文/復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授 唐亞林

政府作為國(guó)家的代表，其施政得當(dāng)與否，既關(guān)乎普通民眾福利的增益與減損，又關(guān)乎一個(gè)國(guó)家的興盛與衰亡。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)1993年獲得者美國(guó)學(xué)者道格拉斯·C·諾思的名言——“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而，國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，為國(guó)家的代表--政府的治理績(jī)效的正反后果作了最好的注解。

在歷史新時(shí)期，需要把構(gòu)建與當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和綜合國(guó)力相匹配、以民生為重點(diǎn)、惠及全體民眾、全覆蓋、高水準(zhǔn)的公共服務(wù)體系作為不斷拓展政府治理的新型空間的根本路徑來(lái)全力推進(jìn)。

縱觀新中國(guó)成立60年來(lái)政府治理的歷史風(fēng)云，我們發(fā)現(xiàn)60年政府治理的最突出成就體現(xiàn)在全面建構(gòu)了現(xiàn)代政府的治理體系，60年政府治理的最大不足表現(xiàn)在現(xiàn)代政府治理的功能亟待強(qiáng)化，而未來(lái)政府治理的發(fā)展走向則鮮明地指向了不斷拓展現(xiàn)代政府治理的新型空間這一全新課題。

一、現(xiàn)代政府治理體系的全面建構(gòu)

衡量一個(gè)政府的治理績(jī)效的首要標(biāo)準(zhǔn)，在于是否按照現(xiàn)代科層制的基本原理——層級(jí)化原則、專(zhuān)業(yè)化原則和理性化原則，建構(gòu)了一個(gè)有效運(yùn)作的現(xiàn)代政府治理體系。新中國(guó)60年政府治理的歷史實(shí)踐表明一個(gè)現(xiàn)代政府治理體系已經(jīng)全面建構(gòu)，主要表現(xiàn)在以下三大方面：

1.行政組織結(jié)構(gòu)體系的不斷優(yōu)化。

行政組織結(jié)構(gòu)體系主要通過(guò)政府治理的層次與幅度來(lái)體現(xiàn)，一般而言，政府治理的層次與幅度二者間呈反比關(guān)系。新中國(guó)成立后，在政府治理的縱向行政組織結(jié)構(gòu)體系上建構(gòu)了中央人民政府委員會(huì)（政務(wù)院）—大區(qū)—省—縣—鄉(xiāng)五層級(jí)制。1954年，在中央與省之間專(zhuān)門(mén)設(shè)置的大行政區(qū)建制（東北、華北、西北、華東、中南、西南六個(gè)大行政區(qū)）被撤銷(xiāo)，開(kāi)始實(shí)行國(guó)務(wù)院—省—縣—鄉(xiāng)四層級(jí)制。1978年的《憲法》規(guī)定：可以按地區(qū)設(shè)立行政公署，作為自己的派出機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，在省與縣之間作為準(zhǔn)行政層次的地區(qū)級(jí)行政公署，開(kāi)始演化成縱向行政組織結(jié)構(gòu)體系中的一環(huán)。1983年，按照中央發(fā)布的《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》的精神，各地開(kāi)始“地市合并”與“地改市”改革進(jìn)程，逐漸在省與縣之間建立了正式的地級(jí)市之行政層次，進(jìn)而形成了我國(guó)當(dāng)前政府治理五層級(jí)制的縱向行政組織結(jié)構(gòu)體系，即國(guó)務(wù)院—省—市—縣—鄉(xiāng)五層級(jí)制。自2002年后，在我國(guó)一些地區(qū)又開(kāi)始了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)，探索通過(guò)“省管縣（市）體制”來(lái)減少“市級(jí)”中間行政層次的有效途徑。

另一方面，在政府治理的橫向行政組織結(jié)構(gòu)體系上，在國(guó)務(wù)院層面，根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，不斷調(diào)整和優(yōu)化國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)組成。如1949年中央人民政府委員會(huì)下屬政務(wù)院的組成機(jī)構(gòu)有30個(gè)部委署機(jī)構(gòu)（不含秘書(shū)廳）；到1954年，政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，成為最高政府機(jī)關(guān)，下轄35個(gè)部委機(jī)構(gòu)、8個(gè)辦公機(jī)構(gòu)、19個(gè)直屬機(jī)構(gòu)（不含國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳）；而后，又經(jīng)過(guò)多次精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)之變動(dòng)，至2008年，國(guó)務(wù)院一共下轄27組成部門(mén)、1個(gè)直屬特色機(jī)構(gòu)、16個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、17個(gè)直屬事業(yè)單位。

此外，圍繞權(quán)力的分工與制衡問(wèn)題，在廣東的深圳正在嘗試從優(yōu)化橫向行政組織結(jié)構(gòu)體系角度實(shí)行“行政三分制”，即從政府職能的視角將政府職能分解為決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能三大部分，分別由不同的行政機(jī)構(gòu)行使，一改以往行政機(jī)構(gòu)既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”而缺乏有效監(jiān)督之制度設(shè)計(jì)，希冀由此而達(dá)到各自履行職責(zé)且相互制衡之目的。

應(yīng)該指出的是，盡管從理論上講，行政層次與行政幅度二者的關(guān)系呈反比，但在當(dāng)代中國(guó)，這一基本原理已經(jīng)失效，因?yàn)闊o(wú)論是從政府治理的縱向行政層次來(lái)看，還是從政府治理的橫向行政幅度來(lái)看，都存在管理鏈條過(guò)長(zhǎng)、管理機(jī)構(gòu)太多、管理職能混亂、管理成本太高等弊端，因此，繼續(xù)優(yōu)化當(dāng)代中國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)體系之使命仍然任重而道遠(yuǎn)。

2．公共人力資源配置的日益功績(jī)化。

新中國(guó)成立后，在行政組織體系的人力資源配置方式上，始終堅(jiān)持黨管干部原則，繼承革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代干部人事管理制度的經(jīng)驗(yàn)和做法，同時(shí)充分借鑒蘇聯(lián)高度集中統(tǒng)一的人事管理體制的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)機(jī)關(guān)、企事業(yè)等所有單位的人員進(jìn)行集中統(tǒng)一式管理，充分發(fā)揮干部隊(duì)伍的群體優(yōu)勢(shì)，從組織上確保黨和國(guó)家在各個(gè)歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展任務(wù)的完成，確保黨的政治路線的貫徹實(shí)施。毫無(wú)疑問(wèn)，這種集中統(tǒng)一的干部人事管理制度的弊端隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略主線的突出而呈現(xiàn)出明顯的不足，主要集中在：“國(guó)家干部”的概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類(lèi)；管理權(quán)限過(guò)于集中，管人與管事脫節(jié)；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長(zhǎng)；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使一些年輕人才難以脫穎而出，用人問(wèn)題上的不正之風(fēng)難以避免。

黨的十一屆三中全會(huì)后，圍繞干部隊(duì)伍建設(shè)的“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”的“四化”方針，各級(jí)部門(mén)對(duì)干部人事管理制度改革進(jìn)行了大量的探索，如建立了正常的干部離退休制度，在干部管理權(quán)限上變下管兩級(jí)為下管一級(jí)，探索實(shí)行分類(lèi)的干部人事管理體制，向企事業(yè)單位下放更多的用人自主權(quán)，嘗試引進(jìn)以競(jìng)爭(zhēng)為核心的多樣化用人制度，等等。盡管如此，但在行政組織體系的人力資源配置的觀念上仍然盛行封閉落后的身份制取向，即按照資歷、學(xué)歷、官職等身份特征來(lái)劃定人的級(jí)別、配備待遇并實(shí)行相應(yīng)的人事管理制度。20世紀(jì)90年代后，這種有?，F(xiàn)代政府治理基本原則的品位管理方式逐漸被以職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重和所需資格條件的職位管理方式所取代，并日益以工作能力、工作實(shí)績(jī)?yōu)楹诵牡墓?jī)制取向來(lái)作為選拔、錄用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)公務(wù)人員的根本標(biāo)準(zhǔn)。

1993年10月1日起正式施行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（2006年1月1日后被《中國(guó)人民共和國(guó)公務(wù)員法》取代）標(biāo)志著我國(guó)公共人力資源配置的功績(jī)化標(biāo)準(zhǔn)的正式確立，也由此開(kāi)創(chuàng)了當(dāng)代中國(guó)公共人力資源配置的科學(xué)化、規(guī)范化與法制化的新進(jìn)程。

3．政府運(yùn)作規(guī)范的制度化與法治化。

2010年以來(lái)，正在全國(guó)逐步實(shí)施的各級(jí)政府電子政務(wù)服務(wù)流程。

現(xiàn)代政府科學(xué)決策、科學(xué)治理政務(wù)路徑圖。

現(xiàn)代政府有效運(yùn)作的一個(gè)基本原則就是權(quán)由法定、權(quán)責(zé)一致、責(zé)由法裁、照章辦事，也就是按照“對(duì)事不對(duì)人”的原則，依法執(zhí)行既有制度和規(guī)范，而不是聽(tīng)命于管理者個(gè)人的意志，“即團(tuán)體的成員服從統(tǒng)治者，并非服從他個(gè)人，而是服從那些非個(gè)人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi)，有義務(wù)服從他”（馬克斯·韋伯），其目的是為了最大限度地確保公共利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》作為建國(guó)綱領(lǐng)和臨時(shí)憲法，對(duì)中國(guó)人民共和國(guó)的政權(quán)屬性、政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、軍事制度、民族政策等進(jìn)行了全面的規(guī)約，由此而衍生了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》等規(guī)范有關(guān)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)作的各種法律和規(guī)章制度。1954年，《中華人民共和國(guó)憲法》正式實(shí)行，昭示著國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)作的制度化與法制化進(jìn)程的全面開(kāi)始。

目前，規(guī)約政府運(yùn)作的法律法規(guī)體系主要有《憲法》、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《行政許可法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，等等。

不過(guò)，值得引起我們高度重視和需要著力解決的是，盡管規(guī)范政府運(yùn)作的各種法律法規(guī)體系隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨建立而逐步得到完善，但在政府的日常實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，規(guī)范政府日常運(yùn)作的法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步加強(qiáng)和細(xì)化，如政府日常辦事運(yùn)作程序建設(shè)、政府信息公開(kāi)規(guī)范建設(shè)、政府公務(wù)接待與成本控制建設(shè)，等等。此外，規(guī)范政府運(yùn)作的制度體系在一些內(nèi)容建設(shè)方面與中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)制度建設(shè)的內(nèi)容高度統(tǒng)一，還沒(méi)有進(jìn)行有機(jī)區(qū)分，并上升到國(guó)家意志層面來(lái)加以法律化，如《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，等等。

2009年以來(lái)，全國(guó)所有社區(qū)居委會(huì)普及了政府公共服務(wù)網(wǎng)。

二、“強(qiáng)政府”與“弱政府”特性兼具

新中國(guó)政府治理60年歷程的階段性發(fā)展特征，既昭示了新中國(guó)在現(xiàn)代政府治理體系的構(gòu)建上取得了較大的成就，如政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序方面手段愈來(lái)愈多樣，也愈來(lái)愈自信，在推進(jìn)國(guó)家整體發(fā)展方面戰(zhàn)略愈來(lái)愈明確，思路愈來(lái)愈清晰，推進(jìn)手段愈加得心應(yīng)手，在服務(wù)民眾方面服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提升，等等；又顯現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理功能在不同的歷史階段存在不同程度的闕失，尤其是在事關(guān)公共服務(wù)分配與社會(huì)公平正義建構(gòu)等方面存在明顯不足，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面步履仍然滯重，城鄉(xiāng)分治的鴻溝依然存在，在加速政府自身改革方面辦法依舊不是太多，效果依然不是很明顯，等等。也就是說(shuō)，現(xiàn)代政府治理功能闕失的典型表現(xiàn)集中在兩大方面：一個(gè)是“強(qiáng)政府”與“弱政府”之特性兼具；另一個(gè)是“發(fā)達(dá)中國(guó)”與“欠發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景并立。從此角度上講，新中國(guó)政府治理60年的最大不足表現(xiàn)在現(xiàn)代政府治理的功能亟待強(qiáng)化。

所謂“強(qiáng)政府”與“弱政府”之特性兼具，是指政府一方面將人財(cái)物統(tǒng)于一手，在調(diào)控經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面往往更多地迷戀和依賴(lài)行政組織和行政手段，而較少注重發(fā)揮社會(huì)組織和公民的參與作用，而民眾也將自身的安危與命運(yùn)系于政府一身，不大注重發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)的作用，其結(jié)果是造就了政府在統(tǒng)合社會(huì)資源、調(diào)控社會(huì)手段等方面非常強(qiáng)勢(shì)，而公民在自我組織方面非常弱勢(shì)之局面。而另一方面，政府在分配公共服務(wù)與推進(jìn)社會(huì)公平正義方面則與民眾的實(shí)際需求之間存在明顯差距，又存在著弱勢(shì)政府的特性。尤其是在當(dāng)前社會(huì)主要矛盾的性質(zhì)依然未改變的大背景下，即在人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾并未得到實(shí)質(zhì)性解決的環(huán)境中，整個(gè)國(guó)家與社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了新的發(fā)展動(dòng)向并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，即在近階段突出地表現(xiàn)在人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求與政府公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾愈來(lái)愈突出，但是對(duì)此新矛盾，政府的解決辦法還不是很多，解決力度還不是很大，盡管提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，但要達(dá)至此目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。

所謂“發(fā)達(dá)中國(guó)”與“欠發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景并立，是指改革開(kāi)放30年所推行的“區(qū)域發(fā)展不平衡戰(zhàn)略”以及“讓一部分地區(qū)和人先富起來(lái)”的公共政策取向，一方面極大地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，整個(gè)國(guó)家的實(shí)力不斷增強(qiáng)，開(kāi)始顯現(xiàn)“發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景；另一方面導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家區(qū)域發(fā)展進(jìn)程極其不平衡，“城市中國(guó)”與“農(nóng)村中國(guó)”之發(fā)展鴻溝不斷拉大，東部發(fā)達(dá)地區(qū)所顯現(xiàn)的“發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)所顯現(xiàn)的“欠發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景二元并立。此外，因分配制度不公而誘發(fā)的整個(gè)社會(huì)行業(yè)收入差距日漸拉大的基本現(xiàn)實(shí)，也導(dǎo)致“發(fā)達(dá)中國(guó)”與“欠發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景二元并立。

鑒于現(xiàn)代政府治理功能的“強(qiáng)政府”與“弱政府”之特性兼具，以及“發(fā)達(dá)中國(guó)”與“欠發(fā)達(dá)中國(guó)”之圖景并立的狀況，就需要不斷拓展現(xiàn)代政府治理的新型空間，強(qiáng)化現(xiàn)代政府的治理功能。

三、全面提升政府公共服務(wù)品質(zhì)

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求與政府公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間愈來(lái)愈突出的矛盾之特質(zhì)、當(dāng)代中國(guó)政府治理體系的全面建構(gòu)與現(xiàn)代政府治理功能的亟待強(qiáng)化，這三者的結(jié)合共同推動(dòng)了不斷拓展現(xiàn)代政府治理的新型空間成為當(dāng)代中國(guó)政府治理的新課題，其發(fā)展邏輯在于通過(guò)強(qiáng)化全面建構(gòu)起來(lái)的現(xiàn)代政府治理體系的功能，全面提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量，來(lái)滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求。

首先，以致力于解決社會(huì)主義社會(huì)主要矛盾在改革發(fā)展新階段的突出反映——人民群眾對(duì)公共需求的全面、快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾為根本出發(fā)點(diǎn)，公平分配公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)人人享有均等化的基本公共服務(wù)，構(gòu)建以民生為重心的公共服務(wù)新模式，加快推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。如果一個(gè)政府不能有效提供民眾所需的基本公共服務(wù)，也不能有效分配公平正義，那么這個(gè)政府就失去了其存在的根基，也就談不上有效推進(jìn)政府的治理進(jìn)程了。

其次，以強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能為先導(dǎo)，拓展政府職能轉(zhuǎn)換的新空間，從注重公共服務(wù)體系的平臺(tái)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外延式建設(shè)轉(zhuǎn)到注重公共服務(wù)體系的主體內(nèi)容的強(qiáng)化等內(nèi)涵式發(fā)展上來(lái)，防止在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的以政府行政服務(wù)水平的提升替代公共服務(wù)具體領(lǐng)域、以公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)替代公共服務(wù)主體內(nèi)容之趨向，也就是要求將政府職能轉(zhuǎn)換的重點(diǎn)放到提升基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)就業(yè)、公共安全等公共服務(wù)的效率與品質(zhì)之上。

再次，要把創(chuàng)新現(xiàn)代政府治理的技術(shù)與方法、提升現(xiàn)代政府的治理水平作為不斷拓展現(xiàn)代政府治理的新型空間的有效手段來(lái)加以認(rèn)真對(duì)待。借助于現(xiàn)代信息技術(shù)，建構(gòu)從分散式到一體化、從一門(mén)式再到一口式電子政府服務(wù)新方式，加快現(xiàn)代政府治理流程的再造步伐；通過(guò)建構(gòu)以公民參與型政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制和單位GDP能耗與主要污染物排放的節(jié)能減排考核機(jī)制以及領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制為核心的現(xiàn)代政府治

理績(jī)效考評(píng)體系，大力推進(jìn)現(xiàn)代政府治理的績(jī)效再造工作；通過(guò)建構(gòu)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民新型多元伙伴關(guān)系，創(chuàng)新政府公共服務(wù)與社會(huì)管理的多元化治理空間。

最后，要把構(gòu)建基于人的全面發(fā)展的高水平高品質(zhì)高效率的公共服務(wù)體系，推動(dòng)政府公共服務(wù)從初級(jí)階段向高級(jí)階段邁進(jìn)，作為不斷拓展現(xiàn)代政府治理的新型空間的根本著眼點(diǎn)來(lái)對(duì)待。在我國(guó)整體國(guó)力不斷增強(qiáng)、加快推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的背景下，如果我們只是滿(mǎn)足于向民眾提供低水平、覆蓋范圍和享受人群有限、品質(zhì)和效率低下的基本公共服務(wù)，即使達(dá)到了整個(gè)社會(huì)公平正義分配之目標(biāo)，也還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更談不上有效滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求之目標(biāo)，也與建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興之戰(zhàn)略目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。因此，在歷史新時(shí)期，需要我們把構(gòu)建與當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和綜合國(guó)力相匹配、以民生為重點(diǎn)、惠及全體民眾、全覆蓋、高水準(zhǔn)的公共服務(wù)體系作為不斷拓展政府治理的新型空間的根本路徑來(lái)全力推進(jìn)。

各級(jí)行政服務(wù)型窗口形象工程