賈 靜

(山東政法學(xué)院民商法學(xué)院,山東濟南 250014)

農(nóng)民工權(quán)益法律保障的缺失及其制度創(chuàng)新＊

賈 靜

(山東政法學(xué)院民商法學(xué)院,山東濟南 250014)

由于自身原因和外部環(huán)境的影響,目前我國農(nóng)民工權(quán)益法律保障嚴重缺失。只有從立法、執(zhí)法、司法三個層面全面構(gòu)建法律保障制度,農(nóng)民工權(quán)益才能得到更有效的維護。

農(nóng)民工;權(quán)益保障;處理機制;制度創(chuàng)新

一、我國農(nóng)民工權(quán)益法律保障的缺失

(一)農(nóng)民工權(quán)益缺乏社會保障制度

社會保障制度是市場經(jīng)濟的“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟運行的“減震器”和實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”,①肖金明:《傳統(tǒng)與轉(zhuǎn)型:堅守正義、守護良知和維護榮譽》,《政法論叢》2009年第1期。而我國目前農(nóng)民工并未享受到充分的社會保障,可見我國目前的社會保障制度存在嚴重不足,缺乏公平合理性。雖然某些省市開始實施最低生活保障,但農(nóng)民工仍然被排除在外。②陳桂蘭:《城市農(nóng)民工的權(quán)益保障與政府責(zé)任》,《前沿》2004年第3期。由于缺乏有效的監(jiān)督機制以及對于損害農(nóng)民工權(quán)益的嚴厲的懲罰措施,當(dāng)農(nóng)民工遭遇工資不能及時足額發(fā)放、人格歧視、工傷賠償?shù)葐栴}時,往往使農(nóng)民工連辛勤勞動的“裸體工資”都不能拿到,更談不上應(yīng)得的民事補償。

(二)農(nóng)民工的社會權(quán)益得不到尊重

中國農(nóng)民工處于社會的底層,受文化程度、身份地位、經(jīng)濟力量等自身條件的限制,其政治參與機會往往很少甚至被剝奪,這樣就造成農(nóng)民工對政治生活的影響力較低。同時,農(nóng)民工政治參與權(quán)利被忽視、剝奪殃及其他方面,諸如子女受教育、就業(yè)、培訓(xùn)、休息、安全保障等權(quán)利都得不到有效和持久的保障。政治生活的最終目標是法律的產(chǎn)生,而法律是政府對公共利益的強制性和權(quán)威性分配。強勢群體的參與往往導(dǎo)致法律的制定有利于他們的利益需求,至少不影響他們的既得利益。農(nóng)民工因其特殊的社會身份而無法參與法律規(guī)則的制定,不能使自己的意志體現(xiàn)在法律中,因此,其權(quán)利被忽視甚至被剝奪就是“情理之中”的事情了。③許經(jīng)勇、曾芬任:《農(nóng)民工:我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期的一個特殊范疇》,《學(xué)術(shù)研究》2004年第2期。

(三)農(nóng)民工權(quán)益受到侵害后得不到有效的法律救濟

農(nóng)民工權(quán)益被侵害之后,由于承擔(dān)不起高額的訴訟費而喪失了獲得國家司法部門幫助的權(quán)利,這對農(nóng)民工來說是極大的不公平。農(nóng)民工權(quán)益受損而不能訴諸法律,被迫選擇自己不情愿的“私了”,這并不是農(nóng)民工法律意識淡薄,而是一種潛在的不平等在作祟。因為他們與雇主之間的不平等地位,迫使其只能接受不平等的結(jié)果。我國自 1994年建立法律援助制度以來,已經(jīng)建立政府法律援助機構(gòu) 2892個,法律援助專職人員9798名,10多年來共解答法律咨詢 600多萬人次,辦理各類法律援助案件 81萬余件,有 130余萬人得到了法律援助服務(wù)。④韓宏偉:《論農(nóng)民工權(quán)益的缺損與法律保障》,《蘭州學(xué)刊》2007年第6期。但由于法律援助經(jīng)費短缺,法律援助律師資源不足,大量需要提供法律援助的農(nóng)民工權(quán)益糾紛案件不能得到及時的解決。法律援助是農(nóng)民工維權(quán)時可以利用的最后的制度資源,如果連這一點也做不到,農(nóng)民工就只能任人宰割了。

二、農(nóng)民工權(quán)益法律保障缺失的原因分析

首先,農(nóng)民工權(quán)益法律保障的缺失有著深刻的社會歷史原因。幾千年的封建統(tǒng)治,傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟,造成了城鄉(xiāng)及鄉(xiāng)村各村落之間的相互隔離。改革開放前實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制,不僅沒有根本改變傳統(tǒng)的隔離局面,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的政策反而進一步擴大了城鄉(xiāng)差距,加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移實質(zhì)上是經(jīng)濟規(guī)律作用下的城鄉(xiāng)平衡。面對城市較好的公共設(shè)施和相對務(wù)農(nóng)要高得多的收入,即使在城市受到不公正的待遇,農(nóng)民工大都也不會放棄打工機會回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。因此,農(nóng)民工在我國的產(chǎn)生有著錯綜復(fù)雜的社會原因,其合法權(quán)益容易被侵害且保護難度大。

其次,政府對農(nóng)民工的不利政策是其權(quán)益缺乏法律保障的主要原因。在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中,政府對農(nóng)民工權(quán)益的保護明顯不力。目前一些地方政府過于追求經(jīng)濟增長,追求政績,熱衷于為資本服務(wù),保護農(nóng)民工權(quán)益的力度不夠。并且各級政府一直認為,農(nóng)民工進城就業(yè)是個人的短期行為,因此,在對待農(nóng)民工的問題上,忽視他們在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展中起的積極作用,片面夸大他們的消極作用。因此,農(nóng)民工權(quán)益法律保護缺失有政府的責(zé)任。

再次,城市居民中存在的狹隘的市民文化是農(nóng)民工權(quán)益法律保障缺失的重要原因。某些城市居民始終對農(nóng)民工抱有偏見,被歧視的陰影總是籠罩在農(nóng)民工身上。農(nóng)民工來自農(nóng)村,由于自身素質(zhì)的局限,本身存在著或多或少的缺點。但他們?nèi)谌氤鞘械脑竿浅娏?希望能夠與城市居民平等地生活在一起,并共同建設(shè)和創(chuàng)造美好的生活。但在部分城市居民中存在一種狹隘的畸形的文化心理,他們認為農(nóng)民工是外來戶,是二等公民。農(nóng)民工的生活方式、生活心理,乃至方言常常會被譏笑和嘲弄。這種不健康的心理,縱容了城市居民對農(nóng)民工的歧視,農(nóng)民工的合法權(quán)益就很難得到應(yīng)有的保障。

農(nóng)民工權(quán)益法律保障的缺失,除了外在因素,農(nóng)民工自身缺乏法律意識和維權(quán)勇氣也是重要原因之一。農(nóng)民工文化素質(zhì)偏低,法律知識貧乏,法律意識淡薄。很多農(nóng)民工在自己合法權(quán)益受侵犯時,不懂得通過法律手段保護自己。血汗錢被欠后,大多數(shù)農(nóng)民工選擇用反復(fù)尋找老板直至把老板找煩的方式來討要工錢,部分農(nóng)民工用嚇唬等手段對老板施加壓力,只有極少數(shù)農(nóng)民工選擇通過法律途徑解決工資拖欠問題,還有的農(nóng)民工甚至認為,要不到錢就只好認命。①劉炳君:《論農(nóng)民工權(quán)益的法律保護》,《政法論叢》2007年第2期。因此,要想徹底改變農(nóng)民工權(quán)益缺失的狀況,提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)和法律意識應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。

三、中國農(nóng)民工權(quán)益法律保障的制度創(chuàng)新

要構(gòu)建社會主義和諧社會,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,順利實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化,就必須切實維護好、發(fā)展好、實現(xiàn)好農(nóng)民工的合法權(quán)益。而完善農(nóng)民工權(quán)益保障制度無疑是保護農(nóng)民工合法權(quán)益最徹底、最有效也是最根本的途徑。

(一)加快農(nóng)民工權(quán)益保障的立法步伐

制定《農(nóng)民工權(quán)益保護法》,通過專門的農(nóng)民工權(quán)益保護立法來形成長效機制。②劉炳君:《論農(nóng)民工權(quán)益的法律保護》,《政法論叢》2007年第2期。在制定農(nóng)民工權(quán)益保護法時,應(yīng)打破現(xiàn)有思維定勢,賦予農(nóng)民工實質(zhì)意義上的平等的人格權(quán),加強政府與社會保障農(nóng)民工權(quán)益的責(zé)任,有效保障農(nóng)民工的經(jīng)濟利益和政治權(quán)益。進一步完善現(xiàn)有的勞動法律體系,針對現(xiàn)行《勞動法》關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益的規(guī)定過于籠統(tǒng)的現(xiàn)狀,盡快制定《反就業(yè)歧視法》,保證農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán),明確禁止一切與能力無關(guān)的就業(yè)差別待遇。抓緊制定《工資支付條例》,建立企業(yè)欠薪保障基金制度,依法徹底治理拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。盡早制定《社會保障法》,將農(nóng)民工的社會保障納入城市社會保障的范疇。與此同時,還要立法保障農(nóng)民工子女享受與市民子女平等的接受義務(wù)教育的權(quán)利。隨著進城務(wù)工人員全家流動狀況的日益普遍,隨同父母進入城市的兒童也日益增多。2006年 3月,國務(wù)院出臺的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》指出,要保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任,將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃,列入教育經(jīng)費預(yù)算,以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué),并按照實際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費?？梢韵胍?這一行政法規(guī)的貫徹實施,必將為下一步的剛性立法提供基礎(chǔ)。

(二)加大保障農(nóng)民工權(quán)益的執(zhí)法力度

嚴格執(zhí)行現(xiàn)有保障農(nóng)民工權(quán)益的法律制度。保障農(nóng)民工權(quán)益要解決的不但是立法問題,而且還要加強有關(guān)行政執(zhí)法部門的執(zhí)法問題,要堅決杜絕“行政不作為”現(xiàn)象?！秳趧臃ā泛蛧鴦?wù)院制定的行政法規(guī)等規(guī)范性文件中給政府各部門設(shè)定的責(zé)任,多數(shù)屬于積極的責(zé)任。行政不作為是相對政府部門的積極責(zé)任來說的。為了切實保障農(nóng)民工的權(quán)益,應(yīng)明確各單位的權(quán)限和責(zé)任,建立健全執(zhí)法責(zé)任制。

健全和加強農(nóng)民工權(quán)益保障監(jiān)督制度。結(jié)合當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民工權(quán)益的實際情況,可以從以下幾個方面建立健全農(nóng)民工權(quán)益保障監(jiān)督制度。首先健全事前管理與干預(yù)機制。明令用人單位在建立勞動關(guān)系時,必須與農(nóng)民工訂立書面用工合同,勞動合同必須報勞動行政主管部門備案。同時,充分發(fā)揮行業(yè)管理機構(gòu)的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán),對實行許可證制度的行業(yè),建立對農(nóng)民工傾斜的市場準入制度,應(yīng)將是否明確保證農(nóng)民工待遇作為市場準入的前提條件;其次,加強事中監(jiān)督機制。在勞動過程中,勞動行政執(zhí)法部門應(yīng)加大勞動監(jiān)督力度,加強市場管理,建立農(nóng)民工工資監(jiān)控制度和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò);再次,加強事后懲戒機制。有關(guān)部門要嚴厲懲戒用人單位的違法行為。在處罰時,不能只對違法企業(yè)以小額罰款了事,必要時可暫時吊銷其營業(yè)執(zhí)照,嚴重侵害農(nóng)民工權(quán)益的可以直接吊銷其營業(yè)執(zhí)照。特別是對拖欠和克扣農(nóng)民工工資的用人單位,要責(zé)令限期補發(fā),對于故意拖欠者,依法嚴懲不怠。

(三)切實加強對農(nóng)民工權(quán)益的司法保護

設(shè)立勞動法院或勞動法庭專事勞動審判。①鄭瑩:《簡論農(nóng)民工權(quán)益的法律保護》,《光明日報》2007年 5月 2日。勞動關(guān)系不同于平等主體之間發(fā)生的民事關(guān)系,雙方是管理與被管理、雇傭與被雇傭的關(guān)系,勞動法律關(guān)系有其明顯的特殊性。因此,用民事程序解決勞動爭議并不恰當(dāng)。借鑒國外勞動爭議司法機構(gòu)的做法,設(shè)立由專業(yè)法官和兼職法官組成的特別勞動法院或勞動法庭,按照特殊的勞動訴訟程序處理勞動爭議案件。設(shè)立專門的勞動法院或勞動法庭專事勞動審判,有利于提高法院處理案件的專門化程度。同時可加快案件審理的節(jié)奏,縮短案件審理周期,逐步建立相關(guān)案件的快速裁判機制。

完善勞動爭議處理機制,及時解決涉及農(nóng)民工的勞動爭議案件。要使農(nóng)民工的勞動權(quán)益得到有效保護,應(yīng)對現(xiàn)行勞動爭議的司法制度進行改革和完善。我國現(xiàn)行的勞動爭議處理機制是“勞動仲裁—法院訴訟”。實踐證明,這種勞動爭議“先裁后審”的機制不僅耗時耗力,而且因法院審理案件不以仲裁裁決為基礎(chǔ),使得勞動仲裁和民事訴訟不能有效銜接。同時由于仲裁費、訴訟費、律師費等的發(fā)生,提高了農(nóng)民工維權(quán)的成本。因此,應(yīng)立法廢止勞動仲裁前置程序,代之以裁審選擇自由,縮短爭議處理的時間、減少爭議處理的成本,確保當(dāng)事人的自由選擇權(quán)利得到尊重和體現(xiàn)。②沈磊:《民事訴訟程序的簡易化與小額訴訟程序的引入》,《政法論叢》2008年第4期。

發(fā)揮調(diào)解機制的功能,及時、有效地維護農(nóng)民工合法權(quán)益?；谵r(nóng)民工權(quán)益糾紛法律關(guān)系中主體的特殊性和涉及內(nèi)容的廣泛性,僅靠行政手段和司法裁決是難以解決的。③李強:《關(guān)于城市農(nóng)民工的情緒傾向及社會沖突問題》,《社會學(xué)研究》1995年第4期。通過調(diào)解解決爭議,不但更有利于化解糾紛,而且可以避免結(jié)案后留下“后遺癥”。因此,充分發(fā)揮調(diào)解制度的功效是十分必要的。在處理農(nóng)民工權(quán)益糾紛時,應(yīng)在仲裁、審判過程中廣泛運用調(diào)解,鼓勵當(dāng)事人庭前、庭審、庭后和解,同時,應(yīng)努力構(gòu)建多元化、多層次的調(diào)解組織體系,充分發(fā)揮企業(yè)調(diào)解委員會、人民調(diào)解委員會和社區(qū)組織的調(diào)解功能,最大限度地促使當(dāng)事人以和解方式解決爭議,消除社會不穩(wěn)定因素。

落實法律援助制度,加強對農(nóng)民工合法權(quán)益保障的法律援助。法律援助制度能給予經(jīng)濟困難而又需要法律援助的農(nóng)民工及時的幫助,這有利于勞動爭議的及時解決,既維護了農(nóng)民工的合法權(quán)益,又實現(xiàn)了法律平等的要求,也促進了社會的安定團結(jié)。④朱禮好:《誰幫民工跨越素質(zhì)門檻》,《中國縣域經(jīng)濟報》2003年 7月 4日。依照我國《法律援助條例》的規(guī)定,各級司法行政部門應(yīng)將農(nóng)民工請求支付勞動報酬等案件作為一項法律援助的重要內(nèi)容,為農(nóng)民工追討工資等司法訴訟提供法律援助。各類法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)簡化手續(xù),及時受理農(nóng)民工的申請,為其維權(quán)提供法律幫助。

(責(zé)任編輯:武衛(wèi)華)

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1003—4145[2010]09—0135—03

2010-03-13

賈 靜 (1967-),女,山東政法學(xué)院副教授,研究方向為民商法。