舒 琳

自秦設(shè)郡縣以來,縣級(jí)政權(quán)雖處基層,但少有變動(dòng),像基石支撐歷代政權(quán)大廈。作為一級(jí)基層政權(quán)為何能綿延2000余年不絕？其在中國政治的格局中發(fā)揮了什么樣的作用？

“從中國行政區(qū)劃角度看，縣是最重要的，一是因?yàn)榭h的歷史悠久，二是由于縣制一直被保持?！?2月14日，原民政部中國地名與行政區(qū)劃研究所副所長浦善新說。

在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，浦善新認(rèn)為，縣級(jí)以上行政區(qū)劃在歷史上經(jīng)歷了很大變化，不論是名稱、大小，還是數(shù)量都有變動(dòng)。但縣制從春秋時(shí)期至近代，其名稱甚至范圍并無太大變化，成為中國社會(huì)穩(wěn)定的晴雨表。

皇權(quán)不下縣？

《周禮·地官》和《禮記·王制》載，“縣”即王畿，天子所治之地。本意為“懸”，指所屬地區(qū)直接由天子（王）掌握，以作賞賜。

秦統(tǒng)一六國之前，“皇權(quán)”采用分級(jí)授權(quán)方式。由周朝“天子”分封諸侯，諸侯在自己的封地里，再授權(quán)給各大夫。

授權(quán)以后，諸侯只要盡到一定的義務(wù)，如歲貢、出兵勤王。天子只維持諸侯之間的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府幾乎不管內(nèi)政，因此在自己的封地里，諸侯和大夫儼然一個(gè)小國王，他們自行征稅，自行聘請(qǐng)官吏。

許倬云在《從歷史看組織》中形容西周這種“分封眾建”的關(guān)系是總公司和分公司關(guān)系。但這種分級(jí)授權(quán)形式時(shí)間一長，就有一個(gè)弊端，會(huì)產(chǎn)生弱干強(qiáng)枝的政權(quán)結(jié)構(gòu)，分公司實(shí)力大了，不把總公司放在眼里。周室衰微，諸侯爭霸。

按史書，周代縣大于郡，秦以后縣屬于郡。許倬云說：“秦朝設(shè)郡縣，等于不設(shè)分公司，而是成立辦事處及其代理人，直接向中央負(fù)責(zé)，地方官的成績，都是直接向中央政府報(bào)告?！边@種授權(quán)是直接授權(quán)，權(quán)力只有一個(gè)來源——皇帝。而在縣之下，則是鄉(xiāng)紳治理（自治），“皇權(quán)不下縣”即由此而來。

民政部中國地名與行政區(qū)劃研究所原副所長浦善新認(rèn)為，從秦漢到明清，地方行政體制一直在演變中，但是不管當(dāng)時(shí)的地方行政體制在二級(jí)和三級(jí)，甚至是四級(jí)、五級(jí)之間往復(fù)交替，縣都是最低一級(jí)地方行政組織和區(qū)劃。

從北洋政府時(shí)期開始，政府逐步將政權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至民國時(shí)期形成了統(tǒng)一的區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政體系。

“鄉(xiāng)一級(jí)政府規(guī)模太小，公共服務(wù)不能完全依靠鄉(xiāng)一級(jí)。地級(jí)市范圍又太大，因此最基本的公共服務(wù)還是要靠縣里來解決?！逼稚菩抡f。

1949年以后，由于鄉(xiāng)紳治理的式微，縣級(jí)政府出于治理及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要，機(jī)構(gòu)日益膨脹，直至形成現(xiàn)在的“四套班子”和幾乎覆蓋每個(gè)行業(yè)的部門機(jī)構(gòu)。

同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涌現(xiàn)大量的縣改區(qū)、縣改市，沿續(xù)2000多年的縣的格局發(fā)生變化。據(jù)2009年民政部編纂的《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(cè)》數(shù)據(jù)，截至2008年12月31日，中國共有2859個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃，1463個(gè)縣。

政改從縣政破題？

“郡縣治，天下安”，曾是中國的政治古訓(xùn)。

浦善新說，翻開一部中國歷史，縣作為鄉(xiāng)村的頭，城市的尾，在整個(gè)政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中始終居于特殊地位。對(duì)上，是國家政權(quán)的一個(gè)臺(tái)柱、一個(gè)支撐腳；對(duì)下，則連接著整個(gè)社會(huì)，是國家政權(quán)與社會(huì)的一個(gè)接觸點(diǎn)。社會(huì)的矛盾，政權(quán)和老百姓的矛盾，都會(huì)在縣一級(jí)首先暴露出來。故此，不少學(xué)者提出“中國政治改革應(yīng)當(dāng)從縣一級(jí)破題”的觀點(diǎn)。

2010年8月20日，中共中央政治局召開會(huì)議，全面部署黨務(wù)公開工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度，拓寬黨員意見表達(dá)渠道，營造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督環(huán)境。

這是一個(gè)重要信號(hào)。浦善新說，無論從中央關(guān)于改革的思路來看，還是從近些年來縣政改革的實(shí)踐來看，政治體制改革的突破口已經(jīng)從黨政分開轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主?！罢误w制改革的道路就是通過發(fā)展黨內(nèi)民主，帶動(dòng)人民民主，最終實(shí)現(xiàn)高度的人民民主?！?/p>

而在此基礎(chǔ)之上，如何讓這1463個(gè)縣取得更好的發(fā)展，浦善新認(rèn)為一定要將縣的發(fā)展放在中國整體政治、經(jīng)濟(jì)體制中來考量，從宏觀層面進(jìn)行調(diào)整?！翱h政改革不能光講縣的改革。原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候什么都管，市場經(jīng)濟(jì)之下政府要逐步少管，交給老百姓管，或者社會(huì)組織來管。關(guān)鍵是要從政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上改。”

二是要調(diào)整各級(jí)政府之間的權(quán)力劃分?！霸谡{(diào)整權(quán)力會(huì)遇到利益劃分的問題，有些地級(jí)政府，甚至省級(jí)政府愿意把權(quán)力收在手里，現(xiàn)在很多地方推行省直管縣，把一部分地級(jí)市享受的權(quán)力重新劃給縣里，但一定要給縣相匹配的財(cái)權(quán)、事權(quán)，不能走老路，把“省管縣”變成“省刮縣”?！?/p>