鄧敏貞

(廣東金融學(xué)院法律系,廣東廣州 510275)

論公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的政府責(zé)任＊

鄧敏貞

(廣東金融學(xué)院法律系,廣東廣州 510275)

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),我國(guó)對(duì)公用事業(yè)實(shí)行國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)。20世紀(jì) 80年代末,我國(guó)沿海地區(qū)以特許經(jīng)營(yíng)方式引進(jìn)外商投資并經(jīng)營(yíng)公用事業(yè),并在 2000年后在全國(guó)鋪開。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)并非意味政府責(zé)任的終結(jié),只是從傳統(tǒng)的自我履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ县?zé)任與補(bǔ)充責(zé)任,并在特殊情況下承擔(dān)接管、損害賠償?shù)蓉?zé)任。

公用事業(yè);特許經(jīng)營(yíng);保障責(zé)任;補(bǔ)充責(zé)任

目前為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同的公用事業(yè)是“網(wǎng)絡(luò)設(shè)施”行業(yè),即那些通過(guò)固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè),如供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等。近幾年,出現(xiàn)了一些公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)失敗案例,究其原因主要是政府過(guò)于重視特許經(jīng)營(yíng)的招商引資功能而忽視自己應(yīng)盡的責(zé)任,未能防范特許經(jīng)營(yíng)的缺失并強(qiáng)化自身建設(shè)。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)并非政府責(zé)任的免除,而是履責(zé)方式的改變。

一、政府直接經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)的理論發(fā)微

(一)公用事業(yè)的基本特性

公用事業(yè)有如下特性:第一是民生必需性。公用事業(yè)“所提供之服務(wù)與商品,便利大眾生活,甚至為大眾日常生活所需之事業(yè)”。根據(jù)公眾在公共產(chǎn)品鏈中的位置,可將公用事業(yè)分為兩類:一是公眾作為終端使用者的供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè);一是公眾處于始端位置、政府作為終端處理者的行業(yè),主要包括污水與垃圾處理。公眾對(duì)這兩類行業(yè)的需求與態(tài)度有別。當(dāng)公眾處于終端使用者位置時(shí),因直接享用公共服務(wù),對(duì)該類產(chǎn)品的需求較高,態(tài)度較積極,如政府對(duì)此供給不足或效率與質(zhì)量較差,容易面臨較大的社會(huì)壓力;而對(duì)于公眾處于始端位置的公用事業(yè),由于不直接享受公共產(chǎn)品,公眾的需求、參與熱情和積極性相對(duì)較低,并直接影響這類事業(yè)的市場(chǎng)發(fā)育。第二是自然壟斷性。公用事業(yè)具有自然壟斷性質(zhì)。自然壟斷的重要特征是“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”與“范圍經(jīng)濟(jì)”。“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”是指廠商的平均生產(chǎn)成本隨著產(chǎn)量的增加而降低。“范圍經(jīng)濟(jì)”是指某些產(chǎn)品由廠商集中生產(chǎn)的成本要比分別生產(chǎn)的成本要低。公用事業(yè)依賴網(wǎng)絡(luò)型設(shè)施,這些設(shè)施一旦投入,便形成固定成本,產(chǎn)生邊際效應(yīng),“隨著服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展,提供服務(wù)的平均成本有降低的趨勢(shì),服務(wù)的有效性有增加的趨勢(shì)”,①世界銀行:《1999-2000年世界銀行發(fā)展報(bào)告》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2000年版,第21頁(yè)。從而排斥新的市場(chǎng)進(jìn)入者,逐漸形成市場(chǎng)的獨(dú)占。第三是資本專用性與沉淀性。公用事業(yè)提供服務(wù)的設(shè)施具有社會(huì)專用資本特征,其所提供的產(chǎn)品或服務(wù)不成為直接的消費(fèi)品,卻是直接影響社會(huì)商品生產(chǎn)的基本必需品。此外,公用事業(yè)所依賴的設(shè)施還具有資金密集、耐久性和資本沉淀性。即公用事業(yè)設(shè)施的投入成本很大,但一旦投入,可以長(zhǎng)久使用,而且一旦建立,很難改變其用途。第四是外部性。公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)會(huì)產(chǎn)生外部性。諸如自來(lái)水、電力、煤氣等公用事業(yè)若生產(chǎn)過(guò)程不當(dāng),或者采取的生產(chǎn)技術(shù)落后,會(huì)對(duì)環(huán)境以及居民健康帶來(lái)不利影響,產(chǎn)生負(fù)外部性。而污水處理、垃圾處理等行業(yè)則具有較大的正外部性。因污水、垃圾得到及時(shí)有效處理會(huì)給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)健康的生活環(huán)境,提高當(dāng)?shù)丨h(huán)境與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。負(fù)外部性容易損害公共利益,而正外部性易招致該產(chǎn)品供給不足。

(二)福利國(guó)思想與給付行政理念

早期自由主義法治國(guó)家對(duì)于社會(huì)個(gè)體的權(quán)益奉行消極保護(hù)原則,沒(méi)有法律授權(quán),國(guó)家不能任意干涉社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng),故國(guó)家被視為“守夜人”。20世紀(jì)初,福利國(guó)思想興起,強(qiáng)調(diào)國(guó)家不能只做“守夜人”,而要成為“夜警”,擔(dān)當(dāng)正義的使者,積極介入人民生活,保護(hù)弱勢(shì)群體,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在這種背景下,基于公用事業(yè)的特征,公用事業(yè)服務(wù)的提供自然地成為國(guó)家的責(zé)任。正如 20世紀(jì)初法國(guó)公法學(xué)家萊昂·狄驥指出的:“公用事業(yè)是統(tǒng)治者因其地位而肩負(fù)的義務(wù)?！?/p>

給付行政理論的提出,進(jìn)一步為政府提供公用事業(yè)服務(wù)提供了理論支撐。給付行政概念最早由德國(guó)學(xué)者 (Ernst Forsthoff)于 1938年提出,“作為給付主體的行政”是指行政機(jī)關(guān)對(duì)人民不只為傳統(tǒng)上的干涉其自由權(quán)利行為,同時(shí),亦有可能經(jīng)由金錢或服務(wù),提供人民生存所必須的照顧。所謂生存照顧,指提供一般市民日常生活所不可欠缺的生活上的財(cái)貨或服務(wù)。①陳春生:《給付行政》,《月旦法學(xué)教室》2003年第4期。

由于公用事業(yè)具有民生性、自然壟斷性以及資產(chǎn)專用性等特點(diǎn),加上福利國(guó)家思想與給付行政的理念,很多國(guó)家以國(guó)有方式經(jīng)營(yíng)公用事業(yè),并通過(guò)對(duì)公用事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)任命、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)、價(jià)格等解決自然壟斷的弊端,保障公用事業(yè)的穩(wěn)定供給與合理收費(fèi)。在上世紀(jì)七十年代末以前,我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國(guó)家不僅承擔(dān)公用事業(yè)的直接生產(chǎn)責(zé)任,甚至對(duì)一般性的競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)實(shí)施統(tǒng)制經(jīng)營(yíng)。所以,我國(guó)政府對(duì)公用事業(yè)的獨(dú)占經(jīng)營(yíng)并非市場(chǎng)自然運(yùn)作形成,亦非基于公用事業(yè)的特征所要求,而是藉由當(dāng)時(shí)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)體制所形成的。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的興起與缺失

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指在市政公用行業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中,由政府通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或者其它法定程序選擇公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者,并授予經(jīng)營(yíng)者在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,然后政府通過(guò)合同協(xié)議或其它方式確立政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。有學(xué)者把此概括為“政府的事情,通過(guò)合同約定,交給企業(yè)去辦”。②徐宗威:《公權(quán)市場(chǎng)》,機(jī)械工業(yè)出版社 2009年版,第21頁(yè)。特許經(jīng)營(yíng)的宗旨是,透過(guò)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予,交換民間機(jī)構(gòu)對(duì)公共設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng),從而彌補(bǔ)政府財(cái)政基金的不足,增加公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給,改善產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量。

對(duì)公用事業(yè)的供給,我國(guó)長(zhǎng)期沿襲“資產(chǎn)政府投入、領(lǐng)導(dǎo)政府任命、經(jīng)營(yíng)政府控制、價(jià)格政府制訂、盈虧政府統(tǒng)負(fù)”的模式。自上世紀(jì) 80年代開始,沿海地區(qū)以特許經(jīng)營(yíng)方式引進(jìn)外資投資與經(jīng)營(yíng)公用事業(yè),打開了傳統(tǒng)模式的缺口并逐漸波及內(nèi)地。2000年之后,經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展、中國(guó)加入WT O、城市化進(jìn)程加劇等因素導(dǎo)致對(duì)市政公用設(shè)施及服務(wù)的需求不斷攀升,公用事業(yè)改革全面推開。2002年 12月,建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》,首次在全國(guó)范圍內(nèi)允許國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本和外商獨(dú)資參與特許經(jīng)營(yíng)。2004年修改的《行政許可法》為民間資本進(jìn)入公用事業(yè)提供了法律依據(jù)。2004年 3月建設(shè)部出臺(tái)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,這是我國(guó)第一部關(guān)于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的規(guī)章,有力地推進(jìn)了市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程。全國(guó)各地在推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程中,紛紛制定地方規(guī)章,或者對(duì)此前出臺(tái)的規(guī)章進(jìn)行修訂,使之上升為地方立法。隨著公用事業(yè)市場(chǎng)化立法的發(fā)展,民間資本開始大范圍地進(jìn)入曾由政府經(jīng)營(yíng)或者應(yīng)由政府經(jīng)營(yíng)的公用事業(yè)領(lǐng)域。

但公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)也存在著一些缺陷。特許經(jīng)營(yíng)可能存在的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先是對(duì)市場(chǎng)力量的依賴。私人部門參與公用事業(yè)的興建與運(yùn)營(yíng),可能會(huì)受制于私人部門強(qiáng)大的資金實(shí)力與獨(dú)占的技術(shù)能力,出現(xiàn)合作關(guān)系不對(duì)稱的情況。也就是說(shuō),從表面上看,政府具有選擇特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力,但實(shí)質(zhì)上可能因政府過(guò)于依賴私人資本而出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)的投資者與弱勢(shì)主辦單位的現(xiàn)象。其次是信息不對(duì)稱與監(jiān)管能力的喪失。從政府角度來(lái)看,私人參與公用事業(yè)計(jì)劃的推行往往僅有目標(biāo)特性,亦即政府設(shè)定目標(biāo),由私人機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn),私人機(jī)構(gòu)并非依循主辦機(jī)關(guān)的具體指令以及技術(shù)指導(dǎo)執(zhí)行相關(guān)的計(jì)劃,而是獨(dú)立地通過(guò)自身?yè)碛械膶I(yè)知識(shí)與資產(chǎn)來(lái)達(dá)成目標(biāo)。在公私雙方技術(shù)與信息不對(duì)稱的情況下,不僅會(huì)導(dǎo)致公私雙方處于不平等的地位,也可能危及主管部門保障公共利益責(zé)任的履行。最后是對(duì)公共利益的漠視。在傳統(tǒng)公營(yíng)公用事業(yè)模式下,即便企業(yè)虧損,國(guó)家也會(huì)動(dòng)用財(cái)政資金與行政力量維持企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)。但私人機(jī)構(gòu)由私人利益支配,難以主動(dòng)承擔(dān)此類公益性責(zé)任。此外,由于企業(yè)處于壟斷地位,加上公用事業(yè)的民生必需性,用戶往往不能自由選擇也不能放棄公共產(chǎn)品,在公用事業(yè)服務(wù)交易中處于弱勢(shì)地位,在用戶始端型公用事業(yè)領(lǐng)域,更因缺乏來(lái)自用戶的直接監(jiān)管,趨利避害的本性更易誘導(dǎo)企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位,采取利益最大化行為,侵害公共利益。

三、特許經(jīng)營(yíng)后政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變與定位

隨著市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐漸成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本秩序框架,國(guó)家有義務(wù)重新定位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中國(guó)家責(zé)任與私人自治的范圍,不宜再以事必躬親的方式執(zhí)行經(jīng)濟(jì)任務(wù)與形成經(jīng)濟(jì)秩序,而應(yīng)以“少一點(diǎn)國(guó)家責(zé)任,多一些自我責(zé)任”的態(tài)度來(lái)面對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)。①程明修:《德國(guó)經(jīng)濟(jì)行政法總論之發(fā)展趨勢(shì)》,《法學(xué)叢刊》1999年第175期。關(guān)于國(guó)家責(zé)任,德國(guó)學(xué)者 (G.F.Schupper)將行政責(zé)任由強(qiáng)至弱依次區(qū)分為履行責(zé)任、保障責(zé)任與補(bǔ)充責(zé)任三種基本類型。②詹鎮(zhèn)榮:《民營(yíng)化管制與革新》,元照出版社 2005年版,第125頁(yè)。履行責(zé)任系指國(guó)家或其它公法人自行從事特定義務(wù)的責(zé)任,是指將特定任務(wù)的執(zhí)行置于國(guó)家的支配力之下。相對(duì)于履行責(zé)任,保障責(zé)任是指特定任務(wù)雖然由國(guó)家或其它公法人以外的私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行,但國(guó)家或其它公法人必須負(fù)擔(dān)起保障私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行任務(wù)的合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實(shí)現(xiàn)公共福祉的責(zé)任。至于補(bǔ)充責(zé)任,則著重在備位功能,僅在具有一定公益性的管制目的無(wú)法由私人機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)或管制失靈時(shí),此潛在的國(guó)家履行責(zé)任才開始顯性化,據(jù)此,補(bǔ)充責(zé)任為具有結(jié)果取向的國(guó)家責(zé)任。③詹鎮(zhèn)榮:《民營(yíng)化管制與革新》,元照出版社 2005年版,第126頁(yè)。目前,地方政府在實(shí)施公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中,過(guò)于注重引進(jìn)私人資本而忽視特許后的監(jiān)管,以為把公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出去,其責(zé)任也相應(yīng)地轉(zhuǎn)移。實(shí)際上,公用事業(yè)由政府經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至私人經(jīng)營(yíng),僅意味著國(guó)家責(zé)任由原來(lái)的“履行責(zé)任”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｕ县?zé)任”與“補(bǔ)充責(zé)任”,是政府承擔(dān)責(zé)任方式發(fā)生改變而非免除政府的責(zé)任。至于政府該履行怎樣的保障責(zé)任與補(bǔ)充責(zé)任,則應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)后的可能缺失、具體的公用事業(yè)的行業(yè)特征以及政府自身的監(jiān)管能力來(lái)決定。

四、特許經(jīng)營(yíng)后政府的若干具體責(zé)任

(一)政府的保障責(zé)任

第一,要保障公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng),政府應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面保障公平競(jìng)爭(zhēng):一是保障經(jīng)營(yíng)者能公平參與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng);二是在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,盡量避免產(chǎn)生新的壟斷。

在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方面,不能只考慮價(jià)格或資金因素。因特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)人的技術(shù)、財(cái)務(wù)和法律條件各不相同,很難單以價(jià)格論優(yōu)劣,而且私人投入資本的成本始終要反映在即期或遠(yuǎn)期的消費(fèi)價(jià)格或者公共財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)金流量上,前端過(guò)量資本投入必然會(huì)給之后的公共服務(wù)價(jià)格造成巨大的壓力。④周林軍,曹遠(yuǎn)征,張智:《中國(guó)公用事業(yè)改革:從理論到實(shí)踐》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社 2009年版,第199頁(yè)。目前,建設(shè)部頒布的規(guī)章并沒(méi)有明確規(guī)定選擇經(jīng)營(yíng)者的具體方式,但從地方立法來(lái)看,以投標(biāo)為主。由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的門檻和復(fù)雜程度比一般工程建設(shè)項(xiàng)目要高,市場(chǎng)上合格的實(shí)體較少,投標(biāo)者少于三個(gè)的情況也時(shí)有發(fā)生。為此,有地方立法規(guī)定了拍賣、招募、有償轉(zhuǎn)讓、出租、直接委托等方式。從實(shí)踐來(lái)看,允許采取包含招投標(biāo)在內(nèi)的多種競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者,符合此類項(xiàng)目的性質(zhì)和市場(chǎng)現(xiàn)狀。

在保障經(jīng)營(yíng)過(guò)程充分競(jìng)爭(zhēng)方面,如政府僅授予單一企業(yè)專營(yíng)權(quán),將使行政壟斷走向另一種壟斷。雖有反壟斷法的管制,但不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。因此,除因性質(zhì)特殊,需要大量的資金或者特殊的設(shè)備,須由單一企業(yè)承接外,應(yīng)充分考慮是否可以由不同企業(yè)分別承接,共同參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。這不但可增加競(jìng)爭(zhēng),避免壟斷,確保商品或服務(wù)的提供,避免因個(gè)別企業(yè)發(fā)生問(wèn)題而使商品或服務(wù)陷于中斷。⑤許宗力:《行政任務(wù)的民營(yíng)化 (下)》,《司法周刊》2003年第3期?！渡钲谑泄檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第11條規(guī)定:同一行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)授予兩個(gè)以上的經(jīng)營(yíng)者;但因行業(yè)特點(diǎn)和區(qū)域條件的限制,無(wú)法授予兩個(gè)以上經(jīng)營(yíng)者的除外。

第二,要保障持續(xù)與普遍服務(wù)。公用事業(yè)基于民生必需性,應(yīng)該提供持續(xù)的、不間斷的服務(wù),并應(yīng)對(duì)廣大民眾提供無(wú)歧視的、普遍的服務(wù)。關(guān)于普遍服務(wù),實(shí)踐中常需回應(yīng)以下問(wèn)題:對(duì)于邊緣地區(qū)的零星用戶,企業(yè)是否有義務(wù)架設(shè)專門水管與下水道,以保障居民獲取飲用水與產(chǎn)生的污水能被處理?特許經(jīng)營(yíng)制度的根本目的是引進(jìn)企業(yè)資金與服務(wù),增加公共服務(wù)的供給、改善服務(wù)質(zhì)量以滿足公眾的需求。企業(yè)以營(yíng)利為價(jià)值取向,若不尊重企業(yè)本性,最終只會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)萎縮。故不該讓企業(yè)承擔(dān)不合理的公益性責(zé)任。對(duì)于如何保障用戶基本公共服務(wù)能夠滿足,政府應(yīng)綜合考慮以下因素:(1)民生必需程度。不同行業(yè)的民生必需性有異,如水電行業(yè)較污水、垃圾處理從某種意義來(lái)看更重要;(2)可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)該地區(qū)的需求是否會(huì)上升,如該地區(qū)馬上或在不久的將來(lái)要建商品房等;(3)是否有可替代的方式能以較低成本提供類似服務(wù)。隨著技術(shù)的發(fā)達(dá),提供公共服務(wù)的形式日益多樣化,如燃?xì)獬艿劳庖部梢酝ㄟ^(guò)瓶裝方式提供,這就減少了對(duì)管道的依賴。綜合考慮后仍認(rèn)為有必要讓經(jīng)營(yíng)者為零星用戶架設(shè)專門設(shè)施提供公共服務(wù)的,可給予企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)貼。①參見《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第21條。由于政府與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的具體權(quán)益以合同方式確立,雙方可根據(jù)不同公用事業(yè)的特征以及現(xiàn)實(shí)情況予以協(xié)商。

第三,要保障合理定價(jià)與收費(fèi)。公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的高低直接影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。如賦予特許企業(yè)完全的自主定價(jià)權(quán),則會(huì)影響廣大用戶的利益。為保護(hù)消費(fèi)者利益,同時(shí)刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率,降低經(jīng)營(yíng)成本,許多國(guó)家都對(duì)公用事業(yè)實(shí)施價(jià)格監(jiān)管。近幾年,我國(guó)日益重視公用事業(yè)定價(jià)的社會(huì)監(jiān)督。如實(shí)行價(jià)格聽證制度等。但從實(shí)效來(lái)看,很多價(jià)格聽證會(huì)存在缺陷,如廣泛性和代表性不足,聽證結(jié)果未能發(fā)揮實(shí)際效力。此外,在政府定價(jià)的社會(huì)監(jiān)督方面,我國(guó)目前還沒(méi)有像一些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣在公用事業(yè)領(lǐng)域建立專業(yè)消費(fèi)者組織。我國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全聽證制度,培植專業(yè)的消費(fèi)者組織,以形成高效率的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。除了監(jiān)管定價(jià)外,政府還應(yīng)關(guān)注公用事業(yè)的收費(fèi)保障。公用事業(yè)的服務(wù)對(duì)象為廣大民眾,客戶具有分散性,而不少公用事業(yè)是先提供產(chǎn)品或服務(wù)后收費(fèi)的,②如供水、供電行業(yè)是先服務(wù)后收費(fèi)。而移動(dòng)電話一般通過(guò)出售電話卡的方式收費(fèi),消費(fèi)者實(shí)際上是先繳費(fèi),后消費(fèi)。收費(fèi)作為企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基本條件之一,政府應(yīng)該予以保障或協(xié)助。③2 009年 10月 13日,國(guó)務(wù)院法制辦公布了《征信管理?xiàng)l例(征求意見稿)》,擬將用戶繳費(fèi)信息、居民水電煤氣等繳費(fèi)信息逐步納入征信信息中。這是保障企業(yè)合理收費(fèi)的重要措施。

第四,要保障經(jīng)營(yíng)者的合理利益。特許經(jīng)營(yíng)的合同期一般較長(zhǎng),合同履行期間可能會(huì)發(fā)生很多簽約時(shí)雙方?jīng)]能預(yù)見的情況。如暴亂、嚴(yán)重的自然災(zāi)害或者項(xiàng)目公司破產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)狀況嚴(yán)重惡化無(wú)法繼續(xù)為消費(fèi)者提供穩(wěn)定和連續(xù)的公共產(chǎn)品或服務(wù),或市場(chǎng)供求變化導(dǎo)致公共產(chǎn)品供需嚴(yán)重不足等情形。為保障公共利益,應(yīng)賦予政府在特定情況下依據(jù)情勢(shì)變更原則變更或者解除合同的權(quán)利。同時(shí),如因政策或立法變動(dòng),侵害企業(yè)的信賴?yán)娴?應(yīng)就企業(yè)的損失予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或賠償,以免影響政府信用,影響特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

第五,要保障產(chǎn)品質(zhì)量。經(jīng)營(yíng)者是公用事業(yè)的直接生產(chǎn)者,應(yīng)保障其提供的產(chǎn)品或服務(wù)符合質(zhì)量要求,但政府有義務(wù)提供基本的公共服務(wù),是公用事業(yè)的終極保障者。同時(shí),政府是公共利益的代理人,應(yīng)以其監(jiān)管力量督促企業(yè)履行義務(wù),提供合格甚至優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。如污水處理行業(yè),用戶處于始端,來(lái)自用戶的制約很弱,政府應(yīng)采取合理的監(jiān)管措施與制度監(jiān)管污水處理廠的出水水質(zhì)。

(二)政府的補(bǔ)充責(zé)任

第一,接管。為保障公用事業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng),我國(guó)確立了接管制度。④參見《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第10條第6款規(guī)定。但只籠統(tǒng)指出主管機(jī)構(gòu)在公用事業(yè)發(fā)生危機(jī)或者危害公共利益時(shí)承擔(dān)接管的責(zé)任,并沒(méi)進(jìn)一步說(shuō)明接管的方式、法律效力與時(shí)間,譬如,主管部門接管之后,原單位的債權(quán)債務(wù)如何處置等問(wèn)題并沒(méi)有明確規(guī)定。對(duì)公用事業(yè)的接管除了資金以外,還需要專門的技術(shù)與人員,非主管部門可以勝任。如長(zhǎng)春匯津污水污染事件發(fā)生以后,最終還是由擁有專門污水處理技術(shù)的長(zhǎng)春市排水公司組織恢復(fù)匯津污水處理廠的生產(chǎn)運(yùn)行?？梢?主管機(jī)構(gòu)的接管更多地表現(xiàn)為安排組織接管。

第二,補(bǔ)充賠償。公共事業(yè)運(yùn)行過(guò)程中因產(chǎn)品質(zhì)量或其它行為導(dǎo)致私人或者公共利益受損時(shí),政府是否應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?筆者認(rèn)為,特許經(jīng)營(yíng)者是產(chǎn)品與服務(wù)的直接提供者,當(dāng)其產(chǎn)品與服務(wù)違反與消費(fèi)者間的約定,導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生時(shí),應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。但因特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置與授予均由政府決定,公用事業(yè)所使用的設(shè)施一般是公共基礎(chǔ)設(shè)施,且其所有權(quán)屬于或者最終屬于政府,同時(shí),政府是公共產(chǎn)品的最終保障者,所以,不排除政府在特定情況下承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。如在經(jīng)營(yíng)者已不存在或經(jīng)營(yíng)者盡其全力仍不能彌補(bǔ)公益時(shí),由政府承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。⑤劉巍等:《我國(guó)公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償問(wèn)題論析 》,《政法論叢》2008年第5期。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]09—0138—04

2010-07-29

鄧敏貞,廣東金融學(xué)院法律系講師,中山大學(xué)法學(xué)理論博士生,研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

本文是作者獲中華發(fā)展基金資助前往臺(tái)灣地區(qū)高雄大學(xué)研習(xí)期間完成的。