王海峰

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300071)

中國協(xié)商民主：制度框架與現(xiàn)實境遇

王海峰

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300071)

中國的協(xié)商民主有別于西方的協(xié)商民主思想,但中西的協(xié)商民主理論與實踐含有共同的核心價值。作為第一代領(lǐng)導(dǎo)集體成員的周恩來為中國協(xié)商民主設(shè)計了合理的制度架構(gòu)：平等合作的政黨間關(guān)系、組織化的對話平臺與體制內(nèi)的政黨監(jiān)督,這種制度設(shè)計為中國的政治發(fā)展提供了良好的制度架構(gòu)。但早期的協(xié)商民主制度設(shè)計源于執(zhí)政黨的政治自覺,存在著國家主導(dǎo)而缺乏社會參與的弱性。現(xiàn)實中國的協(xié)商民主推進需要國家與社會的共同力量。

協(xié)商民主;對話議事;政黨監(jiān)督;妥協(xié)精神

20世紀后期以來,協(xié)商民主興起于西方社會,其內(nèi)涵是指公民、政黨、利益團體或?qū)ＴO(shè)的政治協(xié)商組織等,在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中,通過對話、討論、辯論等過程,在各方了解并尊重彼此立場、觀點和訴求的基礎(chǔ)上,在不違背公共利益的前提下,尋求并達成各方可以接受的政策決策方案。協(xié)商民主論者認為,作為一種理想的政治形態(tài),協(xié)商民主的真實效果的發(fā)揮需要滿足以下條件：(1)民主過程的主體間的平等;(2)強調(diào)公開利用理性的過程,以及深思熟慮,愿意傾聽并尊重他人的聲音;(3)基于理性的公開對話和辯論;(4)更深層的權(quán)力相互制約;(5)合法性基礎(chǔ)。①西方協(xié)商民主(Deliberative Democracy)中的“協(xié)商”(Deliberation),從詞義上看,實際上包含看“慎思”(consideration)和“討論”(discussion)兩個方面的含義,強調(diào)協(xié)商與對話在解決多元文化背景下民主問題的重要性。而我國學(xué)界的協(xié)商民主多意指人民政協(xié)中的政治協(xié)商。中國人民政治協(xié)商會議,通行的翻譯一直是Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)。consultation(或consultative)意為咨詢、商討。因此中國的協(xié)商民主與西方的協(xié)商民主的內(nèi)涵有所不同。但東西方的協(xié)商民主都含有包容、平等、明理、公平這樣的價值理念。本文認為,中西方的協(xié)商民主是基于不同的制度設(shè)計思想,所能達到的目的效果亦有較大的差別?？梢哉f中國的協(xié)商民主是對西方協(xié)商民主理論的超越,是協(xié)商式政治在中國的實踐。詳見：陳家剛.協(xié)商民主研究在東西方的興起與發(fā)展,毛澤東鄧小平理論研究,2008(7);金安平、姚傳明.“協(xié)商民主”：在中國的誤讀、偶合以及創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換的可能,新視野,2007(5);[美]博曼著,黃相懷譯,公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主[M],中央編譯出版社,2006年09月;[美]本哈比主編,黃相懷等譯,民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界[M],中央編譯出版社,2009年04月。Jorge Valadez,Deliberative Democracy,Political Legitimacy and Self-Determination in Multicultural Societies,Westview,2001.James Tully,Introduction,Multinational Democracies,Alain-G Gagnon and James Tully,Cambridge University Press,2001.與西方協(xié)商民主理論相似,中國的協(xié)商民主理念和實踐可追溯到1949年的協(xié)商建國,其時設(shè)計了協(xié)商民主運行的兩個載體：一是統(tǒng)一戰(zhàn)線;二是人民政協(xié)。作為中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的主要成員之一、第一屆全國政協(xié)第一副主席和第二、三、四屆全國政協(xié)主席的周恩來,與各種社會政治力量政治協(xié)商,構(gòu)架了中國協(xié)商政治制度,以此為中國特色社會主義民主政治的發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

一、平等與合作：共產(chǎn)黨與各民主黨派長期共存并在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下團結(jié)合作,協(xié)商民主主體地位平等原則予以國家制度層面的確立

在協(xié)商民主的設(shè)想中,不僅所有受決策影響的人都應(yīng)該參與進來,而且他們必須具有平等的表達、詢問、批評與主張的權(quán)利和機會。參與協(xié)商的公民、政黨、利益團體不僅在這些程序上是平等的,他們在實質(zhì)性上也必須是平等的,因為協(xié)商要求現(xiàn)有的權(quán)力格局不能影響參與者的實際地位。②參見陳家剛選編,協(xié)商民主——視點叢書,上海三聯(lián)書店,2004年07月,第九章：協(xié)商民主需要什么樣的政治平等。周恩來在論述人民政協(xié)與統(tǒng)一戰(zhàn)線時,對政黨間的平等與合作關(guān)系給予國家制度層面的確認。

(一)政黨間的平等地位

新中國成立后,黨際關(guān)系與政黨地位成為一個不可回避的問題。1958年11月29日,周恩來在《各民主黨派在憲法范圍內(nèi)有政治自由和組織獨立性》中指出：“民主黨派在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,在憲法賦予的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi),有政治自由和組織獨立性?！痹谥芏鱽砜磥?中共對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)只能是政治上的領(lǐng)導(dǎo)而不是工作中的領(lǐng)導(dǎo)。在民主過程中,各方則應(yīng)該平等相待。周恩來在全國政協(xié)三屆三次會議上《我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展》中指出：“大家都承認共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨,共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是指黨的集體領(lǐng)導(dǎo),黨的中央和黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)(省、市、縣委員會等)的領(lǐng)導(dǎo)。起著領(lǐng)導(dǎo)作用的,主要是黨的方針政策,而不是個人。個人都是平等的,如果從工作上說,大家都是人民的勤務(wù)員,彼此平等地交換意見,決不能個人自居于領(lǐng)導(dǎo)地位。個人離開了集體,就無從起領(lǐng)導(dǎo)作用。個人的意見不能代表政策,必須制定成政策,才能算為集體的意見、領(lǐng)導(dǎo)的意見。……在政協(xié)里邊,在我們個人的來往當中,沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,只有領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和政策才是代表領(lǐng)導(dǎo)的,不然的話,我們的民主生活、民主風(fēng)氣就不能夠發(fā)揚,我們之間就有隔閡,中間本來沒有墻,就會有一座精神的墻隔著,妨礙民主集中制的貫徹?！?/p>

(二)基于信任的政黨間合作關(guān)系

黨派合作性,是人民政協(xié)的顯著特點。政黨間的合作關(guān)系表現(xiàn)于中國共產(chǎn)黨設(shè)立的組織機構(gòu)——人民政協(xié)。1949年8月,周恩來在新政治協(xié)商會議籌備會常務(wù)委員會第四次會議上指出：“要合作就要有各黨派統(tǒng)一合作的組織。這個組織在今天叫中國人民政治協(xié)商會議”。在全國政協(xié)一屆一次會議上,周恩來提出：“人民政協(xié)是黨派性的,是黨派的聯(lián)合”。

協(xié)商民主中主體地位的合作關(guān)系應(yīng)是始于相互間的信任。1958年11月29日,周恩來在各民主黨派和無黨派民主人士座談會上指出,許多朋友有事愿和共產(chǎn)黨商量,就是因為他們感到自己沒有把握。對社會發(fā)展規(guī)律,共產(chǎn)黨也不能說都認識到了?！晕覀兇蠹矣鍪驴偸且嗌塘?。他還要求各黨派朋友間也要互相商量。彼此要推心置腹,要有最基本的信任。

二、公開的對話與協(xié)商：與“舊民主主義”議會民主相比較,中國的協(xié)商民主是一種不同于“剝削階級政黨間互相爭奪”的新民主,原因即在于人民政協(xié)的議事方式是事前的協(xié)商和反復(fù)的討論

協(xié)商民主的核心是一種理性的公共討論過程。公開是協(xié)商的核心,因為協(xié)商的過程只有是公開的,才能保證民主的責(zé)任。在協(xié)商的過程中,協(xié)商者的論據(jù)不能是個人獨特的信仰、宗教或者同某種權(quán)威相聯(lián)系,更不能是因為有助于個人的私人利益,相反,應(yīng)是愿意改變自己原先的觀點和偏好,努力在公共問題的解決上同所有參與者達成一致。只有當參與協(xié)商的公民都以“共識”為目標,相信在他們之間達成某種程度的一致是可能的,他們才會真誠地相互傾聽和說服?？傊?協(xié)商的核心在于其內(nèi)容和表達方式,如果協(xié)商的內(nèi)容無關(guān)公眾生活中關(guān)注的主要的問題,協(xié)商便無助于共同利益的認識;同樣,如果協(xié)商的表達方式不能為所有參與者所理解和接受,則協(xié)商無益于產(chǎn)生共同分擔(dān)和分享的共同意識。

建國后,第一代領(lǐng)導(dǎo)人非常重視與各民主黨派之間的協(xié)商。毛澤東指出：“國事是國家的公事,不是一黨一派的私事?！惫伯a(chǎn)黨應(yīng)當同黨外人士實行民主合作,要“善于同別人商量問題?！盵1]周恩來對民主協(xié)商也有諸多論述：

(一)協(xié)商民主關(guān)鍵是要在決策前協(xié)商,協(xié)商應(yīng)是經(jīng)常性的

周恩來認為：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決,主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！盵2](P134)1949年9月7日周恩來在《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》中又指出,協(xié)商民主與舊議會民主的本質(zhì)區(qū)別是,舊民主主義的議會民主是“到開會的時候才把只有少數(shù)人了解的東西或者是臨時提出的意見拿出來讓大家來討論決定……。”協(xié)商民主是“就是會前經(jīng)過多方協(xié)商和醞釀,使大家都對要討論決定的東西事先有個認識和了解,然后再拿到會議上去討論決定,達成共同的協(xié)議?！币虼?他指出：“我們反對的是舊民主主義議會制度,因為它不是事前協(xié)商,只是便于剝削階級政黨間的互相爭奪,互相妥協(xié),共同分贓的制度?！盵2](P141)周恩來指出,黨派間要經(jīng)常協(xié)商溝通。黨外與共產(chǎn)黨之間、各黨派朋友之間都需要進行經(jīng)常的、互相的商量?！霸S多朋友有事愿和共產(chǎn)黨商量,就是因為他們自己感到?jīng)]有把握。對社會發(fā)展規(guī)律,共產(chǎn)黨也不能說認識到了。盡管大的原則方面掌握了,但具體問題還常常難于掌握。所以我們大家遇事總是要多商量,”“各黨派朋友間也要互相商量。”

(二)妥協(xié)應(yīng)是協(xié)商過程的應(yīng)有之義

妥協(xié)是協(xié)商民主的精神?！靶旅裰鬟€有一個特點,即除非是最原則的問題爭論不會妥協(xié)外,凡是有極大可能采納的問題,最終可以取得妥協(xié)。新民主的這一原則也是值得重視的?！敝芏鱽砜磥?統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的鞏固和團結(jié),主要依靠“團結(jié)——批評——團結(jié)”的方式,通過批評和自我批評,不斷鞏固團結(jié)合作的共同政治基礎(chǔ),在堅持原則的前提下,也要有適當?shù)耐讌f(xié)讓步。

三、深層的權(quán)力監(jiān)督：體制內(nèi)的政黨監(jiān)督是中國協(xié)商民主的特征,政黨關(guān)系的“長期共存、互相監(jiān)督”,實際上就是擴大民主。協(xié)商民主的形式在于政黨監(jiān)督,實質(zhì)為人民民主

“協(xié)商民主意味著一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商支配的共同體。這種共同體的價值將民主本身視為一種基本的政治理想,而不僅僅是可以根據(jù)某方面的平等或公正價值來解釋的衍生性理想?！盵3](P50)協(xié)商民主的對話與協(xié)商是各種利益集團的利益理性化的表達方式,其形式多表現(xiàn)為有效的監(jiān)督,但其實質(zhì)是追求一種民主理想。

(一)面對執(zhí)政危險解決問題的最好的辦法是有人監(jiān)督

執(zhí)政環(huán)境的變化使中國共產(chǎn)黨清醒地認識到體制內(nèi)的黨外監(jiān)督,更有助于執(zhí)政。1957年4月24日,周恩來在《長期共存,互相監(jiān)督》中指出：“認為只要有一個共產(chǎn)黨,問題就都可以解決了,這是一個簡單化的想法。這樣做必然會使我們的耳目閉塞起來。”他又進一步指出“因為共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)的黨,它過去搞革命,為革命而奮斗,為人民立了功,人民擁護它,歡迎它。正是因為這樣,也就帶來了一個不利方面。毛澤東同志在我們黨的七屆二中全會上提出了這個問題。我們一旦取得了全國政權(quán),就帶來一個危險,就有一些人可能會被資產(chǎn)階級的糖衣炮彈所腐蝕,被勝利沖昏頭腦,滋長官僚主義,脫離群眾,甚至?xí)霈F(xiàn)個人野心家,背叛群眾。……這個問題怎么解決?最好的辦法是有人監(jiān)督。”

(二)社會主義建設(shè)中民主黨派的責(zé)任更大

周恩來指出,政協(xié)系統(tǒng)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織既要同國家的中心工作相配合,積極參與國家大政方針的協(xié)商與討論,又要動員廣大的力量來發(fā)揚民主,從各方面加強對黨和國家的工作的監(jiān)督。“要把6億人的生活搞好,建設(shè)社會主義,沒有互相監(jiān)督,不擴大民主是不可能做得好的?！?962年4月28日,他又在《我國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的新發(fā)展》中指出：“今后要把事情搞得更好,大家要共同負責(zé),長期共存,互相監(jiān)督,民主黨派要負起監(jiān)督的責(zé)任。我們把事情報告出來,也作了初步的經(jīng)驗總結(jié),今后根據(jù)大家同意的方針和任務(wù)去執(zhí)行。在執(zhí)行過程中,民主黨派要進行監(jiān)督、提意見。所以我們說：民主黨派在社會主義改造和社會主義建設(shè)中的責(zé)任是更重了,而不是輕了?！?/p>

(三)共產(chǎn)黨應(yīng)該主動、大度地請民主黨派監(jiān)督

請人監(jiān)督,體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨開放的執(zhí)政態(tài)度。在《長期共存,互相監(jiān)督》中,周恩來指出：“互相監(jiān)督,首先應(yīng)該由共產(chǎn)黨請人家監(jiān)督?！薄懊裰鼽h派參加了革命和建設(shè),那么他就有一份功勞,他是人民的一分子,他就有權(quán)來說話?！薄爱斎?反過來,民主黨派也應(yīng)該愿意接受共產(chǎn)黨的監(jiān)督,但這個問題并不怎么嚴重。重要的是共產(chǎn)黨要承認長期共存,互相監(jiān)督。我們只要是一個敢于面對現(xiàn)實的人,敢于揭露錯誤、批判錯誤、改正錯誤的人,那就不怕監(jiān)督。越是監(jiān)督我們,我們越是能進步。只有怕人家揭露錯誤,自己又沒有勇氣承認錯誤、改正錯誤的人,才怕人家監(jiān)督。”[4]

(四)長期共存、互相監(jiān)督的方針實際上是擴大民主

監(jiān)督也是一種民主?！伴L期共存、互相監(jiān)督的方針,實際上是擴大民主。我們是六億人口的國家。要把六億人的生活搞好,建設(shè)社會主義,沒有互相監(jiān)督,不擴大民主,是不可能做得好的?！盵4]政黨間的相互監(jiān)督關(guān)系是賦予體制內(nèi)政黨更大的權(quán)力,實現(xiàn)黨際間的民主,從而擴大人民民主。黨內(nèi)民主、黨際民主與人民民主是相互影響與促進的。同時,又是有序展開的。

四、結(jié)束語：協(xié)商民主的現(xiàn)實境遇

孕育于民主革命時期,凝結(jié)著中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同智慧的中國特色的協(xié)商民主,是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行革命、建設(shè)和改革的長期實踐中,從中國國情出發(fā),吸收和借鑒人類社會民主政治發(fā)展的有益成果,形成了具有鮮明中國特色的社會主義民主形式。這種民主制度的設(shè)計與運行與周恩來緊密相聯(lián),其所設(shè)計的黨際關(guān)系模式、事前協(xié)商對話方式、體制內(nèi)的政黨監(jiān)督等一系列制度為今天的制度所繼承與發(fā)展。代為行使國家權(quán)力的第一屆中國人民政治協(xié)商會議的召開,是中國協(xié)商民主的開端。

然而,源于高度政治自覺的早期協(xié)商民主制度設(shè)計“在高度集中、一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制和治理機制,政治遮蔽社會,社會自主力量比較孱弱等現(xiàn)實背景下,政治領(lǐng)域的協(xié)商民主,其發(fā)展速度和實際運行空間要遠遠強于社會領(lǐng)域的協(xié)商民主”。[5](P34)現(xiàn)實政治的發(fā)展要求協(xié)商民主從國家主導(dǎo)走向社會參與,因為中國社會的發(fā)育使社會成員要求在公共事務(wù)管理與公共生活中的話語權(quán)。目前中國地方政治中協(xié)商民主形式,如民主懇談會、聽證會等,雖在國家與社會二元框架內(nèi)進行,但體現(xiàn)了社會力量的現(xiàn)實存在,特別是因網(wǎng)絡(luò)而形成的政治環(huán)境,社會力量參與公共政治生活更為主動。承認國家主導(dǎo)推進協(xié)商民主發(fā)展,同時又須注重社會力量對協(xié)商民主形式的作用,這應(yīng)該是中國民主政治發(fā)展的未來之路。

[1]毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1991.

[2]周恩來.周恩來統(tǒng)一戰(zhàn)線文選[M].北京：人民出版社,1984.

[3]〔美〕詹姆斯·博曼,威廉·雷吉.協(xié)商民主：論理性與政治[M].陳家剛,等譯.北京：中央編譯出版社,2006.

[4]長期共存相互監(jiān)督[EB/OL].政協(xié)重慶市渝北區(qū)委員會網(wǎng),http：//www.cqybzx.gov.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=354.

[5]齊衛(wèi)平,陳朋.中國協(xié)商民主60年：國家與社會的共同實踐[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2009,(5).

王海峰(1976-),男,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2009級博士研究生,主要從事中國政府與政治研究。