于姍姍

一、政策性農(nóng)業(yè)保險及開展試點情況

政策性農(nóng)業(yè)保險是投保人支付少額保費、政府補貼大部分保費，把被保險人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中自然災(zāi)害或意外事故造成的財產(chǎn)損失風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險人的一種制度安排。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，對轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，保護和提高國家糧食綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)民增收，確保糧食安全，維護農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定，服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會建設(shè)，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

據(jù)初步統(tǒng)計，截至2008年底，中國人保在政策性農(nóng)業(yè)保險方面承保農(nóng)作物面積已突破7600萬畝，是2007年全國主要農(nóng)作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風(fēng)頻發(fā)的省、區(qū)開展政策性農(nóng)房保險，承保農(nóng)房近2500萬戶，承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任3300億元。

由于農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險損失大、損失頻率高，商業(yè)化經(jīng)營困難，一直難以形成規(guī)模，保障范圍極其有限。政策性農(nóng)業(yè)保險作為惠農(nóng)政策，改善了以往一些農(nóng)民“多年致富，一災(zāi)致貧”的窘境，政策性農(nóng)業(yè)保險在全國開展試點為提高農(nóng)民種地積極性探索一條農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、災(zāi)害損失保障的制度路徑。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險試點中存在的問題

（一）農(nóng)民風(fēng)險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認識不足是農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風(fēng)險防范意識，農(nóng)民普遍對農(nóng)業(yè)保險理解不透、認識不足，尤其在一些信息不發(fā)達的地區(qū)，推廣政策性農(nóng)業(yè)保險更是困難重重。

（二）保險費率過高，超過農(nóng)民預(yù)期損失概率。農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險的行業(yè)，大部分農(nóng)民對自己的農(nóng)作物或牲畜比較了解，根據(jù)地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預(yù)知其面臨的風(fēng)險，也就是預(yù)期損失概率。這個損失概率通常低于保險費率。一些地方農(nóng)作物險種的費率高達9%～10%，即使有財政補貼，這對一些收入還不高的農(nóng)民來說，仍然是一個沉重的包袱。

（三）保險責(zé)任范圍與農(nóng)民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害造成的死亡、滅失或絕收損失，農(nóng)民希望能將旱災(zāi)和病蟲害損失也列入保險責(zé)任范圍。水稻孕穗期寒災(zāi)造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風(fēng)險。

（四）法律法規(guī)的缺失是農(nóng)業(yè)保險推廣的政策軟肋。我國至今還沒有一部完整的法律法規(guī)對政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒有管理條例，農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)開展所依靠的是上級有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。

此外，由于農(nóng)民收入水平相對較低、政策扶持力度和配套措施仍顯不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險損失率高、農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散性等都使得當(dāng)前保險公司很難深入鄉(xiāng)村開展保險業(yè)務(wù)，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

三、推進完善政策性農(nóng)業(yè)保險的思路

（一）加大政府推動宣傳力度，推動農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，有效地提高對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的救濟能力，減少農(nóng)民的經(jīng)濟損失，保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，對支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)起到重要的促進作用，關(guān)系到千家萬戶的切身利益，關(guān)系到社會穩(wěn)定與和諧。

（二）完善相關(guān)的政策法規(guī)體系，建立法律保障機制。我國應(yīng)盡早出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險法》?！掇r(nóng)業(yè)保險法》應(yīng)明確規(guī)定政策性保險的政策性和非商業(yè)性特征、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營原則及組織形式等；規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負債比例、流動性比例等經(jīng)濟指標(biāo)調(diào)控其運行；《農(nóng)業(yè)保險法》中還應(yīng)對政府行為予以約束，對政府的作用和農(nóng)民的參與方式進行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財政困難而忽視對農(nóng)業(yè)保險的支持。

（三）政府推進政策性農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)化進程

1.設(shè)立專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司。由于農(nóng)民收入相對較低和保險意識差，因此由政府成立專業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險公司引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付一切經(jīng)營管理費用，采取強制保險，并享有免稅待遇。除了專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司外，還應(yīng)鼓勵商業(yè)性保險公司、合作社經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，突破單一格局，向多元化發(fā)展。對商業(yè)性保險公司經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費率補貼和虧損彌補等，緩和商業(yè)性保險公司經(jīng)營目標(biāo)與農(nóng)業(yè)保險效益低的矛盾。

2.組建政策性農(nóng)業(yè)再保險公司。通過再保險機制，最大限度地分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。也可允許其他保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)，超額賠付部分由政府負擔(dān)，減少原保險經(jīng)營者的風(fēng)險。

（四）調(diào)整完善農(nóng)業(yè)政策性保險試點方案

1.提高保險賠付標(biāo)準(zhǔn)。建議政策制定機關(guān)在制定政策時，適當(dāng)調(diào)整賠付標(biāo)準(zhǔn)。

2.擴大農(nóng)業(yè)保險范圍。兼顧各方利益的前提下，加強農(nóng)險產(chǎn)品的開發(fā)創(chuàng)新，擴大保險范圍，豐富保險內(nèi)容，提供適銷對路的保險產(chǎn)品，逐步滿足農(nóng)民的需要。

3.減免困難群體保費。對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，采取更優(yōu)惠的政策。

4.取消地方自行出臺的保費補助政策，避免農(nóng)民之間相互攀比，以減輕政府的保費補助壓力；同一險種的保險賠償條款應(yīng)當(dāng)保持一致性等。

（五）政府加大對政策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持力度

農(nóng)業(yè)保險的社會公益性決定了其更需要政策的扶持與推動，國家財政應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險補貼力度。一方面，各級財政應(yīng)對工作成本高、保費收繳難的農(nóng)險業(yè)務(wù)給予必要的經(jīng)營費用補貼，另一方面切實提高中央財政對農(nóng)業(yè)保險的保費補貼比例，特別是對種植業(yè)保險的保費補貼比例。同時鼓勵老百姓積極購買農(nóng)業(yè)保險，把市場化的風(fēng)險分擔(dān)機制建立起來，借以推動整個農(nóng)業(yè)保險工作的全面開展。

在具體的工作實施中，既要保證試點期間專項工作經(jīng)費問題，又要徹底解決縣級配套資金問題。中央財政還應(yīng)考慮不同地區(qū)的實際情況，實行區(qū)別對待的補貼政策，將更多的財力向貧困縣或產(chǎn)糧大縣傾斜。同時，政府還應(yīng)建立政策性農(nóng)業(yè)風(fēng)險準(zhǔn)備金機制。對農(nóng)業(yè)的風(fēng)險準(zhǔn)備金按照一定比例，建立省、市、縣多級農(nóng)業(yè)保險準(zhǔn)備金，用于農(nóng)業(yè)損失發(fā)生后的賠償，單獨設(shè)賬、獨立核算，結(jié)余留存，逐年滾動積累，以實現(xiàn)豐年積累、平年結(jié)轉(zhuǎn)、災(zāi)年調(diào)濟。