項(xiàng)。一項(xiàng)儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)， 獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)為10%， 獎(jiǎng)勵(lì)由聯(lián)邦財(cái)政部支出。二項(xiàng)雇員資金積累款， 這是儲(chǔ)蓄者從單位得到的補(bǔ)貼。三項(xiàng)雇員儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)， 如雇員每年應(yīng)納稅收入不高于2.7萬(wàn)馬克則可申請(qǐng)資金累積獎(jiǎng)金， 獎(jiǎng)勵(lì)系數(shù)為10%。[4]

四是專業(yè)經(jīng)營(yíng)， 在德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄業(yè)務(wù)只能由專業(yè)的機(jī)構(gòu)即住房?jī)?chǔ)蓄銀行來(lái)經(jīng)營(yíng)。而且頒布的《住房?jī)?chǔ)蓄銀行法》對(duì)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的業(yè)務(wù)范圍和經(jīng)營(yíng)原則作出了嚴(yán)格的限定。這保障了資金的安全性， 也保證了運(yùn)作的專業(yè)性和效率。

三、 新加坡住房公積金制度

新加坡的住房公積金制度創(chuàng)建于1955年， 最初的目的是建立一種強(qiáng)制性的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄金。經(jīng)過(guò)不斷的充實(shí)， 完善， 成為一項(xiàng)獨(dú)特的綜合性的全民福利保障制度。

新加坡公積金制度實(shí)行會(huì)員制， 所有新加坡公民和永久居民， 無(wú)論是否雇員， 都必須按雇員月薪的一定比例繳交強(qiáng)制性的公積金， 并按月存入雇員戶下。繳交的公積金款項(xiàng)被分別存入普通戶頭， 保健儲(chǔ)蓄戶頭和特別戶頭， 分別用以支付購(gòu)房， 醫(yī)療、 子女教育費(fèi)， 本人退休后的養(yǎng)老金和應(yīng)急。[5]

新加坡的公積金制度主要有如下運(yùn)作特點(diǎn)：

第一， 強(qiáng)制性。新加坡的公積金來(lái)源是職工工資收入的一部分， 是職工在政府政策的規(guī)定下， 強(qiáng)制個(gè)人統(tǒng)一儲(chǔ)蓄。

第二， 動(dòng)態(tài)管理。新加坡的公積金由所有從業(yè)者和雇主共同繳納。最開(kāi)始， 公積金數(shù)額為月工資的10%， 由從業(yè)者和雇主各支付5%。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展， 公積金繳存比率先后增至16%、 20%和30%。20世紀(jì)80年代， 新加坡的經(jīng)濟(jì)達(dá)到了頂峰， 其住房公積金繳存比率也是達(dá)到了50%。之后， 新加坡遭遇了經(jīng)濟(jì)衰退， 繳存比率也隨之降為24%。新加坡的公積金繳存通過(guò)不斷的調(diào)控使得繳存的比率始終與個(gè)人經(jīng)濟(jì)的承受范圍相符合。這使它不成為一項(xiàng)負(fù)擔(dān)而成為一項(xiàng)便利。

第三， 收益性。在新加坡政府的有關(guān)政策措施配合下， 公積金還具有了一定的收益性質(zhì)。新加坡的公積金可用來(lái)作為投資之用， 也能在一定條件下提取， 而且按照法律規(guī)定公積金存款的利率不得低于2.5%， 其中特別戶頭存款的利率， 可比普通戶頭高出1.25個(gè)百分點(diǎn)， 而且這部分利息收入免交所得稅。目前公積金所有者的年息約為6.5%。[6]

四、 德國(guó)、 新加坡住房保障制度的啟示

(一)金融創(chuàng)新， 提高覆蓋面和參與度

綜觀德國(guó)和新加坡的制度， 在提高覆蓋面上有其獨(dú)到之處。住房?jī)?chǔ)蓄和我國(guó)的公積金制度其實(shí)有類似之處， 都是一種互助型的金融安排。這種制度參與層面越多、 覆蓋面越高， 其運(yùn)行效率越好。

但我國(guó)目前的住房公積金的覆蓋率僅為58%， 大量非國(guó)有企業(yè)和個(gè)體人員如私營(yíng)企業(yè)、 個(gè)體工商業(yè)者、 一部分“三資”企業(yè)和外商駐華機(jī)構(gòu)的員工等， 并不享有住房公積金政策。[7]

因此， 可以借鑒德國(guó)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制， 引入住房?jī)?chǔ)蓄系統(tǒng)， 使之與個(gè)人公積金互相組合互相輔助， 把住房?jī)?chǔ)蓄引導(dǎo)成為第二公積金， 以彌補(bǔ)公積金低覆蓋率的不足。住房?jī)?chǔ)蓄是面向社會(huì)各種收入居民的住房融資方式， 因此住房?jī)?chǔ)蓄系統(tǒng)的引入可以擴(kuò)大公積金的參與面， 使更廣大的群眾得到幫助。

同樣， 新加坡也通過(guò)制度安排實(shí)現(xiàn)了全民性的公積金制度。新加坡制度的特點(diǎn)還在于它的覆蓋面特別廣。從微觀而言， 新加坡建立的是家庭賬戶而不是個(gè)人賬戶， 不僅家庭成員間可融通， 而且養(yǎng)老、 醫(yī)療、 住房等資金可以融通使用。 從社會(huì)來(lái)看， 這也是可覆蓋全體人員、 覆蓋所有項(xiàng)目的大統(tǒng)籌池。這種金融創(chuàng)新更提高了這一制度的效率， 也可以吸引更多資金參與， 形成良性循環(huán)。

(二)制度創(chuàng)新， 利用市場(chǎng)力量實(shí)施住房保障

德國(guó)推動(dòng)住房建設(shè)、 實(shí)施住房保障， 主要是通過(guò)運(yùn)用金融財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)手段， 充分發(fā)揮各市場(chǎng)主體的作用實(shí)現(xiàn)的。德國(guó)政府明確規(guī)定各房屋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目， 必須承建一定比例的社會(huì)福利房， 政府給予一定的低息或免息貸款和一定的稅收優(yōu)惠， 等等。[8]

如何有效的利用社會(huì)資金和市場(chǎng)力量來(lái)提供住房保障， 這是一個(gè)值得深入考慮的事情。在當(dāng)前中國(guó)而言， 讓開(kāi)發(fā)商主動(dòng)參與提供住房保障主要的難點(diǎn)還在于利潤(rùn)太低。這個(gè)利潤(rùn)太低是相對(duì)于商品住宅市場(chǎng)而言的， 實(shí)際利潤(rùn)相比于其他產(chǎn)業(yè)并不算低。因此， 商品房市場(chǎng)的畸形發(fā)展影響到了利用市場(chǎng)機(jī)制吸引房地產(chǎn)商來(lái)提供住房保障的能力。這也反過(guò)來(lái)說(shuō)明住房保障不能單獨(dú)考慮， 而應(yīng)該是整個(gè)住房市場(chǎng)通盤考慮。

但循著這個(gè)思路， 中國(guó)的政府可以將商品房開(kāi)發(fā)和保障住房開(kāi)發(fā)進(jìn)行捆綁， 讓開(kāi)發(fā)商捆綁建造廉租房， 并由其負(fù)責(zé)按規(guī)定經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)中， 可以將政府劃撥用地與市場(chǎng)地價(jià)差額轉(zhuǎn)為政府免息貸款， 在開(kāi)發(fā)商賣房時(shí)， 將貸款轉(zhuǎn)移到符合條件的經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買者頭上， 買房者在出售房屋時(shí)， 須償還貸款。這樣既可以增加公共投資效益又可以使申請(qǐng)者理性購(gòu)房， 減少申請(qǐng)人數(shù)量， 有利于建立一體化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

當(dāng)前的癥結(jié)在于把房地產(chǎn)的市場(chǎng)功能和保障功能分開(kāi)， 讓企業(yè)負(fù)責(zé)市場(chǎng)需求的滿足， 而讓政府來(lái)提供保障功能。這個(gè)思路有所局限， 在效力上存在問(wèn)題。

(三)管理創(chuàng)新， 完善公積金的使用和管理方式

新加坡公積金的繳納率是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和員工工資收入水平、 企業(yè)勞動(dòng)力成本以及公眾對(duì)公積金評(píng)價(jià)等因素， 不斷調(diào)整而得出地， 這樣既能準(zhǔn)確反映國(guó)民收入狀況維護(hù)員工利益， 又能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到宏觀調(diào)控地作用。而目前國(guó)內(nèi)住房公積金每月地繳納率雖然有一定的調(diào)整， 但這種調(diào)整相比于國(guó)民生產(chǎn)總值的上升與個(gè)人工資上升的幅度相差非常大， 因此建立住房公積金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制是擴(kuò)大公積金的適應(yīng)面， 提高它的影響力的有效措施之一。政府應(yīng)通過(guò)建立動(dòng)態(tài)的分析制度， 包括對(duì)每人每月繳納率， 住房公積金總繳納量， 相互變化關(guān)系等數(shù)據(jù)的監(jiān)控達(dá)到對(duì)住房公積金的動(dòng)態(tài)宏觀調(diào)控以增加社會(huì)福利。

除此之外， 公積金的管理和增值也是一個(gè)難題， 目前公積金的使用收到嚴(yán)格的限制， 使得大量的資金出于閑置， 如何有效利用這筆資金， 發(fā)揮公積金的經(jīng)濟(jì)效益是一個(gè)影響到長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

一方面， 應(yīng)該將公積金制度的適用范圍， 擴(kuò)展到其他社會(huì)保障領(lǐng)域， 而不僅僅是住房。另一方面， 應(yīng)擴(kuò)大公積金的投資方向， 在專門機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)確保安全的前提下， 開(kāi)辟新的投資渠道， 從而提高它的保值增值能力， 以給儲(chǔ)蓄者更大的回報(bào)， 這也進(jìn)一步擴(kuò)大公積金制度的影響面， 提高效率。

參考文獻(xiàn)：

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